2025年3月5日，第十四届全国人民代表大会第三次会议在北京开幕，国务院总理李强作2024年《政府工作报告》。《政府工作报告》将今年GDP增速预期目标设定为5%左右，并强调实施更加积极有为的宏观政策，坚持稳中求进、以进促稳，守正创新、先立后破，系统集成、协同配合，充实完善政策工具箱，根据形势变化动态调整政策，提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性。其中，实施更加积极的财政政策，
今年预算赤字率首次上升至4%左右，赤字规模5.66万亿、较去年增加1.6万亿，地方新增专项债安排4.4万亿元、较去年增加0.5万亿，同时今年开始发行1.8万亿特别国债。
此外，《政府工作报告》还提出
动态调整债务高风险地区名单，支持打开新的投资空间，一般公共预算支出规模比上年增加1.2万亿，大力提振消费、提高投资效益，深化财税金融体制改革等。
结合《政府工作报告》和《关于2024年中央和地方预算执行情况与2025年中央和地方预算草案的报告》，我们认为，2025年地方债务与财政领域有如下四大看点：
一、狭义赤字率首次上升至4%，新增政府债务近12万亿、创历史新高
“实施更加积极的财政政策”的要求下，今年狭义赤字率首次达到4%，赤字规模创历史新高、达5.66万亿，考虑4.4万亿新增专项债、1.8万亿特别国债和2万亿用于置换存量隐性债务的专项债之后，今年广义赤字规模将较去年增加2.9万亿至13.86万亿，广义赤字率为9.8%、较去年抬升1.7个百分点，为历史最高水平。
（一）狭义赤字率创历史新高、上升至4%，向中央倾斜助力债务结构优化
正如我们此前的预测[1]，
《政府工作报告》提出“今年赤字率拟按4%左右安排、比上年提高１个百分点，赤字规模5.66万亿元、比上年增加1.6万亿元”。
赤字率是宏观调控的重要风向标，也是财政政策更加积极的关键，根据宏观经济的周期性变化，提高赤字率进行逆周期调节是国际通行做法。我国长期以来对于赤字率的安排较为谨慎，近年来仅2020年、2023年大幅超过3%，今年预算赤字率首次安排在4%、具有很大突破，这一突破性的调整回应了国内需求收缩、预期转弱的现实压力，是“实施更加积极的财政政策”的重要体现，对于当前稳定经济增长、提振市场信心、扭转信用收缩趋势而言非常关键。
从央地赤字结构来看，今年新增赤字95%为中央承担，中央赤字规模及占比均大幅增加，积极助力央地债务结构优化。
《关于2024年中央和地方预算执行情况与2025年中央和地方预算草案的报告》提出，2025年中央赤字4.86万亿元，较去年增加1.52万亿元，地方赤字0.8万亿元、较去年增加0.08万亿，新增赤字95%由中央承担，中央赤字占比同比抬升3.6个百分点至85.9%、为历史最高水平。我国中央政府杠杆率仅为地方政府的一半，在当前宏观效率下滑，微观主体扩表意愿不强等背景下，中央加杠杆有利于提振信心、扩大需求，更好发挥统筹调控职能，通过增加对地方的转移支付等方式，也有利于减轻地方发展包袱，激发地方活力。同时，中央发力将进一步优化政府债务结构，降低整体宏观债务成本，尤其考虑到目前经济发展转型涉及到的重大战略及关键领域的项目大多具有较强的外部性、公益性，加大“央进”力度是应时之举。此外，《政府工作报告》指出“一些地方基层财政困难”，地方赤字规模较上年有所增加，有利于缓解地方财政收支压力特别是“三保”压力，并推动防范地方债务风险。
二、稳妥化解地方政府债务风险，加快推动融资平台转型
2023年7月政治局会议首次提出“制定实施一揽子化债方案”，由此拉开了本轮地方债务化解序幕，在“35号文”“47号文”“14号文”“134号文”“150号文”等一系列政策指导下，我国地方化债工作取得了阶段性成效。当前，政策思路越来越注重化债与发展的平衡，2025年《政府工作报告》提出了动态调整债务高风险地区名单、打开新的投资空间等新要求。
（一）坚持在发展中化债，动态调整名单制管理、打开投资新空间
《政府工作报告》提出要坚持在发债中化债、在化债中发展，完善和落实一揽子化债方案。一是优化考核和管控措施，动态调整债务高风险地区名单，支持打开新的投资空间。
2023年7月以来“一揽子化债”持续推进，“名单制管理”模式避免了高风险省份债务风险的进一步累积，但由于以省为单位容易“误伤”辖区内其他资质相对较好的区域，因此我们也一直建议[2]，
从保障融资循环和经济发展的角度考虑，可将融资约束政策的适用范围由省级细化至地市级，适当放开对重点省份中经济财政水平较好、债务压力较小地市的融资限制，合理满足其投融资和经济发展的需要，同时优化进入及退出约束名单的动态机制。
当前我国地方化债已取得阶段性进展，化债思路转向“在发展中化债”，根据“99号文”部署，今年3月底地方政府退出重点省份名单序幕即将拉开，据我们估算份退名单顺序或将分为四档[3]，宁夏、内蒙古或首批退出，重点省份退出名单后投融资行政性限制解除，基建投资与经济修复有望加速，新的投资空间或将打开，从而更好地实现“防风险”与“稳增长”的平衡。但需注意的是，退名单的机遇与风险并存，弱省份可能陷入盲目退出后化债支持退坡但融资难以改善的困局，加速信用风险暴露，因此需加强考核与管控力度，谨慎、稳妥、有序退出。
二是按照科学分类、精准置换的原则，做好地方政府隐性债务置换工作。
2024年11月“6+4+2”大规模债务置换组合拳出台，截至2025年3月4日用于置换存量隐性债务的特殊再融专项债发行（含计划发行）规模达30887.05亿元，已完成6万亿置换额度的进度过半。债务置换已取得明显成效，各地置换债务平均成本普遍降低2个百分点以上，推动减轻流动性压力、腾挪发展空间、促进良性循环。后续来看，未来每年可按实际需求动态调整置换规模，优先短期内多安排置换额度，如按照“2-3-1”额度安排或一次性发行完毕，同时加大货币财政政策配合力度、降低市场波动风险。此外，可适当扩大化债范围、进一步缓解财政压力，如在分类甄别的前提下将部分隐债利息纳入置换范围；或在全面梳理拖欠企业账款情况、明确责任主体和偿还计划的基础上研究置换部分拖欠企业账款的可行性等，推动相关投资主体好转，避免企业动力不足、信心不足的长期化，也为经济发展营造良好的信用环境。值得注意的是，为提升置换资金效率、做到精准置换，需完善监督预警制度，加强对置换存量隐性债务实施情况的跟踪监督。
（二）完善政府债务管理制度，坚决遏制违规举债冲动
《政府工作报告》提出要完善政府债务管理制度，坚决遏制违规举债冲动。一是要建立全口径债务监测机制，常态化推进“多债统管”，这是加强地方债务监管的基础，也是构建地方债务长效机制的重要内容。
2024年中央多项政策文件 提出要开展全口径债务监测，山东、江苏、浙江宁波、浙江嘉兴等省市也明确提出了政府债务、隐性债务、城投债务、地方国企债务等多债统管；2025年各地方预算报告中有19省将“加强全口径地方债务监测监管”作为全年地方债务化解工作的重点之一。后续来看，预计“多债统管”将常态化推进，地方债务监测范围将有所拓宽，或将进一步关注城投经营性债务和政府相关拖欠款等政府负有偿还义务、但未纳入隐性债务范围内的债务，在此过程中需注重多部门协调监管、强化动态监测和及时预警能力，增强债务监管的前瞻性、及时性和有效性。
二是要加快建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，健全监管监督体系、强化制度约束，遏制违规举债冲动。
如可推动出台针对地方债务领域的专门法律，加强地方债务“借用管还”的顶层约束和立法保障；将不新增隐性债务作为“铁的纪律”，财政部坚持常态化通报违规新增隐债、违规化债典型案例，坚决贯彻举债终身问责制度；加强财政、金融协同监管，堵住地方违法违规举债的途径，对未纳入预算安排的政府支出事项和投资项目一律不得实施，避免“一边化债、一边新增”；此外还需依法加强人大对政府债务管理情况的监督力度。
（三）加快剥离地方融资平台政府融资功能，依托国企改革推动市场化转型
《政府工作报告》提出要加快剥离地方融资平台政府融资功能，推动市场化转型和债务风险化解。
“150号文”明确规定地方融资平台需于2027年6月末前完成退平台，“99号文”也将融资平台数量压降进度作为退出重点省份的衡量标准之一，政策引导下2025年地方政府融资平台将步入市场化转型快车道。同时，2025年也是国企改革三年行动方案的收官之年，多地将“高质量完成国企改革深化提升行动”作为年度重点目标之一，融资平台可依托国企改革深化重组整合、完善管理体系、增强市场化竞争能力。需要注意的是，融资平台职能定位特殊，短期内仍将与地方政府保持密切联系，完成实质性市场化转型仍有压力，较难真正具备独立造血能力。后续来看，融资平台市场化转型过程中需注重与地方经济发展相衔接，因地制宜明确转型角色定位，参考新型城镇化、新质生产力、降碳减污扩绿等转型方向，向城市综合运营服务商、国有资本运营商、产业引导者三类企业转型，同时要把握好转型节奏，避免盲目激进、注重内生造血能力的提升。地方政府可作为股东提供资源、资金支持，但业务委托需更加市场化、政府支持更加规范化，并设置转型风险监测期以平滑应对政府支持力度骤降后的经营风险与融资压力。
