对不起，关于棚改，我们都没错。

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财预87号文严禁将：

1、建设工程

2、建设工程与服务打包

作为政府购买服务项目，其法律依据是《中华人民共和国政府采购法》。财预87号行文基本照搬《采购法》，文件规定有法有据。

可是，这里出了一个问题：如果我们认为财预87号文是符合《采购法》的，那么，就会产生国发37号文是否符合《采购法》的疑问?

先来对照一下《采购法》和87号文。

《采购法》第二条：

本法所称采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。

本法所称 货物 ，是指各种形态和种类的物品，包括 原材料、燃料、设备、产品等。

本法所称 工程 ，是指建设工程，包括 建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。

本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。

此法条明确表示服务是有别于货物和工程的一类采购对象。并且对于什么是货物和工程给出了定义。

87号文：

严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务，不得将 原材料、燃料、设备、产品等 货物， 以及 建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设 工程 作为政府购买服务项目。

可见，87号的概念和用语完全援引《采购法》。

不过，这样完全援引《采购法》的一份文件，也留了口子：“党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。”

我们先来看看，关于棚改，国发文件是怎么规定的。

国发[2015]37《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》的第三部分是“创新融资体制机制”，在这一部分中又分为以下四点：

（一）推动政府购买棚改服务。

（二）推广政府与社会资本合作模式。

（三）构建多元化棚改实施主体。

（四）发挥开发性金融支持作用。

在这里，首先，我们看到，政府购买服务跟PPP是并列出现的。

其次，它规定：“政府购买棚改服务的范围，限定在政府应当承担的棚改征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性 基础设施 建设 等方面”---很显然，是有工程建设的内容的。在第（四）点中，它说“鼓励商业银行对符合条件的实施主体提供棚改及配套 基础设施 建设 贷款。”

这里，有人就会疑问：国发37号文的规定是否跟《采购法》冲突？

一般来说，我们觉得，国发文件的发文层级高于财政部，因此，财政部的严禁文件中，对于国发文件许可的事项留出口子，作为例外，乃天经地义。

不过，如果我们认为，财预87号文是符合《采购法》的，那么，国发37号文将工程建设纳入政府购买服务的范围，则有可能与《采购法》冲突。财预87号文严禁将建设工程作为购买服务项目，将这一“冲突”昭显了出来。

87号文之后，有一些探讨棚改项目今后怎么做的文章，也多是援引国发37号文件，证明棚改购买服务可以用于工程、以及期限可以突破3年，殊不知，这种证明，恰恰引发了国发37号是否符合《采购法》的质疑。

情况真的是这样吗？

除非…棚改的确不是政府购买工程，而恰恰就是购买服务！

在财预87号文中，有一个颇让人疑惑的情况。如果87号文是给棚改购买工程留出口子，那么，这一例外安排应该出现在第二部分“严格按照规定范围实施政府购买服务”中，但它不是，它是在第三部分“严格规范政府购买服务预算管理”中做出的例外安排。我把这两段列示在此，大家看看：

第二部分 严格按照规定范围实施政府购买服务。

‍ 严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务， 不得 将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。 严禁 将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。 严禁 将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。 严禁 将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。 ‍ 政府建设工程项目确需使用财政资金，应当依照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》规范实施。

---在这一部分中并没有对棚改做出例外安排。

第三部分  严格规范政府购买服务预算管理。

政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑。年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务。政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。 党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。

---在这一部分中，对棚改做出了例外处理。

有人据此认为，87号文对于棚改例外的是预算，而不是购买范围，根据87号文，仍不能把棚改中涉及的工程建设作为购买服务项目。

他这种解释对吗？

有没有另外一种可能：87号文没有对棚改的购买范围做出例外，恰恰是因为棚改不需要例外，87号文的起草者不认为棚改是购买工程，而就是购买服务！

棚改要拆迁、要平整土地、要盖房子、要修路、建地下管网，这些统统是工程，怎么它就成了购买服务呢？

只有棚改购买的是服务，而不是工程，87号文对棚改做出的例外，国发37号文的相关规定，才合理合法，顺理成章。

而要在法理上和实质上证明这一点，其实也并不难。

我们多数人，日常忙于手头事务的处理，普遍有点浮躁，难以静下心来进行深入思考。本人浸淫投融资行业几十年，经历项目无数，也颇看过大量文件法规，但事情太多，也难免浮躁，静心思考不够。一日，稍得静谧，忽有所悟：

关于棚改，我们的想当然的理解是不对的，国发37号文和财预87号文都是对的，两个文件之间也没有冲突。我们想当然的理解，缘于我们思考不够深入、理解不够透彻、对棚改工作的实质把握不准。对于自己的浮躁，我们应该反省。

对不起，关于棚改，错的是我们。

如果从法理上、概念上和实质上，弄清楚了棚改工作的服务属性，将极大提升我们对于国发和财预文件的正确理解，以购买服务模式叙作棚改项目也就没有了思想上的障碍。这无疑将有利于党中央国务院高度重视的棚改工作的推进。这样，也从另一方面说明，之前将棚改作为政府购买服务项目来做，我们并没有错。各方都没有错。

87号文全称《坚决制止地方政府以政府购买服务名义违法违规融资的通知》。假如棚改就是购买服务，那它就不属于假借名义，不在87号文第二部分“严格按照规定范围实施政府购买服务”所列的负面清单里。87号文第三部分“严格规范政府购买服务预算管理”中说：“政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行”---据此，则棚改既作为政府购买服务，又不受3年期限的限制在政策上就有了空间。

本文为上篇，就写到这里。关于棚改服务属性的法理依据是什么？棚改项目的内容和实质到底是怎么一回事？棚改应该怎么做？预算怎么安排？期限多长？融资条件应该怎样设置？我将在下篇中一一展开。

文章仅代表我个人的思索，仅供大家参考。

棚改是体现以人民为中心发展思想的重大民生工程，是推动新型城镇化的重要举措。近年来我国棚改工作取得显著成绩，过去8年已使8000多万住房困难群众“出棚进楼”，既改善了民生，也带动了有效投资消费和去库存。金融机构为此做出了自己应有的贡献。未来，金融机构也必将在完成国务院布置的新的棚改任务中再立新功。