拜登治下CFIUS如何阻挡中国投资？

俗话说新人新气象，那么美国政府换届是否会给中国企业的海外投资环境带来转机呢？

相信这是所有人都非常关心的问题，如果仅用一个简单的“是”或者“不是”来回答未免有些太以偏概全了。

因为需要考量的因素有很多，而其中CFIUS（Committee on Foreign Investment，美国外国投资委员会）的运作模式变化会起到较为关键的作用，可以说是牵一发而动全身。因此今天围绕拜登政府下CFIUS会如何运作来对未来一段时间内美国的投资环境进行解读。

CFIUS(Committee on Foreign Investment，美国外国投资委员会)是一个由美国财政部长担任主席的跨部门委员会，负责对涉外的并购交易和其他投资活动进行审查，当涉及到国家安全问题，它可以要求外国减少交易行为甚至直接出手解除交易。

上世纪70年代，一些产油国用大量资金购买美国资产，由此引发了不少美国人的担忧，并催生了该委员会的成立。1975年，该委员会由时任美国总统的福特通过颁发11858号行政命令成立，其依据的是1950年《国防生产法案》第721条的规定。

成立45年来，CFIUS已发展为涉及美国十多个政府部门的跨部委机构，成员由财政部、司法部、国土安全部、商务部、国防部、国务院、能源部、美国贸易代表办公室以及科技政策办公室的负责人组成。

“高深莫测”“美国最不透明机构之一”“美国情报、军事机构之外的秘密武器”，这些都是4年前国际舆论描述CFIUS时常用的字眼。这是因为CFIUS有非常严格的保密条款，从来不对涉案企业以及相关案例的审查过程公开发表看法。

根据美国财政部提供的信息，对大部分外资交易案件，CFIUS一般会在最初的30天时间里完成审核。只有在某些特定情况下（见1950年《国防生产法案》第721条之规定），CFIUS可能会对交易启动更进一步的调查，但必须在45天之内完成。

《2018年外国投资风险审查现代化法案》(Foreign Investment Risk Review Modernization Act, FIRRMA)的生效扩大了该委员会的审查范围，这部法案将个人数据、新兴技术和少数股权投资等领域都纳入其中。

值得一提的是，FIRRMA还为委员会的运作建立了更坚实的基础，为其人员配备提供了更多预算。这些额外的人手不仅意味着受审查的交易范围有可能进一步扩大，也意味着审查流程可以更快结束。

不过在另一方面，额外投入的人力传递出一个信号：CFIUS对有中国投资者参与的交易表现了高度关注。尽管还有俄罗斯和伊朗等其他国家也受到关注，但在讨论CFIUS的重点时，行业内专家们最常提到的国家是中国。可以这么说，FIRRMA的通过，便是为了严格控制来自中国的收购交易。

今年CFIUS非常引人注目的一大手笔就是，向中国字节跳动有限公司(ByteDance Ltd.)施加压力，试图让其被迫将TikTok出售给美国买家。

该行政作为可以被看作为特朗普政府与北京当局日益紧张的贸易关系的一个缩影。虽然从美国投资政策层面来看，在美国新任总统乔•拜登(Joe Biden)领导下，委员会预计会在交易审查方面恢复较为低调的态度，但是其对中国投资者的高度警惕不会消失。

虽然特朗普和拜登政府有不同的观点，但是他们都同意中国是一个重要的竞争对手，应该以谨慎的目光看待中国。特朗普政府视中国的执政党为现代世界秩序的生存威胁，同样的，拜登政府也将继续把中国当作美国的主要竞争对手之一。

所有的外国投资，特别是当来自中国的投资被看作是对美国国家安全的一种威胁时，拜登政府就会对其发起挑战，但可以肯定的是，大多数中国投资仍将得到批准——只是免不了会受到高强度的审查，尤其是涉及知识产权、个人数据和新兴技术领域的部分。

撇开政治因素，除了部分非常吸引眼球的案例之外，大部分时间CFIUS都是凭借自己的专业意见来作出审查决定的，因此总体来说委员会是有一整套合理、独立的逻辑的——只有在重大案件中会被总统直接领导。

这意味着，该机构在大部分时间里是在履行自己的法定职责，这也是为什么FIRRMA对于其的工作结构有这么大的影响。自从FIRRMA生效后，委员会便首次叫停了美国企业在华的合资项目。

2020年5月，CFIUS正式通知了美国爱科索仿生机械公司（Ekso Bionics）停止其在中国浙江成立合资企业的项目，原因是“CFIUS对合资企业引发的国家安全隐患担忧无法缓解”。CFIUS之所以可以这样做，便是因为FIRMMA赋权了CFIUS审查“包括成立合资企业在内的，涉及外国人参与的、可能导致外国控制任何美国企业的任何交易行为”，无论该交易是否发生在美国境内。这样来看的话，即使新一届的美国政府上台，整个投资审查的大环境也不会出现大的变化，除非美国立法机构动手整改该机构。

回到文章开头所提出的问题——美国政府换届是否会给中国企业的海外投资环境带来转机呢？

陈立彤律师的回答是：即便新一届政府的风格会更为低调，拜登政府领导下的外国投资委员会还是会继续加强对涉及中国公司或与中国有重大关系的实体的跨境交易的审查，尤其是当这些投资涉及知识产权或敏感技术时。

当然这并不是说会有更多的交易被宽大处理或是严格限制，它只是不再会像特朗普总统执政时，充当一种现成的打击中国投资的政治工具。也就是说，CFIUS应该会严格地在其法律框架内做事，无论是除了特朗普以外的哪一届政府当值。

而FIRRMA法案的执行情况也传递出值得警惕的信号：美国人对中国投资的担忧没有任何消减的趋势，可能只是正从接近撒泼式的随心所欲的报复逐渐向合法合规的形式转变，从而得到更彻底的执行。