国际网络安全规则创制与政府话语权博弈 ——技术维度的阐释

网络安全，在2010年后成为全球范围国际政治和国际法领域关注热点。国内外众多学者围绕网络安全的界定、其对传统国家安全和相应国际规则制定的挑战进行了探索，但仍未形成全 球性的网络安全规则的情况。

至今网络安全的概念界定仍不清，诸多学者论述的视角亦有较大差异。 整体而言，较少涉及民族国家政府出于各自利益、在网络安全国际规则制定中博弈情况。 值得注意的是，国际规则的制定与实施，和政府话语权之间存在着密切且复杂 的关系。

本课题拟从当前“网络安全”的技术、犯罪和恐怖主义、军事等多个维度以及不同维度下主要的利益相关群体的构成，以及其中体现出的权力分配特点入手，分析国家政府作为网络安全国际规则创制的行为主体或重要参与者，在此领域进行话语权争夺的主要议题和方式。囿于篇幅限制，本文暂先从技术维度考察国际网络安全规则创制中政府话语权角力。

梳理前人研究与当前网络安全涉及的主要议题，清晰可见“网络安全”概念大致被放入技术、犯罪和恐怖主义、军事三大维度或领域内予以讨论，不同维度下的各个利益相关者的权力分配与话语权博弈情况亦有所差别。

（一）网络安全的概念界定

学界就网络安全治理的目标已基本达成共识，即包括促进经济繁荣、保障网络社会稳定、确保国家安全等。但对网络安全治理的主要主体——民族国家而言，不同国家政府对治理目标强调的重点，以及网络安全的参与方、网络安全与网络主权之间的关系等议题的看法亦有不同，这也构成了各国在争夺网络安全国际规则创制主导权的重点议题。

（二）网络安全领域内的权力不对称构成

网络安全领域中的权力构成一方面同样具备网络社会的整体特点，但同时也更多体现为明确的权力不对称分布特点：

第一，技术即权力的意义更为重要。 互联网中技术和权力的关系密不可分，技术实力构成了对互联网规则解释权的重要组成部分。正因如此，网络技术的发展水平直接构成了各国政府话语权的分水岭。

第二，现实弱势主体对现实强权主体构成威胁并不少见。 在线下，在网络安全领域，网络攻击所具有的不对称本质意味着恐怖分子、激进分子、黑客、网络诈骗集团等群体纵使在现实生活中 掌握的资源有限、属于权力相对弱势群体，但因能够借助网络攻击对大型商业集团 和国际组织、国家政府等现实强权机构造成损害，并挑战国家政府等主体在相关领域的权威性，由此成为虚拟强权主体。

第三，国际组织重要性日益凸显。 一个切实有效的国际规则的出现，必然有赖于国际组织在其中作为基本协商形式和机制发挥作用。 哪怕在各国利益趋于一致的领域——打击网络有组织犯罪和恐怖主义，仍然亟需长期、有效的国际合作机制的支撑。

技术是“网络安全”最根本的决定因素之一。互联网技术标准和安全协议的拟定一开始并不由国家政府决定。不过，国家政府在其中的角色仍不容忽视，毕竟在众多学者眼中，网络信息技术的诞生与“冷战”时期的大国战略博弈密切相关。而此后各类网络安全协议和标准的构架与发展也无法彻底脱离主权国家而存在。技术被视为网络安全的 基础，也是网络安全领域中各类行为主体话语权力的基石，网络技术强国和网络技术弱国在相应技术标准和协议制定上的话语权差异巨大。

（一）政府话语权强弱整体受限于历史因素

在网络安全的技术维度上，各国在相应安全标准或协议制定上的权力大小由两个因素决定：历史和技术。历史因素主要体现为各国的网络技术沉淀，即网络技术的历史积累直接决定了网络安全领域的权力格局。互联网发展的历史进程、其中产生的各项协议标准是当前互联网运作的重要基础，而最先探讨这一领域的国家无论在基础设施上对网络数据服务器的占有、还是从数据流通上安全协议和技术标准的开发和改进、安全产品的资格认证等都占据了先天优势，相对而言互联网技术后发国家则处于先天劣势地位，因缺乏物理层面对技术的主导权，而难以从基础设施和数据流通等各个领域确保数据安全。

（二）政府话语权的拓展有赖于技术开发

除了历史因素导致的技术沉淀对各国网络安全领域话语权的决定性作用外，技术开发和发展也是各国得以扩大自身话语权和影响力的必要基础。尤其对于网络技术后发国家而言，鉴于网络技术的强迭代性，能否掌握网络系统和信息传输协议中的最先进技术标准成为各国在该领域扩大话语权的基本，也成为一国能否在网络空间竞争中占据优势地位的基本。

首先，对于网络强国而言，在不断开发新技术、申请专利的同时，试图通过与盟国签署网络安全合作协议、设置网络安全技术贸易壁垒以强化对网络空间主导权。

第二，后发国家积极开发、采用新技术(如大数据、IPV6)，抗衡美国等强权国家，并试图通过技术创新与突破转变历史劣势、主导网络空间安全规则。强权国家若在某一技术领域不能保持领先地位，其所相应推行的规则也难以在国际上获得认可。

（三）政府话语权博弈集中体现为国际网络技术标准的创制竞争

技术开发的能力是一国政府在该领域内话语权的基础。能否将本国开发的技术标准推向全球、使其成为国际通行标准则是关键。

首先，强权国家借由把控行业协会或标准组织推行利于己方的技术标准。美国等强权国家利用自己在这些行业协会或国际标准组织中的既有影响力，推行对己方有利标准国际化，并迟滞或阻碍对己方不利标准成为国际标准。

第二，美欧对技术领域各类标准和安全协议制定的争夺，凸显出技术强国就争夺技术主导权展开话语权角力。

此外，弱势国家借助国际组织和联盟合作扩大自身话语权。国际组织一方面提供给网络发展有限国家以技术支持，帮助其国内网络安全技术的铺设和相应政策的制定，以提升国家网络安全能力。此外，国际组织与合作机制也成为网络后发国家挑战既有规则、既有权威的平台。

国际网络安全规则创制中，政府话语权的拓展有赖于技术开发与应用。然而，技术性权力仅提供给一国扩张话语权的基础，话语权威的强固，仍有赖于一国政府的制度性权力和解释性权力的强化，能否将本国开发的技术标准推向全球、使其成为国际通行标准则是关键。

如上所述，一国政府在技术维度下的网络安全话语权威的提升，首先有赖于通过网络技术的创新和发展为话语权的获得提供保障。话语权的进一步强固，更有赖于该国政府对国际网络安全事务的制度性权力和解释性权力的强化 。

具体而言，技术性权力的提升首先意味着网络技术的创新和发展不仅仅依靠科研团队或个人的主观能动性，还有赖于国家政府创新和实施包容性、激励性制度安排，以及国家的投资和扶持，尤其对涉及全国网络安全领域的技术研发项目、培训项目等提供制度支持资金支持，对其中杰出团体或个人予以表彰激励，以鼓励信息系统自主可控能力的提高。还有，对网络安全领域的国际杰出人才，大胆引进，以使中国在网络技术创新方面在尽量短的时间内赶超技术先发国家。此外，对互联网企业和其他各行业私营部门的网络使用，设定国家标准，要求这些机构将网络安全问题的防控、检测和应对等纳入网络开发和建设中。提升网络安全技术相关学科地位，并给予相应支持，保障该领域的人才培养。

具体到国际网络安全领域，制度性权力的提升则要求一国政府能够在网络安全技术领域的国际标准和规则的制定上占据主导权。它表现为两大方面，一是本国技术标准或有利于本国利益的技术标准是否能够进入国际议程；二是进入国际议程后，是否能够掌握规则制定权使其成为普遍性标准。

对于第一点，一国政府需要提升在国际标准化组织或行业协会中的主动性，积极加入和介入其相关活动，无论是专家表态还是秘书处设立方面的主动参与，保证利于己方的标准能够进入到讨论议程。还可先在少数国家范围内推动本国技术标准成为区域标准，以吸引其他国家采用该技术标准,并以此进入国际议程。此外，更重要的是，提供全球公共、平等参与、专业化的网络安全技术讨论平台和替代制度。

对于第二点，一国政府需要增强对标准权威化方式的主导权。除了在行业协会或国际标准协会中的积极参与保证利于己方的标准获得通过，不利于己方的标准不被认可之外，更重要的是能够在同一领域多种技术标准竞争的情况下，推动最利于权威化本国标准的方式成为主导框架。

解释性权力的提升，意指一国能够在与其他国家或行为体的交往互动中，对己方技术标准、技术理念以及对技术的价值判断有效推广。尽管技术本身并非具有政治性，但在复杂的国际关系中，鉴于应用技术的主体、范围和方式差异，不同的技术标准往往被赋以政治化的、褒贬色彩的“标签”，典型如中俄等自行开发的卫星 导航系统被西方媒体冠以“军事威胁论”或“挑战美国”的标签。中俄等国家对本国的卫星导航系统的界定与西方媒体完全不同。而这样的理念或价值判断能否被国际认可也直接影响到一国在该技术领域的话语权威。

因此，对本国的技术标准、尤其是附带的技术理念和技术价值判断的有效推广，有赖于：