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“冰上丝绸之路”多边合作：机遇、挑战与发展路径
姜胤安
摘要:
“冰上丝绸之路”作为“一带一路”的重要组成部分，在当下双边框架内受到局限，有必要进一步发展多边合作。“冰上丝绸之路”沿途及周边国家政治、经济的需求，加之朝鲜半岛局势转圜，有可能为“冰上丝绸之路”多边合作创造良好机遇。与此同时，政治互信的欠缺、制度法律的冲突以及部分国家的敌视，使得多边合作荆棘密布。未来可以通过深化“一带一路”机制的参与，促进“冰上丝绸之路”与现有北极治理机制以及沿途国家战略对接，扩大域外国家参与度，以推动“冰上丝绸之路”建设进入多边合作的新阶段。
关键词
：“冰上丝绸之路”；“一带一路”倡议；北极治理
作者简介：
姜胤安，男，山东青岛人，中国国际问题研究院助理研究员、《国际问题研究》编辑，历史学博士，主要研究方向：极地政治。
2018
年
1
月发布的《中国的北极政策》白皮书中正式提出共建“冰上丝绸之路”，作为“一带一路”倡
议的重要组成部分，
“冰上丝绸之路”为北极治理提出了“中国方案”。现阶段对于“冰上丝绸之路”的建设研究主要以中俄双边共建为主，尚未进入多边合作。通过对“冰上丝绸之路”多边合作的研究，有助于拓展“冰上丝绸之路”的合作规模，将“冰上丝绸之路”的建设推向多边合作的新阶段。
“冰上丝绸之路”是指利用北极航道连接中国与欧洲的互联互通合作机制。北极航道通常包括北方海航道、中央航道以及西北航道，其中由于中央航道以及西北航道主要位于西半球加拿大海域附近一侧，航程长且沿途港口条件不理想，因此当前“冰上丝绸之路”的规划主要集中于俄罗斯北方海航道一侧。“冰上丝绸之路”通过利用北冰洋航道，可以大幅缩短中欧之间的航行运输时间，此外，沿线地区能源、矿藏丰富，具有广阔的开发前景，有利于促进北冰洋沿岸发展。
“冰上丝绸之路”最早由俄罗斯方面提出，后经中俄两国协商，由中国政府正式发布。
2017
年
5
月
26
日，中国外交部长王毅在莫斯科同俄罗斯外长拉夫罗夫（Серг
é
й Вкторович Лавр
ó
в）会谈后共见记者时表示，“中方欢迎并支持俄方提出的‘冰上丝绸之路’倡议，愿同俄方及其他各方一道，共同开发北极航线”。同年
11
月，习近平主席在会见俄罗斯总理梅德韦杰夫（Дмитрий Анатольевич Медведев）时表示，“要做好‘一带一路’建设同欧亚经济联盟对接，努力推动滨海国际运输走廊等项目落地，共同开展北极航道开发和利用合作，打造‘冰上丝绸之路’。”
2018
年
1
月，中国政府正式发布《中国的北极政策》白皮书，明确提出：“中国愿依托北极航道的开发利用，与各方共建‘冰上丝绸之路’。”
国内学界对于
“冰上丝绸之路”已有较多研究，主要集中于三个方面：
其一，结合中国参与北极治理的政策理念对
“冰上丝绸之路”机制进行分析与梳理。程晓梳理了“冰上丝绸之路”的内在逻辑，张木进等学者进行了“冰上丝绸之路”的可行性分析等研究。这类研究聚焦于“冰上丝绸之路”本身，重在探讨“冰上丝绸之路”的合理性、重要性，侧重结构分析而不是政策研究。
其二，在中俄双边合作视角下对
“冰上丝绸之路”开展的政策研究，主要集中在中俄双边共建层面。其中有代表性的包括赵隆、王志民等学者通过对“冰上丝绸之路”中俄合作面临挑战、机遇的分析以及推动路径的展望，古尔巴诺娃·娜塔丽娅对中国“冰上丝绸之路”与俄罗斯北方海航道建设战略对接前景的展望等。这类研究依托现有的俄罗斯北方海航道建设为主，为“冰上丝绸之路”下的中俄双边合作指明了发展方向；但是这类研究集中于中俄双边合作对于“冰上丝绸之路”的作用，未强调多边参与是“冰上丝绸之路”的必然要求，由此导致相关研究往往存在“重中俄”“重双边”而“轻多边”的情况。此外，此类研究主要关注当下较为成熟的“北方海航道”的建设，较少分析“一带一路”与“冰上丝绸之路”的关系，因此也容易存在“重北方海航道”而轻“一带一路”的问题。
其三，聚焦
“冰上丝绸之路”中相关具体领域的研究，包括能源安全、贸易以及区域开发与合作等，例如张婷婷等学者关注沿线港口建设，孙凯等学者以“冰上丝绸之路”已建成的最主要的能源合作项目亚马尔
LNG
为重点的案例研究。此类研究重点在于相关领域在“冰上丝绸之路”倡议下如何进一步深化，而非“冰上丝绸之路”本身的机制建设与发展路径。
除此之外，还有学者关注
“冰上丝绸之路”建设中的国际因素，十分具有现实意义。但总的来说，现有政策研究局限于中俄合作对于“冰上丝绸之路”建设的作用以及“冰上丝绸之路”倡议下相关具体领域的研究，缺乏对“冰上丝绸之路”多边合作的探究与展望。但是，“冰上丝绸之路”的核心在于通过北极航道在中欧之间建立第三条经贸互通的“蓝色经济通道”，中国与欧洲作为起点与终点，决定了这一倡议必然不能局限在中俄双边合作，而是需要中、俄、北欧及沿线国家的共同参与，这就要求对“冰上丝绸之路”多边合作的机遇、挑战以及深化路径进行研究与探讨，以助力“冰上丝绸之路”进一步深化发展。
一、当前
“冰上丝绸之路”建设局限
当下
“冰上丝绸之路”的建设主要是以俄罗斯北方海航道建设为基础，以能源合作为主要领域的双边共建模式，已取得初步进展，但从长远看，这一模式也存在一定局限：
1.1
中俄两国经贸往来不足以支撑“冰上丝绸之路”
“冰上丝绸之路”作为举世瞩目的国际多边合作，需要相关参与方能够形成稳定、有利的经贸合作，维持稳定的经贸往来。中国如今已是全球第二大经济体，
2018
年国内生产总值（
GDP
）达到
13.6
万亿美元，相比之下，俄罗斯
GDP
大约维持在
1.6
万亿美元左右，仅为中国的九分之一左右，从体量上来讲，俄罗斯无法独立作为与中国对等的经济体完全覆盖“冰上丝绸之路”的贸易需求。
而从中俄两国经济结构来看，
“冰上丝绸之路”也不可能仅局限在中俄双边层面。当下中俄“冰上丝绸之路”合作的主要领域为能源建设，亚马尔液化天然气（
LNG
）项目是其代表。
2018
年
7
月
19
日，第一艘亚马尔
LNG
油轮运抵中国，该项目的建成，为“冰上丝绸之路”的建设开启了良好的开端。但这种能源合作从方向上看，是单向的，更多是中俄通过北极合作由俄罗斯为中国满足能源需求。除此之外，俄罗斯北极地区不具备足够的工业生产力以及贸易能力来维持“冰上丝绸之路”稳定的贸易与运输，俄罗斯北极地区经济发展水平较低，其主要产业仍然以资源、矿物的开采和出口为支柱，且因人口稀少导致严重缺乏劳动力以及消费市场。因此，“冰上丝绸之路”如果仅局限在双边层面，则无法形成对等的贸易合作，最终甚至有可能沦为中俄单向的能源输送。
1.2
俄罗斯心态复杂
俄罗斯对
“冰上丝绸之路”的态度有矛盾之处：一方面，俄罗斯囿于资金能力有限，对其西伯利亚地区和北方海航道的开发需要中国“一带一路”资金的参与；但另一方面，俄罗斯又不想失去对其北方海航道开发的主导权，要求在其北极地区开发中必须占据主导地位。俄罗斯总统普京于
2018
年
12
月签署法案，要求北方海航道未来运输油气的船只必须装载于归属俄罗斯的油轮上，尽管在俄罗斯看来这主要是为了加强其对于北方海航道的管控，但客观上也阻碍了国际合作的进一步发展。对于俄罗斯而言，尽管与中国进行合作不会影响到其自身与北极地区主权等核心关切相关的利益，但是由于中国强大的政治经济实力以及临近西伯利亚的地缘位置，使得俄罗斯担心与中国进行北极共建会影响到俄罗斯北极治理的主动权。受这一矛盾态度的影响，俄罗斯对于是否正式将北方海航道建设纳入“冰上丝绸之路”一直犹犹豫豫，特别是自
2018
年
1
月中国出台《中国参与北极治理》白皮书之后，俄罗斯官方自此不提共建“冰上丝绸之路”，其官方对于中俄北极合作的定位仅局限在俄罗斯欢迎中国参与其北方海航道建设方面，将相关合作视作是丝绸之路经济带与欧亚经济联盟对接的一部分。
1.3
当下 “冰上丝绸之路”建设并未融入“一带一路”机制
总体上看，当下的
“冰上丝绸之路”仍然只是局限于中俄北方海航道双边合作建设，主要集中在能源等领域，无论是在参与方还是贸易体量抑或涉及的领域，都远远没有达到“一带一路”倡议所覆盖的范围，更与当下“一带一路”的各方面机制没有联系。在亚投行已经批准的总额达
75
亿美元的
35
个项目中，没有一个项目与“冰上丝绸之路”有关，此外，截至目前，亚投行尚未批准的提案中也没有涉及“冰上丝绸之路”的投资项目。在丝路基金的投资项目中，迄今涉及“冰上丝绸之路”的只有参股亚马尔
LNG
项目。截至目前，“冰上丝绸之路”的建设仍然还只局限在俄罗斯北方海航道建设的框架内。
对此有学者提出俄罗斯主张的
“冰上丝绸之路”与中国主张的“冰上丝绸之路”不一致的问题：俄罗斯提出的“冰上丝绸之路”是指中国参与俄罗斯北方海航道的开发及沿线港口与腹地的发展等一系列合作；而中国提出的“冰上丝绸之路”是指以中国为始发地，为实现北极航线的开发及沿线港口与腹地的发展，与经由北极航线区域的国家和地区开展经济、政治、文化等国际合作。因此，将前者称作狭义上的“冰上丝绸之路”，而中国的多边主张被称作广义上的“冰上丝绸之路”。笔者认为，这一分歧的本质在于是否将“冰上丝绸之路”视作是“一带一路”的有机组成部分，“冰上丝绸之路”究竟是中国参与俄罗斯北方海航道建设还是“共商共建共享”的国际多边合作机制。
事实上，
“冰上丝绸之路”必然只能是广义上的“冰上丝绸之路”，多边共建是“冰上丝绸之路”的本质要求，“冰上丝绸之路”的“起点”是中国、“终点”是欧洲，其最重要的功能是作为沟通中国与欧洲的“蓝色经济通道”，为中欧贸易提供第三条线路选择。因此，俄罗斯北方海航道作为沟通中欧的通道，发挥的是道路属性，而非终点，这也必然要求“冰上丝绸之路”突破中俄双边合作走向多边共建的新阶段，才能焕发新的生机。
二、“冰上丝绸之路”多边合作机遇
随着
“一带一路”倡议的推进，“冰上丝绸之路”作为其重要组成部分也被越来越多的国家所接受，当下在诸多方面已具备走向多边合作新阶段的条件。
2.1
符合沿途国家参与北极建设的大方向
全球气候变暖导致北极海冰消融，引发了北极周边国家对北极治理的关注，各北极国家及相关近北极国家都提出了各自的北极治理战略，可与
“冰上丝绸之路”进行合作，相辅相成。
从东亚地区看，中日韩三国于
2013
年同时被接纳为北极理事会（
Arctic Council
）成员，三国在北极治理中具有相似的地理位置以及相近的利益要求，因此各方有可能在北极合作上达成共识。日韩两国在北极合作方面与中国一样，重视与俄罗斯的双边共建。日本首相安倍晋三
2013
年
4
月访俄期间与俄罗斯总统普京发表联合声明，表示愿意充分利用外交磋商机制推动在北极问题上的合作。日本外相河野太郎于
2018
年
10
月出席“北极圈论坛”大会时表示，“就地理而言，位于我国（日本）最北方的岛屿北海道岛是从亚洲通往北方航道的门……我们看到了该航路的潜在机会并且我将鼓励更多的日本企业关注北极商机。”当谈及日本致力于建设“理想北极”时，河野表示日本将为有关气候变化的科学研究以及北极经济可持续开发做出贡献，也包括建立自由和开放的北方海域……日本愿意与所有的利益攸关方合作。同为中国东北亚近邻的韩国于
2017
年
9
月提出了“新北方政策”（
New North Policy
），旨在打造一个从朝鲜半岛到俄罗斯远东，再经北极，覆盖东北亚并延及欧亚大陆的广阔经济区域。这一区域合作与“冰上丝绸之路”的覆盖地区高度重合，有可能与“冰上丝绸之路”相融合。不仅如此，俄韩北极合作的领域集中在天然气、铁路、港湾、电力、北极航线、造船、农业、水产、工业园区等九大领域，同样符合中俄以及日俄北极合作的要求。事实上，在北冰洋航线的商业利用方面，日本也早已开始探索其可行性。日本认为北冰洋航道的繁荣，将给日本海运贸易带来现实利益，并产生辐射效应，带动作为区域航运枢纽的北海道以及本州岛日本海一侧港口城市的复苏与发展，促进日本地方经济及海运关联产业的发展。东北亚国家积极参与北极建设战略大方向的一致，也为多方竞合提供了可能。
从北欧地区看，作为
“冰上丝绸之路”的目的地，北欧国家也都有意愿与中国加强北极合作，构建这条通过北冰洋的“蓝色经济通道”。
2017
年
4
月
,
习近平主席会见来访的挪威首相索尔伯格（
Erna Solberg
）时表示：“双方可以在‘一带一路’框架内开展合作，共同促进欧亚大陆互联互通和共同发展。中方愿同挪方深化在北极科研、资源开发、地区环境保护等领域合作，维护并促进北极地区稳定和可持续发展。”而挪威方面也回应称：“挪方支持中方提出的‘一带一路’倡议，愿拓展两国包括北极事务在内的各领域互利合作，密切国际事务中的沟通协调。”同年，习近平在会见芬兰、瑞典领导人时，芬兰、瑞典两国领导人也都表示将加强在北极事务上与中国的合作。此前中国与冰岛签署了《中华人民共和国政府与冰岛共和国政府关于北极合作的框架协议》，冰岛表示愿意支持中国参与北极地区的和平开发利用，冰岛愿与中国在现有基础上加强合作。因此，北欧国家与日本、韩国等东亚国家一样，都有强烈的打通亚欧之间这条北极航道的诉求。
即便是对于俄罗斯而言，也希望其北极建设能在
“以我为主”的条件下，尽可能多方进行共建。
2018
年，经北方海航道运输的货物总量高达
1800
万吨，比
2017
年增长
80%
，而俄罗斯官方对于
2024
年北方海航道的航运量要求达到
8000
万吨，俄罗斯不可能仅靠自身与中国合作就能实现。此外，俄罗斯因
2014
年克里米亚危机后制裁的影响，也有计划实施北极开发，中亚哈萨克斯坦由于身为内陆国，对出海口的渴求使其有计划沟通鄂毕河通往北冰洋的出海通道，这也为“冰上丝绸之路”拓展合作伙伴提供了机遇。
2.2
符合沿途各国经济需要
从经贸角度而言，
“冰上丝绸之路”不仅对中、俄、欧三方十分有利，而且对沿途各国及周边国家同样有益。
第一，以当下中俄合作的主要领域
LNG
为例，全球
LNG
进口量前三的国家分别为日本、中国以及韩国，其中日本近年来一直是全球最大的
LNG
进口国，
2018
年进口量达
8321
万吨，占全球进口市场的
26.01%
；中国在
2018
年的
LNG
进口量达
5475
万吨；韩国进口量为
4450
万吨；中日韩三国的
LNG
进口总量已占全球
LNG
进口总量的一半以上。日本传统能源供应主要是来自中东的石油，以及国内的核能，然而
2011
年福岛核电事故的发生，迫使其关闭了大量国内核电站，并由此导致日本能源对外依赖度快速增长，能源自给率由
20%
快速下降至
8.3%
，是发达国家能源自给率最低的国家之一，能源安全与平衡状态恶化。为此，日本对于开拓来自北极的能源很有兴趣，通过开拓来自北极的能源通道，丰富自身能源进口渠道，以减少能源安全风险，以实现其“尽量在资源供给国分散采购，还要采取提高上游资源自主开发比例，构建灵活透明的国际市场，参与亚洲能源价值链等措施来保障资源供给”的目的。韩国的情况与日本十分类似，由于本土缺乏油气资源，使得韩国长期依赖海湾石油供给，其能源对外依存度高达
96%
，能源安全极度脆弱。能源高度对外依赖的现状使得日韩两国共同参与“冰上丝绸之路”的能源建设成为可能。此外，在能源建设过程中，相关造船行业也同样是中日韩三国的优势产业。尽管韩国对于
LNG
的需求较中国与日本日益减弱，但是“冰上丝绸之路”对
LNG
贸易的促进却极大有益于韩国的造船业。北方海航道由于其极为特殊的自然条件，需要特殊的具备破冰能力的
LNG
油轮，在这方面，韩国不仅在技术层面独树一帜，而且具备雄厚的产业根基，几乎垄断了
LNG
油轮的建造。因此“冰上丝绸之路”对造船业的需求将吸引韩国重工业企业的积极参与。
第二，日俄两国也互相具有商业投资价值。对于俄罗斯而言，日本发达的风电技术可为其北极地区弥补电力的不足。为此，
2018
年
9
月，日本政府支持的新能源和工业技术发展组织（
NEDO
）与俄罗斯萨哈共和国和其他各方建立伙伴关系，利用日本抗寒技术的风力发电机组开始试运行。此外，日本自
2016
年起，在俄罗斯推动日本企业进入远东地区，并提出包括石油和天然气等能源开发、港口和机场建设以及耕地开发在内的远东地区产业振兴方案以及与其相关的经济合作配套方案，规模超过
1
万亿日元。“冰上丝绸之路”在合作领域与建设目标等方面与之具有高度相似性，有助相关合作并行推进。
第三，对于北欧国家而言，
“冰上丝绸之路”同样将有助于其经济发展。北欧地区面临海洋基础设施建设赤字、投资需求扩大、开发成本高昂且资金不足等挑战。据古根海姆合伙公司（
Guggenheim Partners
）估算，未来
15
年北极地区的基础建设投资需要一万亿美元左右。“冰上丝绸之路”将有助于北欧相关建设。以“一带一路”重点五通之一的设施联通为例，中国发达的通信技术可借“冰上丝绸之路”参与北欧国家网络信息建设。中国正同芬兰就建设一条高速通信电缆进行交流，该条高速通信电缆通过北冰洋连接欧洲和亚洲。该项目由芬兰主导，铺设一条
10500
千米长的海底光纤电缆，先从日本和中国到希尔克内斯，然后再从挪威到达中欧地区。该海底光纤电缆最早可于
2020
年开始为中欧之间提供快速的数据连接，实现中国与北欧的“双赢合作”。
2.3
东北亚局势转圜为“冰上丝绸之路”多边合作提供了客观条件
此前中国东北地区长期在对外开放中落后的一个重要原因在于周边国际局势的阻碍。朝鲜半岛的安全困境与周边国家的对立，阻碍了
“冰上丝绸之路”沿线经贸往来的发展。但近期朝鲜半岛局势缓和以及政策转向，为该地区经贸发展创造了客观条件。
2018
年以来，以两次“金特会”为代表，朝美局势大幅缓和，朝鲜正式废弃丰溪里核试验场并明确表示“不再生产核武器，也不进行核试验，不使用和扩散核武器”，而美国政府也考虑放宽对朝鲜的经济制裁，并减轻朝鲜受到的安全压力。与此同时，朝韩关系也大步跨进，朝韩双方领导人共同发表《板门店宣言》，承诺朝韩双方将全面停止“敌对行为”，加强交流合作。朝韩、朝美关系的转暖使得东北亚地区一改以往几十年紧张对立的国际局势，极大降低了“冰上丝绸之路”在东亚地区受到的安全威胁，有可能为未来的发展提供一个稳定的安全环境。
除安全环境改善外，朝鲜经济政策的转向也可能为
“冰上丝绸之路”东北亚地区建设提供极大发展潜力。
2018
年
4
月召开的朝鲜劳动党第七届中央委员会第三次全体会议上，朝鲜劳动党作出决定，“将集中一切力量，动员国家的全部人力和物力资源，为建设强大社会主义经济和划时代提高人民生活进行斗争……为营造有利于进行社会主义经济建设的国际环境、维护朝鲜半岛和世界的和平稳定，积极同周边国家和国际社会密切联系并进行对话”。 这一政策被普遍解读为朝鲜开始将重心转移到经济建设并将考虑进行对外开放。目前看，朝鲜的政策转向是长期的，周边各方对此均表示支持，如果朝鲜进行开放政策转向，有可能与“冰上丝绸之路”进行合作，朝鲜拥有
2500
万人口以及处于东北亚中心的交通位置，拥有极强的发展潜力，将成为“冰上丝绸之路”的积极参与者。加之中国国内东北振兴战略的提出，彼此之间合作，有利于“冰上丝绸之路”在东北亚地区生根发芽。
三、“冰上丝绸之路”多边合作挑战
当下
“冰上丝绸之路”尚未引起沿途及周边国家积极响应，其主要原因在于多边机制建设面临着国际政治和基础设施等多个领域的障碍，制约了“冰上丝绸之路”的进一步扩大。
3.1
相关国家之间欠缺政治互信
“冰上丝绸之路”沿途国家间存在历史问题以及争议，缺少政治互信，这制约了“冰上丝绸之路”扩大多边合作范围。
首先，对于东亚而言，日俄、日韩、中日之间长期存在岛屿主权纷争，使得相关国家关系十分脆弱，非常容易恶化。此外，中韩与日本间存在严重的历史问题，中俄朝与日韩之间由于冷战遗留以及地缘政治问题，也经常出现外交紧张，使得中日韩俄四国间长期以来政治互信都十分脆弱。
其次，对于北欧国家而言，其与俄罗斯的政治互信也长期处于低位。尽管俄罗斯与挪威于
2010
年最终达成了北极附近巴伦支海的大陆架划界协定，但共同开发进展迄今为止仍十分有限，而且随着
2014
年克里米亚危机的发生，北约与俄罗斯之间的关系日益紧张，受其影响，瑞典等北欧国家与俄罗斯之间的关系也出现变动。此外，欧盟与俄罗斯的微妙关系不仅影响了北欧各国与俄罗斯的关系，同时也妨碍了欧盟参与“冰上丝绸之路”这一涉及俄罗斯的国际合作。
3.2
法律、制度冲突与困境
当下
“冰上丝绸之路”沿线国家在标准制定、国内法律制度等方面的龃龉，也制约“冰上丝绸之路”的进一步发展。
首先，从国际法层面而言，俄罗斯、加拿大、挪威、丹麦等国依据《联合国海洋法公约》对外大陆架划界长期存在争议，进而影响到了各方有关航道管理的划分。而对于航道性质的不同认识，也使得各国的规定不同。俄罗斯坚持将航道视作
“内水”，要求过往船只接受管辖；而其他国家大多认为航道属于国际航道，各国有权自由航行，无法接受俄罗斯上述旨在强化其对于北方海航道主权的主张，进而造成各方僵持，制约了合作的进展。
其次，从沿途国家国内法来看，沿途国家对于船舶划分、法律适用等问题相互之间往往存在冲突，例如《极地水域船舶航行国际准则》规定的船舶划分与航道管制标准在沿线国家的标准并不完全一致，而且在实施过程中，相关国家围绕《极地水域船舶航行国际准则》等国际法规的监督和适用存在法律冲突，沟通成本极大。
再次，各国市场开放程度的不同也使得
“冰上丝绸之路”的参与很难协同发展。日韩、北欧诸国作为发达经济体，其市场化程度与对外开放程度极高，相比之下，俄罗斯于
2011
年才加入世界贸易组织（
WTO
）
,
其国内市场环境的开放性、稳定性都较为脆弱。此外，北欧国家或者作为欧盟成员，或者与欧盟有特殊关系，在经贸规则与政策方面还受到欧盟方面的羁绊，使得多边合作面临的制度与法律障碍尤为严重。
3.3
西方对中国参与北极治理带有“有色眼镜”
当下
“冰上丝绸之路”的建设也引发了北极周边国家的敌意。由于俄罗斯与加拿大在大陆架权益、航道等领域有着激烈矛盾，因此“冰上丝绸之路”被加拿大视作有可能影响其北极地位之举，俄罗斯在其中发挥的重要作用在加拿大看来会损伤其主张的北极主权。此外，冰岛、挪威等北极理事会国家担心中国会将对待南海问题的“策略”引入北极，从而影响到北极理事会对于北极地区主权的强力坚持。受其影响，欧盟也对“冰上丝绸之路”中中俄两国在北极开发上的“过度亲密”表示了担忧，欧盟委员会主席容克（
Jean Claude Juncker
）表示，为应对中俄北极合作，欧盟有必要尽快出台下一步的北极政策，并给予更多关注。
对
“冰上丝绸之路”最为警惕的国家是美国。特朗普上台后，传统地缘政治回潮，对中国与俄罗斯极度敌视，在《美国国家安全战略报告》中将中国与俄罗斯视作“战略竞争者”。因此中俄双边在北极治理方面的合作也被美国渲染为对北极和平与稳定的威胁。五角大楼年度《中国军力报告》
21
次提到中国在北极的“存在”（
2018
年仅一次），美国北方司令部也警告要“防范中国在北极地区进行情报搜集活动”。美国由于担忧中俄“冰上丝绸之路”将促进中俄关系的发展并强化中俄在北冰洋沿岸的影响力，因此强烈敌视“冰上丝绸之路”。事实上，“冰上丝绸之路”的能源合作不仅有利于东亚的能源安全，同样也有利于从北欧方向向欧洲运输能源，
2019
年度，预计最高将有
900
万吨来自俄罗斯的
LNG
经挪威海域运输，但美国多次借口欧洲能源安全抑或其他借口，批评甚至阻挠挪威等国参与相关能源建设或能源运输。
四、“冰上丝绸之路”多边合作发展路径
在当下，面临机遇与挑战并存，
“冰上丝绸之路”多边合作可以“一带一路”引领，以贸易为抓手，落实“共商共建共享”理念，从以下方面推动“冰上丝绸之路”多边合作行稳致远。
4.1
将“冰上丝绸之路”纳入“一带一路”机制化建设
“一带一路”倡议提出六年来，已形成较为成熟的机制，可系统参与“冰上丝绸之路”的建设。
第一，以亚洲基础设施投资银行以及丝路基金为代表的
“一带一路”金融机制，可为缺乏资金支持以及融资渠道的“冰上丝绸之路”沿线国家提供支持。北欧五国均为亚投行创始成员国，有利于亚投行参与“冰上丝绸之路”沿线基础设施建设投资。“丝路基金”当下对“冰上丝绸之路”的支持仍然较为局限在能源开采公司的参股领域，未来可进一步扩大港口、航运等产业的投资，发挥“一带一路”对“冰上丝绸之路”的资金支持。
第二，以互联互通为核心的
“五通”建设可在“一带一路”的助力下，服务于“冰上丝绸之路”的推进。“一带一路”倡议可发挥自身在基础设施建设方面的优势，快速推进北冰洋沿岸航道及港口设施建设；此外，对于北极地区，通信互联建设长期处于落后状况，即使是挪威这样的发达国家，仍然在高纬度地区网络信息通信方面面临困难。为此，“一带一路”倡议对通信建设的支持也有助于促进沿途互联互通。
第三，
“冰上丝绸之路”可与已对接“一带一路”的战略规划相协作，例如中蒙俄经济走廊、中欧班列等项目，以此发展北极地区陆海联运，既有助于“一带一路”建设的深化，也可实现“冰上丝绸之路”在多领域开花结果的局面。此外，还可通过深化现有“一带一路”沟通机制，在“一带一路”相关论坛中开辟“冰上丝绸之路”相关专项，以推进“一带一路”倡议对“冰上丝绸之路”的统领和带动作用。
4.2
引导与其他北极合作机制对接
“冰上丝绸之路”作为国际多边合作倡议，并非否定现有国际北极治理机制，而是与各北极治理机制相合作、相对接，互为助力。
