随着城市化和全球化的快速推进，城市成为经济、社会与政治势力的聚焦中心。从1985—2015年，全球城市化率从41.1%增长到53.9%[1]。为应对城市人口的急剧增加，规避“城市病”，各地城市不断蔓延和扩张。一段时期内，发达国家的“特大城市”（megalopolis）逐步趋向分散化，产生了“蔓延城市”（spread city）的形式[2]，发展中国家则为了集聚先进的技术和资源要素，兴起建设城市新区、技术开发区、经济开发区的高潮。受城市空间形态的影响，城市当局开始重新定义治理的立场和角色。
现代城市的治理变革最早始于欧美发达国家。自20世纪20年代起，由社区层面入手，城市治理研究领域就基于“经济不景气社区中权力不平等”现象而提出了“中等城镇”命题[3]，并发展出精英主义（20世纪50年代）与多元主义（20世纪60年代）等理论。20世纪70年代，欧洲大陆新马克思主义城市理论家提出了控制城市空间生产的资本化主张。20世纪80年代，美国经历了由管理主义到企业主义的治理理念的转型，市民振兴主义（civic boosterism）和企业主义成为这一时期城市治理的特色[4]，此后新区域主义理论和城市政体理论陆续登场。
但是，关于城市治的理论及其内在逻辑，至今众说纷纭。萨维奇（HankV. Savitch）总结了自20世纪初期以来区域主义演变的四种理论形态（大都市政府理论、公共选择理论、新区域主义与再区域化理论）以及大都市政治的相关内涵[5]；瓦利斯（Allan D. Wallis）从城市区域空间结构的角度把美国大都市治理划分为“传统区域主义”、“公共选择理论学派”和“新区域主义”三个阶段[6]；斯通（Clarence N. Stone）对20世纪中期以来城市政治的研究进行了系统回顾，对以选举为中心的多元主义城市政治理论，以及以经济因素为主导的城市政治理论进行了分析和批判[7]。我国亦有学者介绍了城市治理产生的概念、模式及理论[8]，回顾和评价了城市治理理论的范式转换[9]，梳理了近年来国外关于城市权力结构研究的不同流派[10]。总的来看，对于城市治理理论的划分，国内外基本一致，但过于简略，其梳理要么局限于单一维度（或者是区域维度，或者是权力维度），要么游走于不同维度搅浑不清，且大多仍停留在传统理论，止步于20世纪的时间节点，无法关照新近的研究成果，不利于把握城市治理理论的发展脉络。
本文采用文献分析方法，基于既往研究的成果，首先界定城市治理的主要研究范畴，而后将从“地理单元指向”与“公共权力指向”两个维度，对城市治理理论的演变做进一步的梳理；在此基础上，结合城市治理理论近年来的新发展，对不同维度理论的发展融合趋向做出系统分析。
（一）城市治理的研究范畴：社区、城镇与跨区域
城市首先是一个地理范畴，对于城市治理范畴的探讨，是城市治理理论发展的起点。总体来看，城市治理正在由单一的社区向多个社区和更广泛的区域一级扩展[11]，相应的研究主要聚焦在“社区”、“城镇”和“区（域）”三个层次。
1.城市治理理论的社区范畴。
城市治理研究由社区研究启程。近年来，受放权和分散化的政治过程的影响，城市治理“社区化”再度受到重视[12]。有学者主张城市治理必须在更小的辖区——社区内进行，提出“最有能力的城市是可以‘召集社区’的城市”，让市民和利益相关者参与对话，对城市的优先事项采取行动，确保土地利用规划和社区服务，建设更具包容性和紧凑性的城市[13]。他们认为，以社区为基础的发展会牢牢嵌入不断变化的政治体制框架之中[14]，设立小规模、自治化、民主化的社区组织或邻里政府，成为大城市居民的普遍选择，旨在对城市高层政府形成一定的权力制衡，促进城市社区的自治和公众参与[15]。值得一提的是，中国和西方关于社区、邻里的定义迥异，美国的“neighborhood”相当于中国“社区（居委会)”的规模，但是，与中国古代“五家为邻，五邻为里”中对于“邻里”较为狭窄的界定不同，西方邻里治理除了关注物质环境之外，还被赋予了更多的公众参与、人文关怀的内涵。
2.城镇是城市治理理论关照的重点。
学者们认为城市政府是在国家与公民社会之间“最接近群众的层级”[16]。一些学者以英国为例，认为市政府尽管仍然处于在中央政府统领的框架范围内，但在提供一些基本公共服务方面——尤其是在交通、环境治理、教育规划、公共健康和娱乐服务等方面起到主导作用，甚至往往是唯一的供应者[17]。特别是在全球化与地方化的视角下，城市社会正在成为全球化时代最显著的一体化机制和新的地方治理单元[18]。与城市同时被提起的还有“镇”一级，小城镇建设被视为城市繁荣和发展的基本工具，有学者专门提出TCM（Town Centre Management）的管理方法，称其可以鼓励更多的人更多地参与到对其有影响的区域范围的决策过程中[19]。
3.跨区域治理越来越受到重视。
西方城市碎片化和分散化的现实催生了许多“区域性问题”，由于城市边界不断扩大，跨区域问题成为城市治理研究的重要范畴。近年来，区域治理的相关论述和制度设计成果颇丰，其主张有三：一是把现有的地方政府权威统一为超级大都市政府；二是依据实际情况，以政策层面的合作为基础，通过相关政策领域的合作来推动地方政府间的合作；三是建立新的地方政府层级，即区域政府，它要求保留现存的政治单位，但允许由一个更集中的权威来对区域性事务承担责任[20]。由此，地方政府采取区域性政策来处理各种问题，决策制定也将从国家和区域层面更高水平的稳健性中受益。
（二）城市治理理论的地理单元指向：从大都市政府到尺度重构理论
基于城市治理研究对地理范畴的关注，我们首先可以从“地理单元”的维度来认识城市治理理论的发展。总的来说，多年来，各种理论流派都力图找出城市区域合适的组织模式，形成了基于不同地理范畴的城市治理主张。“地理单元指向”的城市治理理论呈现出由大都市政府理论到新区域主义理论的演进路线。
1.大都市政府理论。
大都市政府理论流行于20世纪初至20世纪50年代，又称为巨人政府论或传统区域主义（Traditional Regionalism）。当时人们普遍认为“权威的碎片化以及为数众多的地方政府之间的辖区重叠是城市政府制度失败的根源”[21]，于是大都市政府理论应时而生。该学派寻求以中心城市来控制城市边缘地区的扩展，中心城市进而成为大都市[22]，即把现有的城市政府权威统一为超级大都市政府，在宏观上统一化解地方问题。“大都市政府”的构想具备一定的合理性，例如可以通过强有力的财政维持中心城市与边缘郊区的财政平衡，具有区域战略规划能力等。然而批评的声音与这种主张一路相随，一些学者认为，没有证据可以表明大都市政府能产生更大的效率，其也难以避免官僚化弊端。在实践中，大都市政府理论并未能得到推广[23]。
2.多中心治理理论。
进入20世纪50年代，随着大都市区情况的变化和政府改革浪潮的兴起，大都市政府模式开始受到公共选择学派的强烈抨击[24]。受此影响，多中心治理理论或者碎片化的大都市治理观念开始兴起，并且在20世纪60—80年代末这一时段内占据了主导地位。蒂伯特(Charles M. Tiebout)是最早将公共选择理论运用于城市治理结构的经济学家之一，他指出“社区数量越多，其中的分歧越大，消费者就越能意识到他们偏好的位置所在”[25]。奥斯特罗姆（Vincent A. Ostrom）精细化了蒂伯特主张中的隐含模型——呼吁多个单位间进行竞争、提高效率，并认为“多中心政治体制只能通过合作模式，即在各单位之间的竞争与冲突并存的环境中，得以理解和评估”[26]。相关研究报告指出，地方政府的低支出与政府的高分散度和重叠管辖有关系，就效率而言，政府分散常会产生积极的财政效果。[27]这种理论后来同样遭致很多批评，主要在于公共选择理论忽视了效率与公平的关系，其“不仅对中上阶级的假设存在缺陷，而且更漠视了那些无力迁移的人”[28]。
3.新区域主义理论。
在多中心治理理论及其实践大行其道的几十年内，西方国家城市内部碎片化程度进一步加剧，多个地方单位层层叠叠又互不隶属，因而被称为大都市区的“巴尔干化”现象[29]。随着《新区域主义道路》和《新区域主义：新兴运动的主要特征》两篇论文的发表，一种“建立在美国大都市区跨区域性政策的经验性研究基础上”的大都市区治理的新理论，即新区域主义理论于20世纪90年代登上舞台。新区域主义摒弃了传统官僚制和市场机制，将区域治理看作多个政策主体之间相互依赖与相互合作以解决公共问题的动态过程[30]。新区域主义展现出“治理而非管理、跨部门而非单一部门、协作而非协调、过程而非结构、网络化结构而非正式结构”[31]的特点，通过灵活的政策网络倡导区域整合和发展的协调，能有效缓解区域内各级政府各自为政、效率低下的问题，有利于组建区域治理的协作性或合作性组织，采取多种形式化解区域性公共问题[32]。
4.尺度重构或再区域化。
进入21世纪，部分学者提出尺度重构（rescaling）或再区域化（reterritorialization）的概念，强调国家的政治和地理范围正在被重新划分，且这种更小的管辖范围规划是权力下放的关键工序之一[33]。研究者们认为，城市同样要经历尺度重构，从而创造或者增强大都市的决策能力，并将更多的地方服务向下转移给新的(或者复兴的)更低层次的单位[34]。尺度重构是一种新的理论视角，重点着眼于在全球化背景下改变城市区域边界和大都市区治理的制度安排，以提升作为世界性城市的经济竞争力[35]。这种主张虽然有利于促进区域经济发展，但由于提出时间短，理论建构尚未完善，也没有统一的权威定论，其实际作用亦存在争议，多数学者并未将该理论纳入治理理论范畴，该思路仍有待进一步考究。
（三）城市治理的公共权力指向：从权力控制转向城市发展模式
城市治理的另一个维度以公共权力为主轴展开。由社区治理而开启的城市治理研究，一开始就聚焦于权力。后来的精英主义、多元主义等理论基本围绕着“谁统治城市”的问题，形成了以城市权力为核心的研究论域。而城市增长机器理论（Urban Growth Machine）的出现则突破了以往的研究范畴，从权力控制视角逐渐转向“如何推进城市发展”的机制建构方向。
1.城市增长机器理论。
20世纪70年代，城市增长机器理论开始兴起。作为对精英主义理论的修正，增长机器论在一定程度上恢复了对社区权力争论的关注，但它注重的是城市发展这一广阔领域[36]，回答了城市增长等更有实质意义的问题。莫勒奇（Harvey Molotch）发现基于土地的地方精英最能在城市人口增长和经济繁荣中将自身利益最大化，会因此而投身政治权力斗争，不遗余力地通过塑造资源分配政策来推动城市的增长——在政治经济力量的塑造和政商联盟的控制下，城市便成为了一台巨大的“增长机器”。基于此，他认为，作为充满活力的政治力量，地方政府实质上就是要有组织地影响城市增长结果的分配，一个地方的内在本质都是按照增长机器的方式运行的[37]。彼得森（Paul Peterson）于20世纪80年代为增长机器论提供了新的理论说明，推演出了全新的权力关系：“权力所需要的不是把领导力理解为将某种意志强加于他人的能力，而是能够游说他人为共同的目标作出贡献。”[38]由此，与产出城市目标相比，城市权力则退居为服务工具的次要角色。
2.新马克思主义城市治理理论。
20世纪60年代末、70年代初，伴随资本主义国家城市危机的出现，一些学者开始求助于马克思主义理论和方法，试图对城市问题做出新的回答，新马克思主义城市治理理论在此背景下逐渐形成。该理论主张在资本主义生产方式的理论框架下去考察城市问题，着重分析资本主义城市空间生产和集体消费，以及与此相关的城市社会阶级斗争和社会运动[39]。列斐伏尔（Henry Lefebvre）开创性地将马克思历史唯物主义中的关键因素——人的社会生产，由直接的物质资料的生产扩展到了(社会)空间本身的生产[40]。哈维（David Harvey）则批判了城市增长机器所形成的资本导向的“垄断地租”[41]。新马克思主义研究的另一个重要视角是阶级斗争，卡斯特尔（Manuel Castells）提出城市社会运动是由城市集体消费问题引发的城市社会斗争，是对社会统治的反抗[42]。新马克思主义城市治理理论反对精英理论，本质上是对“权力论”的一次“短暂复归”，但是由于过于宏观，忽略了微观变量的影响，亦缺乏实证研究和事实依据的支持[43]，该流派未能成为主流。
3.城市政体理论。
20世纪80年代以来，城市政体理论从“谁统治”的问题转向了关注“如何统治”，不再仅将权力视作社会控制手段，而是将精英主义和多元主义争论的焦点从“垂直的权力”[44]转移到社会生产的表达方式上，城市政体理论逐渐成为分析地方政治的主导范式。斯通的研究表明，城市政体理论的注意力集中于重要的目标是如何设置和达成的；之后，斯托克（Gerry Stoker）等学者进一步丰富了城市政体理论的内涵，指出市场与国家之间的劳动分工使权力趋于分散，且政权是一种合作性安排，城市需要地方政府和私人参与者来共同管理[45]。城市政体理论成为20世纪90年代至21世纪初期美国城市政治学的主流理论[46]，对特定历史时期及特定地域的社会政治经济现象也确实具有较强的描述力，但由于其对政体形成和维持等过程中的变量(variations)的解释力不足，被批评为更像是一种概念、模型抑或分析框架，而非具有成熟的学科价值的理论[47]。
（四）制度性集体行动理论：城市治理理论融合的趋向
进入21世纪，合作治理几乎成为一个共识性的分析框架，逐步打破了传统统治观的局限，城市社会的多元力量得以重新排序。一种新的制度性集体行动理论（Institutional CollectiveAction），隐约呈现出地理单元指向与公共权力指向的“合流”，但这一趋势仍有待进一步观察。
由菲沃克（Richard C. Feiock）等人主推的制度性集体行动理论主张：地方政府能够通过集体行动建立公民社会，私营部门或非营利组织等其他行动者会因为可能的收益，充当促进合作的第三方力量，最终实现“没有单一大都市政府的大都市治理的核心”[48]。菲沃克如此界定其概念：双边合同和多边集体行动是通过两个或两个以上政府的集体行动，在一个较大的区域中提供或生产服务从而获得收益的机制，这些机制结合起来，就可称为制度性集体行动[49]。该理论主要探讨如何使地方政府以及其他不同主体之间达成良好的自愿性合作，共同处理产业布局、环境治理和资源交换等区域性问题。可以看出，这种理论不明说，却是以不同的地理单元为分析基础，并且关注合作生产这个目标，其核心议题是，分权化的治理体系如何能为追求联合行动效益而形成集体行动。
作为一种新兴理论，制度性集体行动理论还处于发展之中。总体而言，制度性集体行动理论不仅为未来城市治理的发展提供了研究基础，还拓展了研究方向，为深入研究区域协同治理机制提供了较有力的分析工具，其发展方向和理论价值亦会在日后的实践中得到进一步验证。
（五）简短的讨论：新自由主义主导下的“多元精英主义”
综上观之，城市治理的“地理单元指向”发展出了大都市政府理论、多中心治理理论、新区域主义理论与尺度重构主张，“公共权力指向”则呈现出精英主义、多元主义、城市增长机器理论、新马克思主义城市治理理论和城市政体理论的演进路线。经过多年的探索，两种指向的理论展现出合流的趋势，制度性集体行动理论就是二者融合的一个表现。
不论是“地理单元指向”还是“公共权力指向”，城市治理各流派之间虽然大体上表现出相继更迭的态势，但不同理论主张的前后继替并没有严格的时间界线，两种指向的理论更多的是在同一时空相互辉映。例如20世纪50、60年代公共权力指向的精英主义与多元主义交错争论、20世纪70年代—80年代城市增长机器理论与新马克思主义城市治理理论并存发展、20世纪90年代到21世纪初，新区域主义理论和城市政体理论同时衍生（见图1）。
图1 城市治理的理论模式
随着时间的推移，“地理单元指向”的理论发展基本都受到了多元主义的影响，“公共权力指向”的理论流变则趋向合作治理的形式，特别是近来在社群主义与新自由主义融合的基础上，多元合作的主张成为主流。但是，“不重权力归属，重视合作治理”的理论转向，掩盖不了城市治理理论“多元精英主义”的权力本质，城市治理理论表面上是秉持多元主义，实为倡导多元精英主体之间的合作。例如，打着新自由主义旗号的城市增长机器理论所打造的是一种稳固的“政商联盟”，城市政体理论则体现着非正式合作伙伴关系形成的治理同盟，受此影响的公私合作伙伴关系（PPP），更多是政府与商业集团之间的合作。理论家们站在社会生产的角度，避谈“谁统治”、“如何分配”的核心议题，表面上倡导包括政府、商业资本、非营利组织和私营部门等在内的合作关系，实则更关心合作治理的能力，本质上这种合作必然受精英联盟主导，其他阶层和公民很容易被排斥，对此，新马克思主义城市治理理论已对其进行了深刻批判。这些主张本身与“新自由主义打着维护自由的口号任由资本主导发展，直至遭遇财政危机或失灵而寻求政府干预”的现实紧密相连。由此观之，尽管近年来城市治理理论表面上在探讨多元合作，在价值层面上却被新自由主义假借社群主义的面貌全面主导。这一点应引起足够的警惕。
至此，再回归中国情况的探讨，借鉴成熟的理论和经验对于中国来说固然重要，但更重要的是厘清理论的来龙去脉，进行本土化创造。现有的城市治理理论多是基于西方国家的现实而提出的主张，即使在英美等发达国家也并不都能适用。例如，就精英主义和城市增长机器理论而言，美国的研究方法经常会因为其种族中心或没有考虑到国别差异而遭摒弃；英国相对于美国而言是单一制国家，其城市商业利益缺乏与政治组织之间的密切联系[50]。因而对于新产生的理论，我们要保持足够的耐心，避免肤浅的“抬轿子、吹喇叭”行为，在对相应的理论做出评价前，首先需要分析其本源、价值取向和适用条件，尤其要警惕新自由主义对城市治理的全面侵入。任由城市治理过度拥抱资本而失去制约，就会存在损害公民权利的巨大隐忧。诚如一些学者所言，在多元主体的合作中，组织在追求局部效率的同时易使“公民成为实现目标的一种工具或摆设”[51]。我们的研究也表明，现有的封闭小区就是过往低成本城市开发政策的产物，而且，因为资本主导，也出现了很多业主利益遭受侵犯的现象[52]。城市治理理论最后还是要回归马克思主义和新公共服务的立场，找到公民而非顾客的权力归属，寻觅未来城市治理的出路。为此，有必要批判吸收相关经验和理论，而不是简单推崇西方的主张，应切合当下中国社会转型的事实，不断地探索中国本土的城市治理理论。
文章来源：《天津社会科学》，2017年第1期。
本期编辑：执金吾
