PPP的成功运行是建立在项目自身“财务平衡”的基础上的,而在此方面,税收激励措施又有着不可或缺的作用。在与政府的合作过程中,税收是社会资本不能控制的变量,其高低及变化将直接影响着社会资本的运营成本与服务价格水平,PPP税收法规制度的设计成为决定PPP发展的关键因素之一。所以,需要及时地对现行税收法规政策作出适当的补充与修订,以实现PPP的稳定发展。
一、当前适用于PPP的主要税收法规政策
目前,我国还没有制定专门的法规政策来解决PPP的涉税问题,为了鼓励社会资本参与PPP项目,只能比照适用某些既有的税收法规及政策措施。通过梳理可以发现,与PPP项目紧密相关的税收法规政策主要体现在企业所得税及增值税两个税种的征收优惠措施上。
1.企业所得税优惠方面的法律法规
根据《企业所得税法》、《企业所得税法实施条例》、《财政部国家税务总局关于执行公共基础设施项目企业所得税优惠目录有关问题的通知》,以及《国家税务总局关于实施国家重点扶持的公共基础设施项目企业所得税优惠问题的通知》等法律法规、政策文件的规定,企业从事国家重点扶持的公共基础设施项目投资经营所得、从事符合条件的环境保护、节能节水项目所得,可以免征、减征企业所得税。如,企业从事符合规定的港口码头、机场、铁路、公路、城市公共交通、电力、水利等项目经营所得,自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起,第一年至第三年免征企业所得税,第四年至第六年减半征收企业所得税;企业从事包括公共污水处理、公共垃圾处理、沼气综合开发利用、节能减排技术改造、海水淡化等符合条件的环境保护、节能节水项目的经营所得,自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起,第一年至第三年免征企业所得税,第四年至第六年减半征收企业所得税。
2.增值税优惠方面的政策
根据《财政部国家税务总局关于印发资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录的通知》的规定,凡企业从事符合条件的污水、垃圾处理,以及发电等业务,可分别享有以下的增值税优惠政策:一是对销售自产再生水、提供污水处理劳务、提供垃圾处理与污泥处置劳务等,分别实行增值税即征即退50%、70%、70%的政策;二是对销售以垃圾以及利用垃圾发酵产生的沼气为燃料生产的电力或热力,以及销售利用工业生产过程中产生的余热、余压生产的电力或热力等,实行增值税即征即退100%的政策。
3.投资抵免政策
企业购置并实际使用符合有关政策规定的环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的,该专用设备的投资额的10%可以从企业当年的应纳税额中抵免,当年不足抵免的,可在以后5个纳税年度结转抵免。
二、与PPP有关的税收法规政策的不足之处
1.没能考虑到PPP的一些特殊涉税问题
比如,在TOT(转让—运营—移交)模式下,存量项目在政府与社会资本之间两次转让时可能存在的重复征税问题;在项目建设、运营期间,社会资本获得政府补助后的纳税问题;在出售回租模式(此模式还未包括在PPP中)下,如果特许经营期远超过有关资产的经济寿命时,资产所有权如何处理问题,以及PPP项目未抵扣完的进项税能否申请税收返还;等等。
2.税收优惠政策覆盖面过窄
前面提到的企业在从事公共基础设施项目投资以及垃圾、污水处理时可享受的所得税及增值税优惠政策,主要是在2008—2009年之间制定的。当时的大背景是,为了减少欧美金融危机给我国经济发展带来不利的影响,政府制定了激励企业投资基础设施项目的税收优惠政策,这些政策并不是针对PPP模式的运用而出台的。因此,也存在着如下的问题:一是政策优惠覆盖范围有限。PPP模式在公共交通(公路、铁路、机场、港口、城市轨道交通等)、公用设施(供电、供气、供水、垃圾处理、污水处理等),以及社会公共服务(医院、学校、养老、保障房等)等领域有着广泛的运用。依此对照当时财政税务部门制定的鼓励企业投资的税收优惠政策,显然,其覆盖面很有限,没有将上述领域的所有项目都涵盖在内。二是政策优惠期有限。当前的所得税优惠是“三免三减半”,期限短,而PPP项目多是投资规模大、回收周期长的项目,短则三、五年,长则二、三十年。所以,在制定税收优惠政策时,应按PPP项目的全生命周期来设计。
3.税收减免政策与当前的税制改革不相适应
根据我国现行的税收制度,企业所得税、增值税均属于国家与地方的共享税种。在既有的税收减免政策中,无论是所得税的减免,还是增值税的减免,都是一律全减或全免。这种“一刀切”的做法,显然忽视了公共产品在受益范围以及国家与地方在相应支出责任上的差别。除了全国性的PPP项目外,众多的PPP项目都是地方性的。PPP项目建成后,其产出的就是公共产品,其中,地方性公共产品应由地方政府提供,属于地方政府的事权,对应的则是地方政府的支出责任。在对地方性PPP项目实施税收优惠政策时,减免的应是地方税,或共享税中属于地方享有的部分,而非全部。如果不只是针对地方享有的税收进行减免,而是连同国家分享的部分也进行了减免,其实质构成了国家对地方性PPP项目的直接补贴,或是国家对地方的间接转移支付。这不仅与当前提出的要在**与地方之间建立事权与支出责任相适应的财税体制相违背,也会造成地区间新的不公平问题,因为越是发达的地区,越有能力建设更多的PPP项目,享有国家在此地减免的税收就越多。
4.对社会资本获得的政府补助如何征税缺乏明确规定
为了保障PPP项目在商业上的可行性,政府通常会向社会资本提供一定程度的补助,如建设阶段的投资补助、运营阶段的价格补贴等。对于这种补助,如何进行税务处理,目前并无明确规定。根据《财政部国家税务总局关于专项用途财政性资金企业所得税处理问题的通知》的规定,企业从县级以上各级人民政府财政部门及其他部门取得的应计入收入总额的财政性资金,凡同时符合以下条件的,可以作为不征税收入,在计算应纳税所得额时从收入总额中减除:企业能够提供规定资金专项用途的资金拨付文件;财政部门或其他拨付资金的政府部门对该资金有专门的资金管理办法或具体管理要求;企业对该资金以及以该资金发生的支出单独进行核算。对于在项目建设阶段政府向社会资本提供的投资补助,很容易将其认定为不征税收入,但是,对于运营阶段政府向社会资本提供的价格补贴,则不能直观地判断其是否属于不征税收入。虽然在形式上,价格补贴有可能符合不征税收入的三个条件,但实质上,价格补贴并不具有不征税收入的本质属性。在涉及民生的公共服务领域,为了平抑公共产品的价格水平,政府通常会对PPP项目实行政府定价或指导价政策。价格补贴就是政府对社会资本执行此类价格政策后向其提供的差价补偿,而这种差价原本就属于社会资本经营性收入的一部分,只是由社会资本先让渡给了消费者,最后又以政府补助的形式将其找补回来而已。实际上,价格补贴的真正受益人是消费者,而非社会资本,其并没有从政府那里获得相应的经济利益。因此,在本质上,价格补贴并不属于不征税收入,仍应是社会资本经营性收入的组成部分。可见,不能仅从形式上判断PPP模式下的价格补贴是否属于不征税收入。
5.对社会资本获得项目公司中政府股东让渡的股利如何纳税没有规定
根据法律的有关规定,居民企业股东从另一被投资的居民企业获得的股利是免税的。在项目公司分红时,如果政府向社会资本让渡部分红利(作为一种间接补贴手段),社会资本的分红比例就会超过其持股比例,那么,如何认定这部分超比例分红的性质?现行的税收法规并没有规定。其实,有三种可能的认定办法:一是认定为社会资本从项目公司分得的免税红利,二是认定为从政府或其部门获得的不征税收入,三是认定为社会资本从政府获得的应税偶然所得。至于选取何种办法,有待相应税收征管政策的出台。
三、完善税收法规促进PPP发展的建议
1.补充与完善税收法规政策
现行有关税收法规及政策主要是针对传统企业或事业单位制定的,不适应或不能完全适应PPP发展的需要。因此,随着PPP的全面推广运用,应及时地对税收法规政策进行相应的修订与完善,如:适当延长PPP项目公司所得税减免优惠期,对合作期超过20年以上的PPP项目可将其享有的所得税减免优惠期延长至10年以上;对社会资本从项目公司中获得的政府股东让渡的股利直接按免税红利处理;对PPP模式下的固定资产折旧、亏损弥补、税前抵扣等作出专门的规定。同时,还需要对双重征税、资产权属界定等问题,从法规的角度予以明确和解决。
2.制订PPP项目税务处理指南
由于PPP项目参与方众多、利益诉求不一,交易结构复杂、环节众多,投资规模巨大、回收周期长等,所以,PPP项目在其全生命周期内涉及的税务问题要比一般企业经营活动中遇到的税务问题复杂得多。为了便于社会资本或项目公司申报纳税,应分别就PPP项目涉及的企业所得税、增值税等主要税种编制税务处理指南。
3.建立区别对待的税收优惠政策
大多数PPP项目涉及的都是公共产品的生产,与公共利益息息相关,这些产品一般实施政府定价或政府指导价政策,社会资本或项目公司难以根据供求变化来调整产品价格。为了使PPP项目能够实现“财务平衡”,除了政府提供相应的补助外,再给予一定程度的税收优惠是十分必要的。但在制订和实施税收优惠政策时要有所区别,并非只要是PPP项目都可享受同样的优惠政策。按照盈利性由低到高的顺序,可将PPP项目分为非经营性项目、准经营性项目、经营性项目,依此顺序,相应项目获得的税收优惠程度应是逐步降低的。具体地讲,如在征缴所得税时,对非经营性项目可实行免税政策,对准经营性项目可实施减税政策等。同时,对于地方性的PPP项目,如果涉及**与地方共享税的减免优惠,应该只减免地方分享的部分。另外,在制订税收优惠政策时,还要注意由此可能带来的市场竞争扭曲问题。政府总是倾向与大的企业(特别是国有企业)进行PPP项目合作,中小企业(尤其是民营企业)往往被排除在外,所以,常常只有少数企业能通过PPP合作的方式享有相应的税收优惠政策,这对其他市场主体是不公平的。为此,应通过必要的制度设计和安排,消除可能出现的负面效应。
4.对PPP模式下的政府补助分类进行税务处理
由于PPP基本上涉及的是公共交通、公用设施、社会公共服务等领域的项目,在一定程度上,社会资本代行了政府的社会公共管理职责。所以,相比一般的法人企业,政府应向社会资本提供更多的补助或支持。这些补助或支持包括但不限于投资补助、贷款贴息、价格补贴,以及无偿划拨土地、让渡项目公司中政府股东全部或部分分红权等。对于社会资本获得的政府补助应分类进行税务处理,如投资补助可认定为不征税收入,价格补贴按免税收入处理等。
