IPO和再融资审核中“两高”及“双控”事项的关注要点及回复思路

黎健强 | 作者

随着2020年我国提出“碳达峰”“碳中和”目标的提出，节能减排越来越引起社会各界的重视，在资本市场证券项目监管领域，该等重视则逐渐体现在证券监管部门对企业建设项目节能审查合规性以及“两高”行业/项目与能耗“双控”事项的关注上。

关于企业建设项目节能审查合规性的审核关注要点，可详见笔者此前于订阅号发表的 《固定资产投资项目节能审查的IPO审核及PE投资尽调关注要点》 一文。作为该文的延续，本文笔者意在通过IPO与上市公司再融资等相关案例对证券监管部门近年来关注的“两高”项目与能耗“双控”事项的审核关注要点进行分析总结，供各方参考。

(一)“两高”的内容及相关规定

所谓“两高”，其系“高耗能、高排放”的简称，其一般包括“两高”行业及“两高”项目。

经笔者检索，国家层面针对“两高”的规定及政策众多，如《“十四五”节能减排综合工作方案》、《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》、《高耗能行业重点领域节能降碳改造升级实施指南》、《工业重点领域能效标杆水平和基准水平》等文件中均存在对“两高”进行相关规定及指导。2022年5月30日，生态环境部出台《关于加强高耗能、高排放建设项目生态环境源头防控的指导意见》（以下简称“《指导意见》”），明确提出了坚决遏制“高耗能、高排放”项目盲目发展，其中表明“两高”项目暂按煤电、石化、化工、钢铁、有色金属冶炼、建材等六个行业类别统计，后续对“两高”范围国家如有明确规定的，从其规定。

根据上述《指导意见》可见，其对“两高”项目的认定范围较为宽泛，经笔者检索，在地方层面，我国众多地区根据各地的产业特点等情况，针对“两高”项目管理出台了相关规定以进行补充明确，截至目前，如江西省、湖南省、贵州省、广东省、山东省、山西省、河北省、河南省、宁夏回族自治区、内蒙古自治区等（未完全列举）均出台了针对当地的《“两高”项目管理目录》，其他地区如湖北省、上海市等则在其他相关文件中针对当地“两高”行业/项目的范围进行了划分。除此以外，经笔者咨询及检索，部分地区可能则以制定项目清单的方式在主管部门内部进行更新及完善。

值得注意的是，经查阅不同地区的《“两高”项目管理目录》等相关文件，笔者发现我国不同地区不仅对“两高”行业的细分不尽相同，而且对于“两高”项目的判断标准上亦有所差异，例如根据《山东省“两高”项目管理目录（2023年版）》的规定，“两高”项目系以行业、产品和装置方面进行界定，而根据《江西省“两高”项目管理目录（2023年版）》的规定，“两高”项目则系以行业、产品、工序和年综合能源消费量方面进行判断。因此，各地对于“两高”项目的界定均有其地方特色，可能同一规模及产品的建设项目，其是否属于“两高”项目的问题，在我国不同的地区会存在不尽相同的结果。

(二)“两高”的审核关注要点及其回复思路

经笔者检索相关IPO及上市公司再融资等案例，证券监管部门针对“两高”方面主要关注企业/项目所属行业是否属于“两高”行业、企业的建设项目是否属于“两高”项目，而该等问询问题通常具有递进的关系，一般而言，其关注的最终落脚在于建设项目（包括已建、在建、募投项目）是否属于“两高”项目，且如属于“两高”项目是否完备履行了相应程序。

1.企业/项目所属行业是否属于“两高”行业

针对企业/项目所属行业是否属于“两高”行业的问题，公司及中介机构一般根据企业/项目在《上市公司行业分类指引》及《国民经济行业分类》中所属行业类别与相关规定划分的“两高”行业分类进行比对，从而得出是否属于“两高”行业的结论。

2.项目是否属于“两高”项目

经笔者检索相关IPO及上市公司再融资等相关案例，涉及需要对建设项目是否属于“两高”项目进行论证的情况一般分为两种，第一种情况是企业/项目（包括已建、在建、募投项目）属于“两高”行业而需主动进一步论证虽然属于“两高”行业，但建设项目不属于“两高”项目；第二种情况是证券监管部门直接问询建设项目是否属于“两高”项目或者募集资金是否存在变相用于“两高”项目的情形。

针 对建设项目是否属于“两高”项目，公司和中介机构一般会根据当地“两高”项目的划分标准并结合建设项目的具体情况及进行判断，然后根据是否属于“两高”项目的情况进一步取得相应的主管部门确认文件。

（1）不属于“两高”项目

若建设项目不属于“两高”项目，公司及中介机构通常首先从规定角度进行判断，然后会进一步取得主管部门对 于建设项目确认不属于“两高”项目的书面意见（尤其是当地未对“两高”项目的明确界定标准予以公开或根据现有资料难以判断的情形）。

（2）属于“两高”项目

若企业的建设项目属于“两高”项目，公司和中介机构一般亦会如实披露项目情况，并进一步取得主管部门针对“两高”项目确认其已履行必要的审批程序、不属于违规建设的“两高”项目、工艺属于先进水平、符合当地能耗“双控”要求等书面意见。

3.小结

综上，证券监管部门针对“两高”方面通常关注企业/项目所属行业是否属于“两高”行业及企业的建设项目是否属于“两高”项目，一般而言，如企业/项目不属于“两高”行业的，公司及中介机构根据企业/项目在《上市公司行业分类指引》及《国民经济行业分类》中所属行业类别与相关规定界定的“两高”行业进行对比，从而得出是否属于“两高”行业的结论，而如果企业/项目属于“两高”行业而需进一步论证是否属于“两高”项目或者证券监管部门直接问询建设项目是否属于“两高”项目的，公司和中介机构一般会根据当地“两高“项目的划分标准并结合项目的具体情况进行判断，同时取得主管部门的书面确认文件，从而得出是否属于“两高”项目的结论，进一步而言，若建设项目确属“两高”项目，公司和中介机构通常还需取得主管部门针对该项目已依法履行相应程序且不属于违法建设的“两高”项目的书面确认文件。

(一)能耗“双控”的内容及相关规定

能耗“双控”一般是指“能源消费总量”控制和“能源消费强度”控制，其中，“能源消费总量”是指一定地域内，国民经济各行业和居民家庭在一定时期内消费的各种能源的总和；“能源消费强度”是指一定时期内，一个地区每生产一个单位的地区生产总值所消费的能源。国家对“能源消费总量”和“能源消费强度”进行控制以提高能源利用效率，促进产业结构不断优化升级，实现高质量的发展。

自党的十八届五中全会提出“双控”行动以来，我国陆续出台了相关规定，将全国“双控”任务分解到各省市地区，并对“双控”工作进行了全面部署。经笔者检索，有关于“双控”的规定众多，在国家层面，如《完善能源消费强度和总量双控制度方案》、《国家发展改革委关于开展重点用能单位“百千万”行动有关事项的通知》、《固定资产投资项目节能审查办法》等均为重要“双控”的重要规定，而在地方层面，我国众多地区亦根据其经分解下达的“双控”目标并结合当地实际情况出台了相关细化规定，如湖南省出台《湖南省“千家”重点用能单位能耗“双控”目标》、云南省出台《云南省重点用能单位“百千万”行动“千家”企业名单及能耗“双控”目标》等，该等规定主要是对单位（尤其是重点用能企业）提出能耗总量控制和强度控制的目标。因相关规定及政策众多，受篇幅所限，本文暂不进行逐一列举。

(二)能耗“双控”的审核关注要点及其回复思路

近年来，证券监管部门对于建设项目是否满足能耗“双控”要求的问询基本已成为常规问题（尤其是针对化工行业），经笔者检索相关IPO及上市公司再融资等相关案例，证券监管部门在能耗“双控”方面主要关注企业建设项目是否满足项目所在地能耗“双控”要求、项目是否按规定履行节能审查手续、企业的主要能源资源消耗情况是否符合当地节能主管部门的监管要求等三个方面。

1.项目是否满足项目所在地能耗“双控”要求

根据《固定资产投资项目节能审查办法（2016）》（后被2023年版替代），节能审查机关受理建设项目的节能报告后需对项目是否满足本地区能耗“双控”管理要求进行审查[注1]，因此，公司及中介机构在回复该问询问题时，最为常见的核心的论证思路为说明项目已取得了当地发改委针对建设项目出具的节能审查意见（俗称“能评批复”），从而证明其项目经主管部门审查后符合项目所在地能耗“双控”要求[注2]，同时再进一步取得主管部门出具的确认意见。

2.项目是否按规定履行节能审查手续

因节能审查手续的合规性为项目是否符合能耗“双控”方面要求的核心根基，因此证券监管部门对“双控”方面的关注通常免不了对项目是否按规定履行节能审查手续进行问询，关于节能审查的相关内容及针对各类情况问询回复思路可详见笔者的 《固定资产投资项目节能审查的IPO审核及PE投资尽调关注要点》 ，本文不再赘述。

3.企业能耗情况是否符合当地监管要求

除关注建设项目是否符合当地能耗“双控”要求外，证券监管部门通常对企业整体能耗情况是否符合当地节能主管部门的监管要求作为连带问题进行问询，针对该类问题，公司及中介机构的回复思路通常为先具体列示企业报告期内的能耗种类及消耗情况，并将企业的能耗与同期国家/当地单位GDP能耗进行对比，在可行情况下得出企业能耗水平较低的结论，同时取得当地主管部门针对企业能耗符合当地监管要求的书面确认意见以进一步说明企业能耗情况符合当地监管要求。

4.小结

综上，证券监管部门针对能耗“双控”方面通常关注建设项目是否满足项目所在地能耗“双控”要求、项目是否按规定履行节能审查手续、企业的主要能源资源消耗情况是否符合当地节能主管部门的监管要求等三个方面。一般而言，针对项目是否满足项目所在地能耗“双控”要求的问题，企业及中介机构常见的回复思路为首先说明节能审查机关对项目是否符合“双控”要求具有审查权利，而建设项目已取得了节能审查机关出具的节能审查意见，并辅之以取得主管部门的书面确认意见；针对项目是否按规定履行节能审查手续的问题，其各类情况问询回复思路可详见笔者此前发表的《固定资产投资项目节能审查的IPO审核及PE投资尽调关注要点》；针对企业的主要能源资源消耗情况是否符合当地节能主管部门的监管要求的问题，公司及中介机构的回复思路通常在具体列示企业的能耗情况后与国家/当地的单位GDP能耗进行对比，在可行情况下得出能耗较低的结论，并辅之以主管部门的书面确认意见。

‍ [1] 虽然《固定资产投资项目节能审查办法（ 2023 ）》生效后，该明确规定被删除，但 2023 年版的审查办法中仍然规定了人民政府管理节能工作的部门应落实 “ 双控 ” ，强化能耗强度降低 约束性指标管理

[2] 经笔者检索，亦 有部分案例系通过具体分析当地的 能耗 “ 双 控 ” 要求 并结合企业及建设项目情况进 行论证，如 LLHX （ 企业首发上市案 例），因该等论证方式相对少见且受篇幅所限，本文暂不具 体列示。