最高检：理解与适用《贪污社保基金能否认定特定款物的批复》（最新发布）
作者：卢宇蓉 杨建军（最高人民检察院法律政策研究室）
来源：检察日报 2017年8月28日第三版
【悄悄法律人按】8月3日本号推送过《关于贪污养老、医疗等社会保险基金能否适用〈最高人民法院、最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释〉第一条第二款第一项规定的批复》，可点击链接（最高检批复：贪污养老医疗保险基金属于“特定款物”），今天推送文件起草人的《理解与适用》。
全文如下：
| 社会保险基金属于贪污罪中的“特定款物” | | ——《最高人民检察院关于贪污养老、医疗等社会保险基金能否适用〈最高人民法院、最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释〉第一条第二款第一项规定的批复》理解与适用 | | 卢宇蓉 杨建军 |
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2017年7月19日，最高人民检察院第十二届检察委员会第67次会议审议通过了《关于贪污养老、医疗等社会保险基金能否适用〈最高人民法院、最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释〉第一条第二款第一项规定的批复》（下称《批复》），自8月7日起施行。为便于准确理解和适用，现对《批复》作如下解读： 一、研究起草背景及经过 近年来，随着社会经济的发展，我国不断加强社会保障工作，确保无收入、低收入及遭受各种意外灾害的公民能够维持生活，并通过立法形式，保障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活不受影响，逐步增进公共福利水平。但是，在养老、医疗等社会保险基金筹集、使用、管理运营等过程中，一些国家工作人员利用职权实施侵吞、窃取、骗取社会保险基金的犯罪时有发生。这些犯罪行为不仅严重侵犯了公职人员职务的廉洁性，也严重损害了国家、社会和人民利益，有必要对其加大惩处力度。 2016年4月18日，“两高”共同制发的《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》（下称《解释》）第1条第2款第1项将“贪污救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济、防疫、社会捐助等特定款物”作为贪污罪从重处罚情节之一。根据《解释》规定，对于具有上述情节的贪污犯罪，数额在1万元以上不满3万元的，应当认定为刑法第383条第1款规定的“其他较重情节”，依法判处三年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；数额在10万元以上不满20万元的，应当认定为刑法第383条第1款规定的“其他严重情节”，依法判处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金或者没收财产；数额在150万元以上不满300万元的，应当认定为刑法第383条第1款规定的“其他特别严重情节”，依法判处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑，并处罚金或者没收财产。《解释》施行之后，一些地方检察机关办案人员对社会保险基金是否属于“特定款物”存在不同认识。如，甘肃省检察院就“养老保险金、新农合基金”等社会保险基金能否认定为《解释》第1条第2款第1项规定的“特定款物”向最高检法律政策研究室请示法律适用意见。 最高检法律政策研究室经研究认为，上述请示问题具有一定的普遍性与典型性，可以制发批复，统一规范司法。经调研，我们起草了《批复》征求意见稿，分别征求了全国人大常委会法工委、最高法、民政部、人力资源和社会保障部、国家卫生计生委等单位，以及检察系统的意见，形成了《批复》审议稿。2017年7月19日，《批复》经最高人民检察院第十二届检察委员会第67次会议审议通过，自2017年8月7日起施行。 二、主要内容和理解适用 《批复》分两款：第1款规定：养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险基金可以认定为《最高人民法院、最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》第1条第2款第1项规定的“特定款物”。第2款规定：根据刑法和有关司法解释规定，贪污罪和挪用公款罪中“特定款物”的范围有所不同，实践中应注意区分，依法适用。 《批复》作上述规定，主要有以下几点考虑： 一是根据《解释》规定原意，坚持严格解释原则。根据《解释》第1条第2款第1项规定，贪污救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济、防疫、社会捐助等特定款物的，要从重处罚。这是由于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济、防疫、社会捐助等特定款物的性质和用途特殊，这些特定款物对于保障人民群众的基本生产生活、生命健康等具有重要作用。国家工作人员贪污上述特定款物的行为，相对贪污普通公共财物，具有更为严重的社会危害性。“两高”在制定《解释》时，考虑到特定款物除了“救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济、防疫、社会捐助”这九类之外，其范围今后可能有必要根据实际情况适当调整，因此，在这项特定款物之前规定了“等”。同时，对《解释》第1条第2款第1项规定中的“等”在司法实践中如何理解适用，达成两点共识：第一，严格适用范围，即对《解释》明确规定九类特定款物之外的“等”其他特定款物的认定要从严把握。一般来说，要按照相当性原则进行掌握。换言之，只有与这九类特定款物具有实质相当性的款物才可以认定为其他特定款物。实质相当性的判断，可从有关款物的性质、用途，贪污特定款物的危害后果等方面进行综合认定。第二，严格程序要求，即地方各级司法机关无权对《解释》第1条第2款第1项规定的“等”作出解释，个案需适用这项规定“等”特定款物的，应当层报“两高”。“两高”对具有普遍性、典型性的请示问题，可以考虑以批复等形式予以明确。 二是根据国情和司法需求，考虑加大对社会保险基金刑法保护的必要性和可行性。《解释》实施以来，多地就该解释第1条第2款第1项规定的“等”的理解适用请示最高检，请示的对象除了养老保险基金、医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金、生育保险基金外，还有退耕还林补助款、二女结扎户奖励金、整村推进项目资金、危旧房改造资金、农机补贴、种子化肥补贴等。通过对请示所涉对象的性质、用途、功能、重要性等进行比较研究，从有利于发展社会主义市场经济、保护最广大人民群众的权益、维护社会稳定的角度出发，我们认为有必要加大对社会保险基金的刑法保护。 第一，加大社会保险基金的刑法保护对于确保人民群众参加社会保险和享受社会保险待遇、共享社会发展成果，促进社会和谐稳定具有重要意义。国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度的目的，是保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。根据我国社会保险法规定，社会保险基金有基本养老保险基金（含企业职工基本养老保险金、城乡居民基本养老保险金）、基本医疗保险基金（含企业职工基本医疗保险金、城乡居民基本医疗保险金）、工伤保险基金、失业保险基金、生育保险基金。基本养老保险等五种社会保险基金性质相同、作用类似，适用统一的运营模式与监督管理制度，按照预算法规定纳入预决算统一管理。社会保险基金部分来自政府财政拨付，部分来自公民个人自缴和单位缴纳的费用，其征收征缴、发放、管理、投资运营等均由各级人民政府社会保险机构具体负责。根据有关规定，社会保险经办机构根据工作需要，经所在地的社会保险行政主管部门和机构编制管理机关批准，可以在本统筹地区设立分支机构和服务网点，具体负责办理统筹地区社会保险相关事宜。社会保险法明确规定，社会保险基金专款专用，任何组织和个人不得侵占或者挪用。可见，《批复》从严惩治贪污社会保险基金的行为具有现实必要性和法律依据。 第二，考虑司法实践需要，强调《批复》的合理性和可操作性。征求意见过程中，考虑的基本原则是，对于能归入《解释》第1条第2款第1项规定的九类特定款物的，按照司法解释的规定予以认定；对于不能认定为《解释》第1条第2款第1项规定的九类特定款物的，本着求同存异的原则，对达成共识意见的制作批复予以明确，对未形成共识的问题作进一步继续研究。 经广泛征求意见，各方面达成共识认为：养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险基金的性质、用途特殊，这些基金与《解释》第1条第2款第1项明确规定的“救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济、防疫、社会捐助”九类特定款物具有实质相当性。基于此，《批复》第1款明确规定：养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险基金可以认定为《解释》第1条第2款第1项规定的“特定款物”。值得注意的是，随着我国社会经济发展，社会保险制度也在逐步完善，如根据2016年1月国务院《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，我国绝大多数省份都已将城镇居民医疗保险和新农合基金统一整合为城乡居民基本医疗保险基金，城乡二元化的社会保险模式逐步走向统一。因此，我们认为，对于贪污新农合基金的行为也应当适用《批复》。 三是根据罪刑法定原则要求，明确《解释》第1条第2款第1项的适用范围。《批复》根据罪刑法定的要求，进一步明确了《解释》第1条第2款第1项的适用范围。根据刑法第384条第2款规定，挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物归个人使用的，从重处罚。挪用公款罪从重处罚情节中，特定款物的范围非常明确，仅指“救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济”七种特定款物。根据《解释》和《批复》规定，贪污“特定款物”从重处罚的范围，明确列举的有10类，即“救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济、防疫、社会捐助，以及养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险基金”。基于上述考虑，《批复》第2款明确规定，根据刑法和有关司法解释规定，贪污罪和挪用公款罪中的“特定款物”的范围有所不同，实践中应注意区分，依法适用。 |
附：批复全文及贪污贿赂司法解释全文
《关于贪污养老、医疗等社会保险基金能否适用〈最高人民法院、最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释〉第一条第二款第一项规定的批复》
各省、自治区、直辖市人民检察院，解放军军事检察院，新疆生产建设兵团人民检察院：
近来，一些地方人民检察院就贪污养老、医疗等社会保险基金能否适用《最高人民法院、最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》第一条第二款第一项规定请示我院。经研究，批复如下：
养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险基金可以认定为《最高人民法院、最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》第一条第二款第一项规定的“特定款物”。（注：即贪污救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济、防疫、社会捐助等特定款物的。解释全文见附件）
根据刑法和有关司法解释规定，贪污罪和挪用公款罪中的“特定款物”的范围有所不同，实践中应注意区分，依法适用。
此复。
最高人民检察院
2017年7月26日
附：
最高人民法院、最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释
法释〔2016〕9号
（2016年3月28日由最高人民法院审判委员会第1680次会议、2016年3月25日由最高人民检察院第十二届检察委员会第50次会议通过，自2016年4月18日起施行）
为依法惩治贪污贿赂犯罪活动，根据刑法有关规定，现就办理贪污贿赂刑事案件适用法律的若干问题解释如下：
第一条 贪污或者受贿数额在三万元以上不满二十万元的，应当认定为刑法第三百八十三条第一款规定的“数额较大”，依法判处三年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金。
贪污数额在一万元以上不满三万元，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百八十三条第一款规定的“其他较重情节”，依法判处三年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金：
（一）贪污救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济、防疫、社会捐助等特定款物的；
（二）曾因贪污、受贿、挪用公款受过党纪、行政处分的；
（三）曾因故意犯罪受过刑事追究的；
（四）赃款赃物用于非法活动的；
（五）拒不交待赃款赃物去向或者拒不配合追缴工作，致使无法追缴的；
（六）造成恶劣影响或者其他严重后果的。
受贿数额在一万元以上不满三万元，具有前款第二项至第六项规定的情形之一，或者具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百八十三条第一款规定的“其他较重情节”，依法判处三年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金：
（一）多次索贿的；
（二）为他人谋取不正当利益，致使公共财产、国家和人民利益遭受损失的；
（三）为他人谋取职务提拔、调整的。
第二条 贪污或者受贿数额在二十万元以上不满三百万元的，应当认定为刑法第三百八十三条第一款规定的“数额巨大”，依法判处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金或者没收财产。
贪污数额在十万元以上不满二十万元，具有本解释第一条第二款规定的情形之一的，应当认定为刑法第三百八十三条第一款规定的“其他严重情节”，依法判处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金或者没收财产。
受贿数额在十万元以上不满二十万元，具有本解释第一条第三款规定的情形之一的，应当认定为刑法第三百八十三条第一款规定的“其他严重情节”，依法判处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金或者没收财产。
第三条 贪污或者受贿数额在三百万元以上的，应当认定为刑法第三百八十三条第一款规定的“数额特别巨大”，依法判处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑，并处罚金或者没收财产。
贪污数额在一百五十万元以上不满三百万元，具有本解释第一条第二款规定的情形之一的，应当认定为刑法第三百八十三条第一款规定的“其他特别严重情节”，依法判处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑，并处罚金或者没收财产。
受贿数额在一百五十万元以上不满三百万元，具有本解释第一条第三款规定的情形之一的，应当认定为刑法第三百八十三条第一款规定的“其他特别严重情节”，依法判处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑，并处罚金或者没收财产。
第四条 贪污、受贿数额特别巨大，犯罪情节特别严重、社会影响特别恶劣、给国家和人民利益造成特别重大损失的，可以判处死刑。
符合前款规定的情形，但具有自首，立功，如实供述自己罪行、真诚悔罪、积极退赃，或者避免、减少损害结果的发生等情节，不是必须立即执行的，可以判处死刑缓期二年执行。
符合第一款规定情形的，根据犯罪情节等情况可以判处死刑缓期二年执行，同时裁判决定在其死刑缓期执行二年期满依法减为无期徒刑后，终身监禁，不得减刑、假释。
第五条 挪用公款归个人使用，进行非法活动，数额在三万元以上的，应当依照刑法第三百八十四条的规定以挪用公款罪追究刑事责任；数额在三百万元以上的，应当认定为刑法第三百八十四条第一款规定的“数额巨大”。具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百八十四条第一款规定的“情节严重”：
（一）挪用公款数额在一百万元以上的；
（二）挪用救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济特定款物，数额在五十万元以上不满一百万元的；
（三）挪用公款不退还，数额在五十万元以上不满一百万元的；
（四）其他严重的情节。
第六条 挪用公款归个人使用，进行营利活动或者超过三个月未还，数额在五万元以上的，应当认定为刑法第三百八十四条第一款规定的“数额较大”；数额在五百万元以上的，应当认定为刑法第三百八十四条第一款规定的“数额巨大”。具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百八十四条第一款规定的“情节严重”：
（一）挪用公款数额在二百万元以上的；
（二）挪用救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济特定款物，数额在一百万元以上不满二百万元的；
（三）挪用公款不退还，数额在一百万元以上不满二百万元的；
（四）其他严重的情节。
第七条 为谋取不正当利益，向国家工作人员行贿，数额在三万元以上的，应当依照刑法第三百九十条的规定以行贿罪追究刑事责任。
行贿数额在一万元以上不满三万元，具有下列情形之一的，应当依照刑法第三百九十条的规定以行贿罪追究刑事责任：
（一）向三人以上行贿的；
（二）将违法所得用于行贿的；
（三）通过行贿谋取职务提拔、调整的；
（四）向负有食品、药品、安全生产、环境保护等监督管理职责的国家工作人员行贿，实施非法活动的；
（五）向司法工作人员行贿，影响司法公正的；
（六）造成经济损失数额在五十万元以上不满一百万元的。
第八条 犯行贿罪，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十条第一款规定的“情节严重”：
（一）行贿数额在一百万元以上不满五百万元的；
（二）行贿数额在五十万元以上不满一百万元，并具有本解释第七条第二款第一项至第五项规定的情形之一的；
（三）其他严重的情节。
为谋取不正当利益，向国家工作人员行贿，造成经济损失数额在一百万元以上不满五百万元的，应当认定为刑法第三百九十条第一款规定的“使国家利益遭受重大损失”。
第九条 犯行贿罪，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十条第一款规定的“情节特别严重”：
（一）行贿数额在五百万元以上的；
（二）行贿数额在二百五十万元以上不满五百万元，并具有本解释第七条第二款第一项至第五项规定的情形之一的；
（三）其他特别严重的情节。
为谋取不正当利益，向国家工作人员行贿，造成经济损失数额在五百万元以上的，应当认定为刑法第三百九十条第一款规定的“使国家利益遭受特别重大损失”。
第十条 刑法第三百八十八条之一规定的利用影响力受贿罪的定罪量刑适用标准，参照本解释关于受贿罪的规定执行。
刑法第三百九十条之一规定的对有影响力的人行贿罪的定罪量刑适用标准，参照本解释关于行贿罪的规定执行。
单位对有影响力的人行贿数额在二十万元以上的，应当依照刑法第三百九十条之一的规定以对有影响力的人行贿罪追究刑事责任。
第十一条 刑法第一百六十三条规定的非国家工作人员受贿罪、第二百七十一条规定的职务侵占罪中的“数额较大”“数额巨大”的数额起点，按照本解释关于受贿罪、贪污罪相对应的数额标准规定的二倍、五倍执行。
刑法第二百七十二条规定的挪用资金罪中的“数额较大”“数额巨大”以及“进行非法活动”情形的数额起点，按照本解释关于挪用公款罪“数额较大”“情节严重”以及“进行非法活动”的数额标准规定的二倍执行。
刑法第一百六十四条第一款规定的对非国家工作人员行贿罪中的“数额较大”“数额巨大”的数额起点，按照本解释第七条、第八条第一款关于行贿罪的数额标准规定的二倍执行。
第十二条 贿赂犯罪中的“财物”，包括货币、物品和财产性利益。财产性利益包括可以折算为货币的物质利益如房屋装修、债务免除等，以及需要支付货币的其他利益如会员服务、旅游等。后者的犯罪数额，以实际支付或者应当支付的数额计算。
第十三条 具有下列情形之一的，应当认定为“为他人谋取利益”，构成犯罪的，应当依照刑法关于受贿犯罪的规定定罪处罚：
（一）实际或者承诺为他人谋取利益的；
（二）明知他人有具体请托事项的；
（三）履职时未被请托，但事后基于该履职事由收受他人财物的。
国家工作人员索取、收受具有上下级关系的下属或者具有行政管理关系的被管理人员的财物价值三万元以上，可能影响职权行使的，视为承诺为他人谋取利益。
第十四条 根据行贿犯罪的事实、情节，可能被判处三年有期徒刑以下刑罚的，可以认定为刑法第三百九十条第二款规定的“犯罪较轻”。
根据犯罪的事实、情节，已经或者可能被判处十年有期徒刑以上刑罚的，或者案件在本省、自治区、直辖市或者全国范围内有较大影响的，可以认定为刑法第三百九十条第二款规定的“重大案件”。
具有下列情形之一的，可以认定为刑法第三百九十条第二款规定的“对侦破重大案件起关键作用”：
（一）主动交待办案机关未掌握的重大案件线索的；
（二）主动交待的犯罪线索不属于重大案件的线索，但该线索对于重大案件侦破有重要作用的；
（三）主动交待行贿事实，对于重大案件的证据收集有重要作用的；
（四）主动交待行贿事实，对于重大案件的追逃、追赃有重要作用的。
第十五条 对多次受贿未经处理的，累计计算受贿数额。
国家工作人员利用职务上的便利为请托人谋取利益前后多次收受请托人财物，受请托之前收受的财物数额在一万元以上的，应当一并计入受贿数额。
第十六条 国家工作人员出于贪污、受贿的故意，非法占有公共财物、收受他人财物之后，将赃款赃物用于单位公务支出或者社会捐赠的，不影响贪污罪、受贿罪的认定，但量刑时可以酌情考虑。
特定关系人索取、收受他人财物，国家工作人员知道后未退还或者上交的，应当认定国家工作人员具有受贿故意。
第十七条 国家工作人员利用职务上的便利，收受他人财物，为他人谋取利益，同时构成受贿罪和刑法分则第三章第三节、第九章规定的渎职犯罪的，除刑法另有规定外，以受贿罪和渎职犯罪数罪并罚。
第十八条 贪污贿赂犯罪分子违法所得的一切财物，应当依照刑法第六十四条的规定予以追缴或者责令退赔，对被害人的合法财产应当及时返还。对尚未追缴到案或者尚未足额退赔的违法所得，应当继续追缴或者责令退赔。
第十九条 对贪污罪、受贿罪判处三年以下有期徒刑或者拘役的，应当并处十万元以上五十万元以下的罚金；判处三年以上十年以下有期徒刑的，应当并处二十万元以上犯罪数额二倍以下的罚金或者没收财产；判处十年以上有期徒刑或者无期徒刑的，应当并处五十万元以上犯罪数额二倍以下的罚金或者没收财产。
对刑法规定并处罚金的其他贪污贿赂犯罪，应当在十万元以上犯罪数额二倍以下判处罚金。
第二十条 本解释自2016年4月18日起施行。最高人民法院、最高人民检察院此前发布的司法解释与本解释不一致的，以本解释为准。
