专栏名称: 底线思维

深度资讯体验，独家解读分析，政治经济学者每日提供深度文章。

“私有”还是“国有”，英国政治为何总在反复横跳？

底线思维 · 公众号 · 政治 · 2024-12-26 11:22

正文

文/观察者网专栏作者余鹏鲲

独立撰稿人

12月16日，英国政府批准了EP集团35.7亿英镑收购英国皇家邮政母公司IDS的计划。此时距离8月英国政府公开表示要仔细审查只过了4个月，在欧洲国家中这样的行政速度算相当快，这或许归功于克热廷斯基过去塑造的形象。

EP集团由捷克富豪克热廷斯基绝对控股，大部分中国人可能并没有听说过克热廷斯基和EP集团，因为EP集团的规模太小了，而且业务主要集中在欧洲。EP集团的重心是天然气和石油开发，根据英国报纸《The Sunday Times》的测算，克热廷斯基拥有的资产大约价值60亿英镑。考虑到他持有EP集团94%的股权，还在世界各地拥有大量房产，EP集团的市值能有50亿英镑就很不错了。

克热廷斯基在英国

50亿英镑折合大约458.6亿人民币，对于很多小的行业，这已经算是巨头了。但对于传统能源的开发来说，这一量级还属于中等。

在英国，克热廷斯基则小有名气。英伦三岛自古就对富豪的隐私八卦充满兴趣，作为一个本土面积只比广西大一点点的地方，各种小报的富豪榜最多有排到350个家族的，平均每个英国的县就有3.68个，打探力度世所罕有。另一方面，克热廷斯基在英国有很多盈利性不强的投资。

例如，他拥有10%的英国连锁超市Sainsbury's和运动品牌Footlocker的股份，还拥有多家足球俱乐部的股份，其中最著名的是西汉姆联队，他持有27%的股份。众所周知，连锁超市和运动服装的发展在全球早已基本饱和，很难赚到钱。而了解英超的人都知道西汉姆联队也就是一只中游球队，商业价值和广告价值都极为有限，更不要说这个捷克富豪还为其他几只更弱的球队也提供了资金支持。

另外，了解英国的人都知道，连锁超市、运动服和足球都与工人阶层的生活方式紧密相关，相反与传统英国贵族的生活格格不入，投资这些领域是很能赢得普通人好感的。也许正是过去塑造的形象，克热廷斯基在以排外著称的英国，收购皇家邮政这样历史悠久、影响深远的企业竟然没有引发太大的抗议。

英国政府和居民最关心的问题是皇家邮政由EP集团掌控后，长期利税、品牌公共价值以及社会基础服务是否会受到影响，而EP集团也相应地做出了承诺。

首先是承诺收购后，皇家邮政的总部和注册地都会保留在英国，并且英国政府还有拥有该公司的“黄金股”，所谓“黄金股”类似于我国在混合所有制企业中的国家特殊管理股。今后皇家邮政的所有权、总部所在地和注册地的任何重大变动，都要获得英国政府批准。

皇家邮政由英国历史上为了离婚掀起国教运动、推动英国法律和司法改革、最终拥有六位王后并与每一位都水火不容的“传奇”国王亨利八世于1516年创立，目的在于促进英国的统一并提供邮寄方面的公共服务。经过了500多年的岁月，皇家邮政已经成为英国形象的一部分。

红底镶嵌黄色小皇冠的商标被认为是皇家邮政最珍贵的无形资产，因此EP向工会承诺会在5年内保留皇家邮政的品牌和上述商标。

皇家邮政的商标已经构成了英国人的整体记忆

最后就是社会基础服务，首先是承诺坚持邮政USO标准，即保证每周6天（周一至周六）收寄信件，每周5天（周一至周五）收寄包裹。历史上皇家邮政一直实行“全国远近一致”的定价策略，只要收货地和发货地都在英国本土，则无论距离价格都是一样的，EP集团也承诺延续这一策略。

除了这些涉及切身利益的话题，英国的有识之士不禁发出这样的疑问：“皇家邮政2013年的私有化到底带来了什么改变？”、“为什么十年之后皇家邮政又成为需要占用公共资源的问题？”。

其实这些问题都很尖锐，但更尖锐的是英国的工党和保守党作为英国的两大党，从70年代中期就围绕着“国有化还是私有化”问题激烈交锋了50年。11月20日，英国工党提出客运铁路运营权重新收归国有的法案在议会通过。消息一出，铁路工会纷纷表示过去的私有化“弄得一团糟，只造福了企业股东”，并进行了庆祝。

但可笑的是，2024年工党以及工会的这些说辞放到90年代的英国媒体也不新鲜，如果非要说有什么不一样，那就是说的人变了。

距离首相撒切尔开始推动英国私有化已经过了四十多年时间，为何英国政坛还是始终绕不开国有化和私有化的问题？也许这更值得探讨和思考。

英国私有化历史回顾

英国的“私有化”和“国有化”呈现出周期性的特征。当英国政府财政不足以及英国企业社会服务满意度下降时，舆论和政策就会倾向于“私有化”。当财政相对充足而企业服务价格过高或失业加剧时，就会倒向“国有化”。

近20年来，又出现了新变化——“私有化”的蜜月期越来越短，在80年代，一家英国国企转变为私有后，要经过大约10年社会反响才会变差，到20年后有可能遇到经营危机。而这次皇家邮政从私有化到面对经营危机仅仅用了9年时间，而从今年再度被出售距离私有化不过11年。

英国的私有化到底是怎么一回事呢？

要讲清楚英国私有化的问题，必须先讲国有企业是怎么来的。毕竟历史发展是先有个人企业，才有股份企业，进一步才出现了集体企业和国有企业。

二战以前，除了BBC和殖民地的企业，英国几乎没有什么像样的国有企业，因为英国贵族的封建权利在世界各国中都是出奇的大，至今英格兰贵族享有庄园领地上农民新娘的“初夜权”依然是有效的法律，仅仅是长期没有执行变成僵尸条款了。

既然连领地居民的身体都可以视为私有财产，圈地运动以后，英国几乎没有哪条河流、哪片森林、哪座山头不是某个人的私有财产，农民为了保护历史上就存在的公路和理论上拥有这片土地的贵族、地产主的诉讼是英国18世纪地方审判法院甚至高等法院审判的常见内容。大规模的国有企业在这样的情况下是不可能出现的。

二战结束后，为了减少对穷人的负担、完成繁重的战后恢复工作、应对工人运动的冲击和挑战，英国在工党执政期间掀起了三次国有化高潮。

工党首先通过法案将银行、能源、运输、钢铁等部门实行国有化，并建立了第一批国家公园，包括湖区国家公园、南唐斯丘陵等等。

英国湖区国家公园（图源：联合国教科文组织世界遗产中心官网）

1964~1970年，工党再次执政，将此前保守党私有化的少量企业重新国有化，并且在更多的基建领域也进行了国有化。同时为了缓解国家公园的拥挤，各地建立了大量乡村公园、水上休闲娱乐设施以及野营地，同时被要求允许向公众开放的私人土地也大为增加。

在此期间，皇家邮政被国有化，甚至为了表现改革的决心和公益性，皇家邮政一度改名托运人公共有限公司。

1975年~1979年英国开启了第三次国有化浪潮，其主要思路是不仅要在更多的基建领域实施国有化，国有企业还应当参与到电子、航空等高技术部门中去。

三次浪潮之后，英国的社会结构发生了显著变化。据统计，1979年英国国有企业的产值已近国内生产总值的10%，国有企业的投资额占全国投资总额的15%，国有企业的职工人数为150万人，占全国劳动力总数的6%。国有企业和国有资金已经成为了英国不可忽视的组成部分。

危机也如影随行，英国国有企业在60年代曾经取得了长期正增长的优秀成绩，但到70年代除了少数需求增长较快行业的国企，很多国企已经出现了亏损。1974年国有企业亏损占当年英国生产总值的2%，考虑到当时国有企业产值大约占英国生产总值的8%，这一比例十分惊人。

进入80年代后，英国国有企业亏损更加惊人。从1974年到1984年，英国对国有企业的补贴增加了6倍，到了80年代末政府财力已经无法实现对国有企业的亏损补贴。

英国整体也面临挑战，1973年经济陷入滞涨，在物价不断明显上涨的情况下，失业的阴影却挥之不去，而且逐步长期化。在欧洲国家中，英国的情况显得尤其糟糕，以至于经济学界有个专门的名词“英国病”形容这种现象。

1979年，以撒切尔夫人为党魁的保守党在选举中获得绝对优势，私有化立刻被开始周密、迅速地推行。

第一阶段英国政府就将目光锁定在了那些尚能盈利或亏损不太严重的企业，且多数集中在竞争性行业，比如石油、电报电话等。随着私有化的进行，英国政府开始越来越强硬地应对罢工和工会活动，并最终导致肯特郡矿工罢工事件。

1984年~1985年，英国75%以上的矿工参与过罢工，几乎所有英国警察都参与过维持秩序和镇压罢工。为了平息事态，英国警察抓捕了11000名以上的矿工，占到英国矿工总数的5.8%。

1984年，英国警察与罢工的矿工发生冲突

肯特郡罢工的最终失败宣布了英国工会运动时代的结束，并且让“铁娘子”成为首相撒切尔的绰号，这既是对她雷厉风行的肯定，恐怕也说明其后世名声不可能没有锈点。

1988年，撒切尔政府对公众明确表示私有化没有禁区，电力、供水等自然垄断行业以及亏损较为严重的国有企业都得私有化，标志着英国开始了大规模私有化的第二次高峰。英国钢铁公司和全国的国有自来水公司都是在这一阶段私有化的，还有一些“费力不讨好”的公益政府服务，例如私人武器检查、普通监狱囚犯运送也被以外包的形式私有化。

经过两轮的私有化，英国仅有老工业企业、小企业、高度天然垄断的行业以及自然与人文景观管理等行业存在国有企业了。所谓高度天然垄断的行业其实一共只有三家企业：英国铁路、英国煤炭和皇家邮政。

按道理说，英国已经是高度私有化了，但是保守党在私有化方面的举措没有最魔怔，只有更魔怔。有一本经济学著作《英国私有化评估：错误、成功与前景》，作者说：“任何人都不应低估英国实施私有化计划所需要的意愿、承诺和一心一意”。笔者更倾向反面解读：任何人都不能低估该阶段英国私有化的疯狂、偏执和想象力。

除了国有化期间开辟的公园和景观，由于社会效益很大，保守党不敢改，几乎所有在正常人看来无可厚非，甚至非有不可的最后一批英国国有企业，也在千奇百怪的方法下基本私有化。除了英国铁路外，最主要的思路是先将这些企业证券化，再通过金融操作实现实际控制人的改变。

通过私有化，英国政府的财政负担明显降低，到1987年英国政府的赤字不再增加，反而有余钱用于偿还债务。同时，英国的工业也重新焕发出竞争力，70年代英国劳动生产增长率只有1.6%，处于七个西方主要工业国家的末尾。但1980年~1988年，这一指标达到5.2%，领先于其他六个西方主要工业国家。

然而进入90年代，私有化后的英国产业升级更加乏力，经济再次萎靡不振，生产出现严重衰退。此外，私有化造成的失业人数始终居高不下，安保和社会救济支出越来越高，政府重新面临严重的赤字问题。私有化还造成两极分化和贪污腐败，对政府公信力产生了冲击。

平衡盈利与公益是引发争议的关键

英国私有化的鼓吹者从80年代开始一直强调下面5个目标：

1.利用私有化提升相关产业竞争力；

2.促进股权分散，构建“大众普遍持股的社会”；

3.增加公共财政收入，以降低财政赤字和通胀；

4.打击工会运动，削弱这些组织“要挟国家”的能力；

5.增强内部竞争，使消费者收益。

在上面这些目标中，第二点没必要认真讨论，因为所谓的“大众普遍持股”在落实中首先表现为国有企业员工普遍持股，并可以自由对外出售。国有企业员工持股后，就具有了企业股东和员工的双重身份。由于员工的持股可以买卖，所以很快就出现股票收益大于工资的员工，这类员工更像是股东。

长此以往，员工的诉求就变得分散对立，无形之中就不再团结，而且股价波动往往导致买卖股票的工人之间、工人与管理人员之间的矛盾激化，工会的作用进一步下降。

很多政策制定者后来承认，“大众普遍持股的社会”就是私有化的工具。虽然“大众普遍持股的社会”也出现了，1992年英国成年人口中22%拥有股票。但是从80年代到现在，个人持有的股份占社会总股份的比例却一路下降，因为普通人既没有股票投资需要的金融知识，抵抗风险的能力又很差。

剩下的四个目标表述中，存在一些情绪色彩很强的词语。英国在二战中损失较大，在战后又失去了大量的殖民地，经济恢复也不理想，共同导致英国的国际地位一落千丈。两党都认为这是对方造成的，因此斗争的激烈程度明显超过了一般的议会制政党争斗。

抛开这些字眼不谈，不难看出英国在设计私有化目标时不是只要效率不要公平，而是想要平衡好盈利和公益。问题在于私有化波及的群体数量众多，每一方对于盈利和公益都有自己的理解。私有化粗暴地打破了旧共识，但迟迟不能建立一个新共识，争议从此愈演愈烈。

英国供排水行业的私有化就很好体现了这种冲突。水资源短缺是大城市普遍面临的问题，尤其是周围不便建设水库的平原地区大城市。穿城而过的河流既是工业和生活水源，又是污水的最终排放地。河流边的平地既是工业生产的热土，人口密度又很大，水污染防治工作态势十分严峻。

在现实中，城市往往采用上游取水，下游排水的方式做到取排分离。而有条件的城市还会从A河流/水系取水，排向B河流/水系。不过再小的城市上游也不可能完全没人，甚至上游有可能是另一座城市的下游，而且污水的处理和排放也不可能距离使用地过远。

因此城市供水的质量，与污水处理的质量息息相关，进而导致污水公司与供水公司倾向于联合经营。目前中国也有越来越多的城市采用这种模式，很多所谓的水务公司，就是制水、供水、污水处理以及水环境治理的综合企业。

英国是第一次工业革命的策源地，这既是英国的光荣，但也意味着历史污染严重以及地下管道规划不合理的问题十分突出。二战以后，英国的城镇化程度有增无减，人口进一步向大城市集中，供排水的矛盾再次变得尖锐。

1850年英国漫画《一滴泰晤士河水》

具体有多尖锐呢？英国在1908年就公布了具有现代意义的污水处理标准，并以此为依据展开规模化检测。但对于自来水的水质，1989年法规中才引入了数值标准。因为70年代初，仍有60%的污水处理厂达不到1908年的处理标准，1973年有3000多个污水处理厂发生了不达标排放的事件。

企业和资本对供排水私有化非常感兴趣，除了私营企业相信自己的成本管理能力更强之外，可以涨价和差异化定价也是吸引他们的部分。

1989年，英国供排水开始私有化，大量资本涌入到环境治理和城市供水中来。私有化前的6年，水务局年均投资仅为15.5亿英镑，私有化之后6年，私有水务公司的年均投资达到30亿英镑，几乎翻倍。

与之对应的是，1990~2009年进行了私有化改革的英格兰和威尔士地区河流水环境发生了明显改善，而未实现私有化的北爱尔兰和苏格兰，河流生物状况和水质基本不变，有的还略有下降。

在英国，河流环境的改善当然可以直接反映到自来水水质，英国的水务公司在2003年符合标准的比率达到99.88%，并在2018年继续提高到了99.95%。

投资增加、环境改善、水质变好，难道私有化就全是优点？当然不是，私有化的前八年，扣除通货膨胀的影响，英国私有水务公司的营业利润增长了142%。私有化的前四年，居民家庭用水的价格上涨了60％，排水费支出上涨了66％。民生负担明显加重，并引发了广泛的不满。

因为通过私有化，英国政府得以减少相应的补贴和支出，英国的中产阶级或更上层确实从水质的改善中收益，他们对水费相对不敏感。而英国的工人阶层和失业者虽然也喝到了质量更高的水，但是相比价格他们对水质甜不甜没有那么敏感，作为一种城市基础产品，四年上涨60%以上让他们感觉压力很大。

纵观各国私有化设计普遍遵循下面的模型：首先将某些领域向私人开放让资本有动力参与，再利用私营企业相对较高的效率减少财政开销，然后通过对企业追逐利润的本能进行限制，实现企业、政府和社会的多赢。

这一套逻辑在一开始是成立的，因为垄断的国有企业成立几十年后往往会出现“大企业病”，有时甚至极为严重。例如私有化前的英国电信，申请安装一个固定电话，需要排队6个月。私有化后不到3个月，这一情况就不复存在，而且出现了公司主动邀请居民安装的新现象。

但经过一段时间后，私有化就开始偏离设想。市场经济的风险不是平均的，某一年完全有可能出现发电煤炭价格猛涨但天然气价格一落千丈的情况，但逐利是企业的本能，这种情况下发电的企业肯定要求涨价，但是天然气企业是一定不愿降低价格的。如果发电和供气的都是国有企业，这事并不难协调，但如果都是私营企业，协调起来就很困难了。

再者，私有化刚开始的时候，私营企业确实能够发挥鲶鱼效应，但随着充分竞争、行业信息逐渐透明、民生领域涨价困难，加上保留的国有企业开始奋发图强，私营企业竞争力下降，也开始要求补贴，尤其是多元化经营失败急需补亏的私营企业盈利的动力特别强，财政的包袱还是拿不掉。

随着拿补贴以及接受政府“价格管理”的次数越来越多，政商关系也越走越近，相关私企的行政垄断色彩越来越浓，看起来越来越像甚至还不如原来的国企。这不是靠某些人想出一套“完美”的制度就能改变的，再加上某些领域确实天然垄断性很强，例如水、电、煤气、电信、石油、铁路等等，最终导致市场竞争失灵。

英国天然气公司私有化后，已经出现了三次主要的天然气公司联合强硬抵制政府控价或降价的规定，最终只能靠政府接管或强制拆分的闹剧。

私有化出现问题的脉络也很清晰：首先是限制过度盈利的政策工具失效，逐步发展到政府补贴成为企业主要收入，最后要么相关行业被重新国有化，要么市场竞争失灵频繁涨价，社会怨言极大。到了最后一步，私有化的目标基本上就完全失败了。

各国出现的私有化问题，基本上都脱不开这个发展模式。

一会私有，一会国有，是国际分配出了大问题

英国两党已经围绕着私有化还是国有化的问题，明争暗斗了100多年了。自从二战之后，国有化和私有化问题每年都是重要的议题，给人一种感觉：英国人和这个话题杠上了。

类似的讨论，其实每个国家都有，但是讨论的频率和热度远不能和英国相比，那么英国是否有什么特殊之处？

还真有，从表面来看，就是英国经济不太好，尤其是易被冲击。进入新世纪后，英国经济就一直增长乏力，2014~2023的十年间，英国GDP的平均增长率为1.65%，去年由于各种因素影响，增长率不如以往平均水平，仅有0.34%。

在已经具有较大体量的工业国家中，中国的增长速度独树一帜，然后美国的增长速度在西方国家也是非常突出的，英、法、德、意被认为是欧洲工业门类较为齐全，综合实力突出的四大工业国家。俄罗斯处于军事冲突的状态不参与讨论，我们不妨观察一下包括我国在内的六个国家2019年~2023年的GDP增长情况。

不难看到，各个国家过去五年的经济增长波动规律几乎完全一致，这是全球化威力的体现，世界经济日益呈现出你中有我、我中有你的态势。同时也不难看到各个国家的波动范围和波动基准也大有不同，中国不仅波动范围小而且平均增长也快，其他五国的曲线则更加接近。

英国波动范围最大，平均增长仅高于意大利。从欧洲内部来看，法国的经济增长非常亮眼，德国的经济发展非常稳健，无疑是第一梯队，英国和意大利就差了一截。

英国经济长期处弱，与其地理环境有关，作为大西洋上的岛国，如果不以其自身为起点或者终点，英国几乎不在任何世界主要贸易道路上。一战前的英国拥有庞大的海外殖民地，而且是世界金融的中心，这个问题还毋庸考虑。二战后英国的殖民地大部分独立或实质独立，同时世界金融中心也转移到了美国，英国发展的问题逐渐浮出水面。

如果竞争欧洲市场，英国与欧洲大陆隔了一条英吉利海峡，比法国或者德国要多掏一点运费，先天就有劣势。竞争美国市场，既没有运费优势，也没有劳动力价格优势。竞争发展中国家市场，技术优势不明显，同时也没有资源优势。

也许有人会问，英国也算是老牌工业国家，就因为多了一点运费，会在竞争中吃这么大的亏？答案是肯定的，今天的国际发展分配是一场“赢者通吃”的残酷游戏。21世纪后，随着国际化程度逐步达到顶峰，全世界的劳动者越来越卷，发展红利的国际分配也越来越不平衡。

根据投资分析机构World Economics的数据，2010年~2020年，全球经济整体大约增长了36%。如果把整个世界的增长作为一个整体，贡献率超过2%的国家只有12个，超过3%的国家只有五个，其中我国对世界经济增长的贡献超过一半为50.3%。

2010年~2020年各国对全球增长的贡献

上图中除了对世界增长超过3%的国家外，其余所有国家对世界增加的贡献率只有6%，因为其中包含20个对世界增长贡献度为负的国家，而且其中有少数国家的负贡献还相当大。

在发达国家中，美国贡献率最高为11.4%，欧洲国家里俄罗斯因为能源繁荣达到2.1%，紧接着的德国为1.5%，英国只有0.6%，其间的残酷性已经不言而喻了。除了自身科技创新能力不差，又具有金融霸权并在事实上享受许多国际特权的美国，其他任何国家想要对国际经济增长做出突出贡献，就只能靠压低人力成本取得优势。

之所以会出现这种残酷的局面，是因为高度全球化之后资本流动特别自由，它们就是同时追求最低的人力成本和融资成本、效率最高的科技以及利润最高的市场。

在冷战结束之前，如果存在五种生产要素，A国四项较优，B国三项较优，C国只有两项占优，那么A国固然会获得最多的投资，C国得到的投资也会有A国的1/3以上。现在世界资本只会重点投资A国较优的那些要素，其他要素很难得到投资，B国和C国的优质要素，除非A国没有，否则根本得不到投资。

到这里，就不难理解英国政治为何反复在“私有化”和“国有化”之间拉锯。因为英国的私有化虽然能提高效率，但必然因损害福利和公平造成社会创伤。好不容易提高的一点效率优势，还可能因为刺激周围国家变得更加内卷而消散，从而没有办法产生明显的改革收益来抚慰英国工人的创伤。

英国私有化的过程既有成就，也有教训，其中的启示值得我们仔细分析，为后面的发展前行增强动力。

首先是要对中国有信心，要对中国经济有信心。正如中央经济工作会议分析的那样，今年中国经济面临“外部压力加大、内部困难增多的复杂严峻形势”，很多行业受到了一定的影响，困难有所增大。但这种增大是和我们自己往年相比，纵观国际，目前我们的增长仍然是很多国家梦寐以求的。

还应对私有化去魅，民营经济对任何一个国家都至关重要，但并不是说涉及到社会保障的行业也应该全面私有化。尽管经济面临严峻形势，但“保民生”与“保增长”并不矛盾，甚至有可能相得益彰。

游资在世界各国自由穿梭、疯狂收割是导致英国政坛在“私有化”、“国有化”之间来回拉锯的根本原因。但今后这一现象可能会发生变化，特朗普时隔四年重返白宫，标志着美国与世界的脱钩势不可挡。

美国主动开放自己的大部分市场、美国威逼利诱大部分国家开放自己的市场、美国为跨国资本流动提供金融和信用支持等三大因素，是跨国资本可以东食西宿、疯狂收割的先决条件。

特朗普在美国饱受欢迎的全面高关税政策，标志着第一个因素已经动摇，未来另外两个因素会不会跟进值得关注。但无论如何，今后企业的国家认同感肯定会明显提高，更多企业会首先认为自己属于一个国家，然后才是国际化的企业。企业想要转移技术、转移产能、转移资本的难度会越来越大。

从短期来看，美国发生的变化对我们肯定会造成压力和困难，但作为并非资本巨鳄的大多数普通人，我们依然可以谨慎乐观地迎接改变和挑战。