贺之杲：被缚的自主：地缘政治回归下的欧盟安全文化变迁

自第二次世界大战结束以来，欧洲地区安全秩序保持较为稳定的演进态势。在识别和应对安全威胁，以及保障和实现安全的过程中，欧盟塑造出独特的安全文化和行为逻辑，内部以安全共同体建设来解决欧盟内部安全困境，外部以推进安全治理来应对欧盟外部安全威胁。目前，欧洲地区安全秩序正处于大调整大变革阶段。欧盟面临日益复杂的安全局势以及大国之间在不断变化的国际秩序中日益加剧的竞争。2022 年初爆发的俄乌冲突不仅加速了欧洲安全秩序的地缘政治化，还强化了欧洲对外政策的泛安全化。欧盟越来越多地从安全角度考虑经济、移民、健康、技术和气候政策等议题。在大国竞争和地缘政治回归的国际环境下，欧洲安全秩序发生重大变化。欧洲学界和政界认为欧洲安全秩序正在“陷入不确定性”“崩溃”“死亡”“退化”。尤其是在欧盟及其成员国精英的认知调适下，欧盟安全文化正在经历重塑，并带来安全和外交战略的新一轮重整和变化。欧盟期望成为一个更具战略自主性的安全行为体，但欧盟安全文化无法脱离美国和北约安全角色的影响，更不要说欧盟内部对威胁识别和应对威胁的最佳手段尚未形成共同看法。欧盟安全角色以及背后的安全文化成为观察欧盟安全战略调整变化的重要参考指标，不仅是影响地区安全秩序走向的关键因素，也是左右全球安全格局走向的重要一环。为此，本文在系统梳理欧盟安全研究的理论文献以及总结欧盟安全文化的历史演变的基础上，提出分析欧盟安全文化的理论框架，强调欧盟安全文化立足于一体化进程的地区安全共同体建设，也基于欧洲化逻辑的外部安全治理，然而欧盟安全文化在地缘政治回归背景下难以脱离成员国和美国的影响，在欧洲地区安全秩序中发挥自主角色的掣肘增多。

安全文化正成为国家安全学的新知识供给点，是安全研究与文化因素的交叉融合点。安全研究的文化维度可以窥探国际行为体的安全观，继而洞悉其安全角色和安全战略。安全文化是一个社群就怎样界定安全和安全威胁、怎样保障和实现安全所达成的主体间理解和共同知识。欧盟安全文化是欧盟在应对安全威胁和安全治理过程中形成的行为逻辑，更是决定欧盟安全角色的基石。目前，欧盟安全文化研究存在诸多争议，这关系到欧盟安全角色，关系到不同概念辨析和理论视角，关系到欧盟与其他行为体的关系。作为一个地区一体化组织，欧盟安全角色决定欧盟是否拥有统一的安全文化，欧盟安全文化是欧盟 27 个成员国的安全文化还是欧盟整体的安全文化，是从属于美国和北约的安全文化还是具有自主性的安全文化，是排他性的安全文化还是包容性的安全文化等维度。尤其是，“安全”和“文化”在内涵和外延上具有模糊性、多维性特征，这增加了安全文化研究的难度。

（一）国际关系理论视角

欧盟安全研究存在多个解释路径和理论视角。长期以来，存在美国主导的安全研究和欧洲主导的安全研究之间的分野。美国主导的国际安全研究严重依赖霸权的权力和偏好以及理性主义和现实主义的解释，低估了观念动力和霸权以外的行为体在安全秩序中的作用。美国主导的安全研究过于重视权力、体系等因素，一定程度上忽视了安全文化的因素。欧洲主导的安全研究强调安全化理论，不仅纳入了人类安全和地区安全的概念，还强调文化和身份观念的作用。

从新现实主义来看，欧盟安全角色无法摆脱国际体系结构因素的影响，尤其是欧盟安全高度依赖跨大西洋联盟和美国安全支柱，推动欧盟安全合作是美国参与欧洲—大西洋地区的政策工具。波森认为欧盟安全制度建设是制衡美国的一种尝试。不同于“硬制衡”观点，佩普认为欧洲对美国单边主义军事行动不满，希望通过“国际机构、非军事手段”来对美国霸权进行“软制衡”。欧盟与北约合作的理想状态是分工合作，避免完全从属于北约。琼斯认为冷战期间的欧洲安全合作失败源于美国干预太多。自1998 年 12 月英法圣马洛峰会以来，欧盟希望在安全和防务领域拥有自主行动能力。时任英国首相布莱尔和法国总统希拉克推动制定欧洲安全和防务政策，建立一支能够自主行动的欧洲军队，以便在北约不参与的情况下应对国际危机。2003 年，北约和欧盟签署“柏林 +”协定，首次尝试军事结构的一体化。但是，欧盟迟迟未能展现出与其国际地位匹配的安全能力。

欧盟安全文化同欧洲安全制度框架密切相关，尤其是解决欧洲内部安全困境和应对外部安全治理的制度构架。欧盟安全文化长期以来面临两个制度困境，一是与北约的功能重叠问题，二是与欧洲国家的权力争夺。随着 1993 年《马斯特里赫特条约》的签署，欧洲共同体从经济共同体转向政治联盟，共同外交与安全政策成为欧盟三大支柱之一，欧盟作为安全和防务行为体逐渐发挥重要作用。军事工具的出现也标志着欧盟作为纯粹经济和政治参与者的终结，但它不太可能将欧盟转变为具有与美国类似的超级战略大国。从自由制度主义来看，欧盟安全合作旨在支持欧盟对多边主义和跨国对话的承诺。此外，制度层面的变化与文化层面存在“时间差”，欧盟安全制度建设带来安全文化的变化需要放在长时段周期中考察。

安全研究是国际关系研究的主流分支议题。安全文化的分析路径是将文化纳入安全研究中，或者是在安全研究中添加文化元素，以此理解国际行为体在安全议题上的战略观念体系和战略选择取向。安全文化是指国际行为体应对安全威胁和推进安全治理过程中形成的战略认知和采取的战略手段。安全研究的社会学视角强调安全利益是由对文化因素做出反应的行为体定义，包括安全议题的文化制度背景，安全行为体的建构身份。比如文化实践对于冷战后欧洲和美国安全政策的转变至关重要。安全话语既具有认知和规范功能的观念维度，又具有协调和交流功能的互动维度。安全文化是长时段演变的结果，深受历史记忆、国家结构和地理环境的影响。加里普以文化现实主义和社会建构主义的原则为基础来理解欧盟层面的安全文化。此外，还有学者从反思性和话语性角度来研究安全文化，认为安全文化是一种转化过程。因此，安全研究的文化转向是安全研究的重要议题。

（二）一体化理论视角

作为一个基于一体化进程的安全行为体，欧盟安全文化尤为值得关注。从一体化理论来看，安全始终是欧洲一体化的核心议题。欧洲安全制度架构在解决欧洲安全困境尤其是实现法德和解，确保欧洲和平方面发挥了重要作用。同时，欧盟也避免了欧洲国家之间（重新）军事对抗的可能性。冷战期间，欧洲安全合作的努力包括欧洲防务共同体（1950—1954 年）、富歇计划（1958—1963 年）、欧洲政治合作（1969—1991 年）等。联邦主义和功能主义是研究欧洲安全秩序的重要理论。功能主义认为欧盟在地区安全治理中的角色不容忽视。从新功能主义来看，欧洲国家基于利益关系进行制度化合作，尤其是从经济等议题的合作外溢到安全领域，并创建共同的安全政策。作为安全参与者的欧洲将获得自己独特的文化。政府间主义普遍认为国家是欧洲安全秩序和安全治理的主体。近年来，欧盟防务建设呈现超国家主义与政府间主义两种合作方式结合的特点。此外，还有学者从本体安全视角来研究欧洲（不）安全，强调恐惧和焦虑放大安全挑战。

欧盟一直通过制度建设和规则塑造等方式努力塑造其安全文化，提升其安全治理角色。欧盟安全文化是制度环境内的社会化过程，随着欧洲一体化进程而演变，是一个开放和动态的框架。欧盟先后于 2003 年、2016 年和 2022 年出台了三份安全战略报告，不仅旨在提升安全能力建设，还培育欧盟共同的安全文化。2003 年《欧洲安全战略》强调有效多边主义、战略伙伴关系以及民事危机管理，成为欧盟对外政策的主要支柱。欧盟甚至认为地缘政治时代已经结束，大国关系不再以战略竞争为标志。2016年《欧盟全球战略》出台，欧盟提高了为维护欧洲安全利益承担更大责任的意识。2022 年 3 月，欧盟出台《战略指南针》，指导欧盟未来 5—10 年的安全和防务政策，是欧盟作为安全提供者的路线图。并且，基于首次联合威胁评估，欧盟明确安全和国防政策的目标，培育集体安全文化，加强欧洲武装部队之间的互操作性并减少战略依赖。理性制度主义和历史制度主义分别从国家层面的理性主义逻辑和超国家层面的渐进主义逻辑来思考欧盟安全制度的建设。

随着区域国别研究和国家安全研究的兴起，安全文化研究重新激发文化特质与安全动态的关联性，可以将国家性或区域性与安全研究结合起来，成为安全文化研究的新知识增量。安全文化既源于国际行为体的历史记忆和地缘因素，是安全战略思想中的深层次概念维度；也源于国际行为体参与安全事务的实践过程，是对权力平衡、国际角色的认知。安全文化不是固定不变的，随着时间的推移以及新的经验和需求而发展。安全文化涉及欧盟在国际安全和地区安全中的作用的规范性愿景。欧盟成员国的安全文化各异，但是欧盟安全文化有整体性、一致性的维度，即欧盟采取何种方式来塑造和推行其安全文化。当欧洲各国政府在行动中共同部署，或者在参与保卫欧洲的时候，欧盟可以形成一种战略团结的共识。从议题领域来看，目前，欧盟与北约的关系，欧盟全球战略，法德推动欧洲防务合作，小国和欧洲防务合作，欧盟自主性等内容主导欧盟安全文化研究。整体看，欧盟安全文化是一种超越不同国家安全文化的路径，是一种符合欧盟战略逻辑的文化，指向的是欧盟拥有战略手段并自主应对外部威胁和推进安全治理的国际安全角色。

安全文化是观察国际行为体的安全角色和战略选择的重要视角。安全文化不是一个单一维度的概念，更不是一个内部的概念，而是一个全面的概念，深受内部能力建设和外部环境评估等因素的影响。安全文化是衔接战略目标和战略手段的关键变量，通过它可以更好地观察和理解欧盟安全角色和安全战略的连续性和变动性。在实现地区内国家间和平与应对周边地区乃至全球安全威胁的过程中，欧盟形成了独特的安全文化。欧盟安全文化是欧盟参与安全实践的经验积累，既源于欧洲一体化的进程，也来自参与安全治理的进程，二者共同塑造了欧盟安全角色和安全战略。

（一）基于一体化的安全共同体建设

欧盟安全角色首先源于欧盟内部安全实践，即欧盟如何解决欧盟国家间的冲突。欧盟安全共同体的建设始于一体化之初，欧洲安全制度建设是必经之路。二战之后，欧洲政治家就呼吁建立一个共同的欧洲军队，由共同机构管理并获得共同预算。鉴于民族国家的冲突被广泛认为是现代欧洲战争的主要原因，一体化进程推动地区体系向地区安全共同体转变，通过地区安全建设实现国家安全。作为地区安全问题的组成部分，地区安全治理主要涉及地区安全治理的模式与机制，体现在地区安全复合体、地区安全制度和地区安全共同体等。随着欧洲一体化的发展，一个多元安全共同体日渐成为现实。

欧盟安全文化与欧洲一体化进程密切关联，在制度化建设中不断完善欧盟安全战略观并提升欧盟解决安全问题的能力。在欧洲一体化初期，欧盟解决的是欧洲长期以来的国家间冲突。欧洲统一背后的动机之一是对和平的渴望，对战争的恐惧以及经济利益考虑。随着欧盟一体化的推进和制度的完善，欧盟解决了其成员国之间的军事冲突问题，形成了稳定的和平状态。然而，欧盟安全文化持续陷入一个特殊的困境，即欧盟国家的安全文化较易辨别，但欧盟安全文化难以清晰界定。根据《欧洲联盟条约》第 4 条，“国家安全仍然是各成员国的唯一责任”。欧盟安全文化始于安全共同体建设，欧盟成员国须有一个明确的团结意识。欧盟如果不充分重视并高度履行“互助条款”（第 42 条第 7 款）和“团结条款”（第 222 条），欧盟安全文化就不可能真正出现。比如，《欧洲联盟条约》第 42.7 条的共同防御条款并不能使欧盟成为防务联盟。随着欧洲一体化深化到国家安全议题领域，部分欧盟成员国不可避免地排斥欧盟权限扩大，成员国安全文化与欧盟安全文化的张力不断增大，这反过来可能会影响到欧盟作为和平项目的一体化制度建设。目前来看，成员国之间的分歧意味着欧盟的任何联合行动很可能依赖于欧盟组织结构之外的特定使命的“自愿联盟”。

欧盟安全文化不是一种单一的安全文化，而是建立在诸多国家安全文化基础上的共同安全文化。与此同时，欧盟成员国的历史、文化和地缘差异催生了不同的安全文化，带来了多样化的安全战略。欧盟成员国对安全威胁感知也存在较大分歧，尤其是欧盟内部尚未对威胁认知（“东方”与“南方”）、联盟政治（欧洲主义与大西洋主义）或武力使用（民用与军事手段）形成共同理解。如果欧盟国家要在安全和防务问题上进行合作，就必须对欧洲面临的威胁达成共识。欧盟内部仍然无法就面临的主要安全威胁或解决这些威胁的最佳方法达成一致。问题不仅在于欧盟是否能够发展共同的安全文化，还在于它将采取何种形式来应对安全威胁和加强安全治理。当然，不断变化的威胁认知、制度社会化和媒介化危机学习等机制的综合作用带来了欧盟国家战略规范的趋同过程。同时，安全文化不仅建立在对威胁的共同认知之上，也建立在承担共同项目的基础之上。随着国际环境的变化，欧盟及其成员国意识到缺乏共享的安全文化，无法使其在新的竞争性地缘政治环境中有效运作。建设强大、安全的欧洲是欧盟 2024—2029 年的优先事项和战略方向之一。在推进欧盟共同防务建设方面，欧盟安全文化可从共享的对话和经验中产生，而不仅仅是简单反映单一国家的愿景。

（二）基于欧洲化的外部安全治理

安全概念与理论的外延导致安全治理不再局限于传统的军事安全，而是扩展到非传统安全。传统安全与非传统安全相互交织，“综合安全”需要安全危机管理和合作安全模式的结合，超越零和博弈，并使欧盟安全治理模式扩展到欧洲周边乃至全球其他地区。欧盟运用安全治理来扩大欧盟的边界，并试图解决欧盟周边地区乃至全球安全问题。

基于欧盟通过一体化来建设安全共同体的实践，欧盟希望利用制度和规范影响其周边地区乃至全球的安全秩序。作为安全参与者的欧盟正获得自己独特的安全文化，意味着欧盟逐渐采用共同的思维方式，在安全议题上采取相似的政策框架。其一，欧盟没有美国一样的全球霸权野心，无意将军事权力投射到周边地区以外的地方，更无法充当一些弱国或小国的“保护者”。其二，安全和防务在欧洲国家的公共辩论中长期处于边缘位置。欧盟共同安全与防务政策的目标是为欧洲提供在海外开展危机管理行动所需的能力和机制。其三，鉴于所有欧盟成员国经常将武力的使用与“按照联合国宪章的原则”挂钩，这很可能成为欧洲共同安全文化的默认立场，尽管某些国家、在某些情况下，将保留在没有联合国安理会具体授权的情况下进行干预的权利。总体看，欧盟旨在塑造危机发生地稳定而持久的和平秩序，以实现“欧盟安全的外部治理”，最终达到促进地区长期治理、消除动荡根源的目的。

当前，安全挑战变得更加复杂、多维，欧盟成员国的安全利益密不可分，需要欧盟成员国共同面对安全威胁。俄乌冲突进一步刺激欧盟将价值观外交与地缘政治博弈进行捆绑，促使欧盟将安全作为其全球战略的优先事项，把经济、软实力、价值规范都视为地缘政治的一部分。目前来看，欧盟更认真地对待“硬”安全风险，更好地为外部经济威胁做好准备，其经济政策的调整涉及多边主义、双边贸易协定和贸易工具等议题，呈现出经济利益、地缘政治与价值观三者“齐头并进”的态势。这意味着价值观外交为欧盟安全文化和战略选项提供了一个观念性的参数象限，并愈加呈现出价值观外交与地缘政治博弈合流的趋势。同时，欧洲内部安全和外部安全之间的界限越来越模糊。在地缘政治变化和安全威胁不断涌现的世界中，基于新出现的威胁、不断变化的权力动态和不断变化的安全挑战，欧盟安全文化的变化立足于重新评估和调整支撑地区秩序的安全战略；其不变性是立足于欧盟内部互动模式以及欧盟与世界打交道的方式，取决于欧盟在安全秩序中的作用和行动范围。总体看，欧盟安全文化实现了主观意愿与客观环境的有机结合。欧盟形成了以内部一体化为核心逻辑的欧洲地区安全秩序和以外部欧洲化为核心逻辑的欧洲外部安全治理的安全文化（见表 1）。为保证欧盟作为一个有效的安全角色发挥作用，欧盟既要实施具体策略来应对内部和外部威胁和不安全来源，又要通过制度和规范来维护和扩大欧盟安全治理体系。

目前，欧洲地区安全治理正面临新的变化。全球和地区安全环境相互关联，变得更加复杂，竞争更加激烈，尤其是军事冲突在欧洲周边地区重新出现，非传统安全威胁层出不穷，欧盟更需要对自身安全承担更多责任，增强自主行动能力。为此，欧盟需要加强地区安全共同体建设，不仅完善欧盟内部决策程序，还要提升欧盟自主性水平。同时，欧盟还需要加强外部地区安全治理，不仅要增强欧盟地缘政治属性，还要重启欧盟扩大进程。

（一）欧盟安全文化中的安全共同体建设

制度建设是增强欧盟安全文化的基础。欧盟致力于加强防务一体化建设，推动欧洲防务自主，包括启动“永久结构性合作”，设立“欧洲防务基金”，成立“国防产业和空间总司”，筹建“欧洲防务联盟”等措施。在地缘政治回归背景下，欧洲推进共同防务建设更具紧迫性。近年来，欧盟委员会和欧洲议会多次阐明建立欧洲防务联盟的目标。欧盟通过欧洲和平基金（EPF）等预算机制，欧盟拨出资金鼓励成员国采购特定武器系统并发展符合其安全目标的能力。这不仅是欧盟资金第一次通过欧盟委员会分配给国防倡议，还扩大了欧盟在防务方面的法律能力，更塑造和整合了成员国的军事结构，并有助于“欧洲化”国防开支。欧洲和平基金为欧盟共同安全与防务政策的联合行动提供资金，旨在增强欧盟作为全球安全提供者的能力。

在新的国际环境背景下，欧盟在外交和安全领域的运作模式和行为方式面临冲击，尤其是决策规则亟须来适应新的现实。目前，共同安全与防务政策并没有建立在联合安全文化的基础上，并且欧盟政府间决策烦琐且缓慢。如果欧洲成员国认真考虑建立欧洲防务联盟，并为欧盟配备必要的军事力量来保护其公民，为其邻国提供足够的安全保障，并对其潜在对手行使可信的威慑，那么欧洲共同防务政策领域的条约改革是不可避免的。鉴于欧洲议会和欧盟委员会以及主要成员国的压力，欧盟希望将“有效多数原则”（QMV）的适用范围扩大到共同外交与安全政策的关键领域。2022 年 6 月，欧洲议会通过了一项决议，呼吁欧洲理事会启动修订欧盟条约的进程，其中还包括在防务事务上赋予欧盟更多权力。部分成员国希望以“有效多数原则”取代“一致同意原则”，从而提高欧盟决策的有效性，避免成员国利用否决权阻碍欧盟决策。一方面，俄乌冲突无疑为欧盟内部改革提供了新的动力，“一致同意原则”严重阻碍了欧盟对俄罗斯采取极限制裁的速度和效果。另一方面，欧盟扩大需要欧盟改革内部决策规则。随着欧盟成员国增多，欧盟国家动用否决权并阻止其他国家向前迈进的风险也在增加。但这一动议招致了部分成员国的反对。

欧盟安全文化涉及建立抵御多种非军事威胁的能力，尤其是安全领域的工业、经济和技术政策之间联系日益紧密。当前的地缘政治和安全形势表明，欧洲需要现代化的国防技术和工业基础。2022 年 3 月，欧洲理事会凡尔赛非正式峰会承诺“对国防能力和创新技术进行更多更好的投资”。2022 年 5 月底，欧盟委员会提出分阶段推进方案，包括《通过共同采购条例强化欧洲国防工业》（EDIRPA），该法案于 2023 年10 月通过，旨在通过支持成员国合作共同采购最紧迫和关键的国防产品来加强国防工业能力，从而成为“对成员国和欧盟安全具有高度共同利益的未来联合开发和采购项目的锚点”。2023 年 6 月，欧盟发布《经济安全战略》，成为欧盟提升经济竞争力和应对地缘政治回归的战略工具。2023 年 9 月，欧盟委员会主席冯德莱恩在盟情咨文中宣布启动“欧洲国防工业战略”（EDIS），不仅需要欧洲在研发方面的合作，还需要在工业方面进行合作。欧盟国防工业战略将推动成员国发展国防能力，以现代且有韧性的欧洲国防技术和工业为基础，不仅将使成员国能够补充库存和购买新的国防装备，而且还将加强欧盟作为安全和国防行为体的地位。目前，欧盟委员会支持欧洲国防工业和技术基地（EDTIB）竞争力的行动已逐渐成型，这将增强整个欧洲的工业竞争力并促进互操作性。2023 年 11 月，冯德莱恩在欧洲防务局的年会上强调，必须弥补四十年来的投资不足和各自为政问题。但是，疑欧势力可能不太愿意批准欧盟在工业和国防事务上采取进一步行动，更不用说两者的结合。

（二）欧盟安全文化中的外部安全治理

在地缘政治竞争再度加剧、全球危险不断增加的背景下，欧盟外部安全治理的地缘政治属性上升。一段时间以来，欧盟发展及其外交政策所特有的“规范”“和平主义”“多边主义”构成了欧盟安全文化的价值观底色。长期以来，欧盟的安全文化以民事性和规范性为主要特征，“军事侏儒”凸显欧盟安全文化的局限性，地缘政治属性较弱困扰欧盟参与外部安全治理的效能。长期以来的思维定势是欧盟作为军事角色相当有限，尤其 20 世纪 90 年代的巴尔干冲突显示出欧盟应对周边地区安全的短板，比如说危机管理需要冲突防御工具，兼具民事和军事能力和手段。欧盟从海外危机管理行动范式转向基于领土防御的方法。该政策主要针对国外中低强度的危机管理行动和跨国挑战，而不是防御本身。领土防御和战略威慑再次成为安全政策争论的焦点。俄乌冲突爆发后，这种变化可以用两个因素来解释，一是美国地缘政治霸权似乎正在形成裂痕，二是美国和整个西方似乎对干预主义力不从心。战争威胁重回欧洲大陆，随之而来的是新的威胁认知，领土防御重新成为关注焦点。为此，欧盟更加注重战略和军事力量平衡，成为一个关键的地缘政治力量。