新阶段北京城市空间布局的战略思考

【文章编号】1002-1329 (2017)11-0023-10

【中图分类号】 TU984.11 ⁺ 3

【文献标识码】A

【doi】10.11819/cpr20171105a

【作者简介】

杨   明 (1979－)，男，硕士，北京市城市规划设计研究院规划研究室主任工程师，教授级高级工程师。中国城市规划学会城乡规划实施学术委员会城乡规划实施评估学组委员。

周   乐 (1971－)，女，硕士，北京市城市规划设计研究院详细规划所主任工程师，教授级高级工程师。中国城市规划学会会员。

张朝晖 (1969－)，女，硕士，北京市城市规划设计研究院总体规划所副所长，教授级高级工程师。中国城市规划学会会员。

廖正昕 (1974 - )，女，硕士，北京市城市规划设计研究院城市设计所副所长，教授级高级工程师。中国城市规划学会会员。

1949年新中国成立至今，北京市先后编制完成了7次城市总体规划，即1953年、1958年、1973年、1982年、1991年、2004年、2016年。由于时代背景不同，以及由此形成的城市发展建设指导方针和战略目标的差异，历版总体规划提出了不同的城市空间布局和实施路径，但总体来说，历版总体规划提出的空间布局方案都是对以往总体规划的继承和发展。

新的《北京城市总体规划(2016年—2035年)》为落实政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的城市战略定位、疏解非首都功能、促进京津冀协同发展，提出在北京市域范围内形成 “一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构 ，同时提出北京城市副中心和河北雄安新区将形成北京新的两翼，通过市域和区域两个层面的努力，改变北京城市单中心集聚的发展模式，构建新的空间发展格局。

历版城市总体规划关于 空间布局的回顾

回顾前6版的城市总体规划，北京城市空间结构和布局规划体现了如下特征：

作为国家首都，历版北京城市总体规划编制都是在中央和国务院的关怀和指导下开展工作，都是在回答“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这一不变的主题，变的是随着时代背景不同，首都城市的建设方针、定位目标以及相应的空间发展战略和实施路径有所不同，这种变与不变体现在城市空间发展的几次战略选择中。

新中国成立之初，百废待兴，中央对北京提出“变消费城市为生产城市”和“为中央服务、为生产服务、归根到底是为劳动人民服务”的城市发展指导方针，北京以旧城为中心进行了城市的改建与扩建，中央及市级的主要领导机关主要集中在旧城，放弃了在西郊另建新城的方案。

这一发展方针也体现在1953年编制的《改建与扩建北京市规划草案》中，草案确定城市性质为：我国政治、经济和文化的中心，特别要把它建设成为我国强大的工业基地和技术科学的中心。作为城市性质的空间落实，规划方案扩大了工业区用地，在东北郊、东郊、东南郊、南郊、西南郊、石景山等地分别设置了大片工业区。

改革开放后，中央“关于首都建设方针的四项指示①”明确了首都建设的方向，生产已不是第一要务，弥补设施建设的长期欠账，为中央和首都人民的工作和生活创造方便的条件成为工作的重点。

1982年编制的《北京城市建设总体规划方案》明确指出北京是“全国的政治中心和文化中心”，不再提“经济中心”和“工业基地”，成为北京经济结构调整、城市转型的开端。旧城要逐步改建，功能要进一步调整，要体现政治中心和文化中心的需要，把一些非必须留在旧城的单位迁出去；近郊完善配套，各个片区要建设住宅以及各类服务设施，形成相对独立的多中心布局；远郊城镇沿主要交通干线布局发展。

进入20世纪90年代以后，随着改革开放的深入和市场经济的发展，城市人口激增，“大城市病”初现。

这个时期，中央对首都在国家发展大局中的核心职责提出了新的要求，反映在后续提出的“四个服务②”要求里，为中央开展国际交往、为全国的科技教育服务成为新的工作重点。

为了缓解市区过度集聚，以及腾挪空间来服务新的职能要求，1991年编制的《北京城市总体规划(1991年—2010年)》提出“改变人口和产业过于集中在市区的状况，从现在起城市建设重点要逐步从市区向远郊区作战略转移，市区建设要从外延扩展向调整改造转移”。 “两个战略转移”思想精炼地概括出城市空间发展总方针，也影响了之后两版总体规划的空间布局 。

1953年，北京城市范围还局限在市区600km²左右，在中央“变消费城市为生产城市”和“发展大城市”的方针指导下，1953年编制的《改建与扩建北京市规划草案》提出 城市人口规模发展到500万人左右，在空间布局上采用将旧城作为行政中心区的方案，依托旧城向四郊发展 ：在东北郊、通惠河两岸等地形成规模化的工业区，在西北郊聚集了以八大院校、中科院等为主的文教科研区，在东郊开辟新使馆区，依托旧城改造成中央办公区，并拓展到西郊，这奠定了日后城市发展的基本格局，也带来各类功能和人口的高度集聚。

1958年，北京市域面积达到目前的16410km²，随着各类要素在中心区的高度集聚，城市发展中的问题逐渐显现，需要跳出原来的市区在更大范围里布局城市功能和人口，控制中心、发展外围成为之后历版城市总体规划空间布局的主基调，但具体措施有所差异。1958年编制的《北京市总体规划方案》在1957年的“子母城”概念的基础上，提出 控制市区，发展远郊区的设想，将大量的工业项目布局到40个卫星镇上 。

1982年编制的《北京城市建设总体规划方案》针对建设分散的问题提出 近期重点发展黄村、昌平、通县、燕山4个卫星镇，规模在5万～20万人左右 ，卫星镇职能也不仅限于工业，还包括了科研等其他职能。

1991年编制的《北京城市总体规划(1991年-2010年)》实施 两个战略转移，将过去的卫星城镇分为了卫星城和镇 ，14个卫星城以各县城为主，规模一般在10万～25万人。这一阶段的卫星城虽然跳出了工业镇的窠臼，但达不到缓解中心城压力的要求。

2004年编制的《北京城市总体规划(2004年-2020年)》提出了 “两轴－两带－多中心”的城市空间结构 (图1)，实施新城战略，将14个卫星城升级为11个新城，并确定位于东部发展带上的通州、亦庄、顺义为重点新城。新城与卫星城相比，规模更大，功能更综合，独立性更强，通过重大基础设施和产业带动，成为中心城人口和职能疏解及新的产业集聚的主要地区，形成规模效益，共同构筑中心城的反磁力系统。希望通过对城市空间结构的战略调整改变单中心发展的状况，解决中心过度聚集所带来的诸多问题。

图1 | “两轴－两带－多中心”的城市空间结构(2004)

自1958年以来，历次总体规划均坚持“分散集团式”的空间布局，防止城市圈层式蔓延发展。1958年总体规划按照中央“大地园林化”的建设要求，把市区600km²用地打碎成几十个集团，集团之间保留农田与绿地，奠定了“分散集团式”城市布局结构的基础。

1973年总体规划维持“分散集团式”的布局形式，但中心大团绿地农田面积大大缩小。

1982年总体规划进一步明确市区“分散集团式”形式，中心城市形成中心集团和外围10个边缘集团的格局。

1991年总体规划在边缘集团与中心地区之间明确划定了绿化隔离带，确定了“中心地区+边缘集团”的结构形式。

2004年总体规划将“分散集团式”空间形态从市区扩大到市域，通过两条绿化隔离带形成“中心地区+边缘集团+新城”的结构形式(图2)。其中，第一道绿化隔离地区规划面积244km²，位于中心城的中心地区与边缘集团之间；第二道绿化隔离地区规划面积1650km²，是控制中心城向外蔓延以及新城之间连片发展的生态屏障。

图2 | “分散集团式”的空间布局(2004)

当前城市空间发展面临的问题

作为国家首都，由于政治中心以及建国初期“变消费城市为生产城市”发展方针的后续效应(虽然城市性质表述已去掉了“经济中心”的提法，但北京已成为不提经济中心的“经济中心”)， 北京城市功能具有极强的综合性 ，包括各类行政管理、文化、科技信息、对外交往、军事、司法监察等。

在城市发展的过程中，相关职能的延伸和交叉，又进一步产生了新的职能，如商业中心与交通中心衍生出了区域物流基地，教育中心衍生出了培训中心，商务中心与信息中心衍生出了数据中心，新兴功能的不断衍生导致北京的城市功能高度复合(图3)。横向比较来看，北京城市职能包含华盛顿(政治)、纽约(经济)、波士顿(大学城)、底特律(汽车城)等多个城市职能的总和。

图3 | 城市功能体系的延伸和交叉

习近平总书记在视察北京时曾指出：“表面上看，北京的问题是人口过多带来的，其实深层次上是功能太多带来的。”功能过多既让城市不堪重负，带来“大城市病”，又影响了首都功能的正常运行。因此，要解决北京城市功能体系过于庞杂的根本问题，就必须要站在全国城镇体系职能分工的角度，立足首都城市战略定位，从疏解功能入手。

由于全市统筹力度不够，规划实施中的分散发展、同质化竞争现象较为严重。“十二五”期间，全市各类产业功能区约150个，分布较为分散，其中金融商务办公区约16个，汽车及零部件制造区10个，电子信息产业区8个，生物医药产业区14个，创意产业区30个，环保新能源、新材料产业区7个，产业功能区功能较为雷同，招商引资中存在恶性竞争(图4)。

图4 | 北京市各类产业功能区分布

经济社会要素在空间上过分分散，客观上迟滞了产业结构调整的进程，增加了发展方式转型的难度，也加重了产业发展与人口增长和资源环境承载能力之间的矛盾。同时，由于150多个功能区环绕几何中心分散、环绕、对称建设，发展重点不集中，不但不能推动空间结构的战略调整，反而会进一步强化中心城一心独大的地位和城市“单中心”的结构。

两个边缘区的城镇蔓延侵蚀“分散集团式”的空间形态，一方面，中心城区边缘城镇异军突起，突破“中心地区+边缘集团+新城”的结构形式，形成一个更大的中心区域。近年来，中心城区边缘城镇的城乡建设用地以及人口规模在增量和增速上均显著大于密云、延庆、平谷等位于生态涵养发展区的新城，其所处的城乡结合部地区成为全市人口、用地和功能区增长最快的区域，绿色空间被侵蚀的现象屡见不鲜，城市大饼越摊越大。

另一方面，行政辖区边缘河北城镇积极拓展，对北京形成“围城”态势，造成北京市向区域延伸的生态廊道与周边城市的建设空间相互“冲突”(图5)。

图5 | 北京市域边缘城市积极向北京扩张

长期以来，在京津冀城镇空间的发展方向和重点地区选择上，一直存在着北京“向山(西北)”发展、天津“向海(东)”发展，河北“贴边”发展的局面(图6)。两大直辖市背向发展，体现出很强的“虹吸效应”，并未表现出明显的区域拉动作用，而自身仍保持了高度集聚发展的态势。受此影响，北京长期以来形成了鲜明的 南北发展不均衡 的局面。

图6 | 北京、天津、河北城市空间发展主导方向示意

新阶段对城市发展和 空间布局的要求

这次总体规划是在“两个一百年”历史交汇点、我国进一步走近世界舞台中心的关键时期，以及国家和首都经历了30多年快速发展之后，经济社会发展面临巨大转型的关键时期编制的新一版首都规划，承载着国家使命、区域协同、城市治理的重任。

同历版总体规划一样，新版总规紧紧扣住新的时代主题和中央精神，围绕“建设一个什么样的首都、怎样建设首都”这个重大问题，进一步强化“政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”的城市战略定位，履行好“四个服务”职责，尤其是在新的历史时期， 北京作为中国参与全球事务的主要平台，需要加强培养与大国首都相适应的国际交往职能，优化中央政务环境，强化首都核心功能，在空间上要做好保障 。

同时，北京是向全国和全世界展示中国的首要窗口，建设和管理好首都是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，要在全国起到示范引领作用。

北京集聚了大量的功能和优质的公共服务设施，对资金、人才、技术形成“虹吸效应”。 这些年京津与河北城市之间的差距不断拉大，区域发展进一步失衡，功能布局失调严重。推动京津冀协同发展，是党中央、国务院在新的历史条件下作出的重大决策部署，是一个重大国家战略。 《京津冀协同发展规划纲要》明确指出“有序疏解北京非首都功能、推动京津冀协同发展”是主要目的，提出了“一核、双城、三轴、四区、多节点”的区域空间格局。

此次总体规划的编制和城市空间布局要紧密对接京津冀协同发展规划，对接支持雄安新区建设，跳出北京看北京，放眼京津冀广阔空间来规划北京的未来，建设以首都为核心的世界级城市群，优化功能和人口布局。

随着北京城市的快速发展， 人口资源环境的矛盾日益突出 ，人口和功能高度集聚、用地蔓延、交通拥堵、房价高涨、水资源紧缺、空气污染等“大城市病”愈发严重。

本次规划编制以制约首都可持续发展的重大问题和群众关心的热点难点问题为导向，在空间布局上注重底线约束、功能重组、疏解导向、空间管控、生态建设，从源头入手综合治理“大城市病”，体现转型期提升城市治理能力的要求，发挥好城市规划对城市发展的战略引领和刚性管控作用。探索人口经济密集地区优化开发的新模式，走出一条内涵集约发展的新路子，为实现首都长远可持续发展奠定坚实基础。

城市空间布局优化的战略措施

本次城市空间布局规划是在总结历版总体规划基础上，以问题和目标为导向，体现了继承、发展、提升这一基本的逻辑。立足政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的首都城市战略定位和建设国际一流的和谐宜居之都的发展目标，坚持有所为、有所不为，着力提升首都核心功能，有效疏解非首都功能，做到服务保障能力同城市战略定位相适应，人口资源环境同城市战略定位相协调，城市布局同城市战略定位相一致。

本次总规将“四个中心”城市战略定位作为城市性质和功能的统领，并 首次清晰地提出了各个中心的空间布局规划方案 ，通过功能的疏解腾退和重组，在为城市减负的同时增强首都功能的服务保障能力，不断提高“四个服务”水平，更好地服务党和国家发展大局。

政治中心

规划从首都政治空间布局特点出发，充分考虑维护首都政治安全的要求，明确形成以中南海及周边地区、天安门-长安街地区、玉泉山及周边地区为主的首都政治空间格局，并在核心地区外设立外围控制区，从而以更大范围的空间布局来支撑国家政务活动。控制区范围内进行空间管控和综合整治，加大非首都功能疏解力度，为中央党政军领导机关提供优质服务，保障国家政务活动安全、高效、有序地运行。

文化中心

充分利用北京文脉底蕴深厚和文化资源集聚的优势，发挥首都凝聚荟萃、辐射带动、创新引领、传播交流和服务保障功能，建设中国特色社会主义先进文化之都。

更加精心保护好北京历史文化遗产这张中华文明的金名片，构建4个层次(老城、中心城区、市域和京津冀)、两大重点区域(老城和三山五园地区)、3条文化带(大运河文化带、长城文化带、西山永定河文化带)、9个方面(世界遗产和文物、历史建筑和工业遗产、历史文化街区和特色地区、名镇名村和传统村落、风景名胜区、历史河湖水系和水文化遗产、山水格局和城址遗存、古树名木、非物质文化遗产)的历史文化名城保护体系，凸显北京历史文化的整体价值，提升文化软实力和国际影响力，推动北京向世界文化名城、世界文脉标志的目标迈进(图7)。

图7 | 文化中心空间布局保障示意

国际交往中心

前瞻性地谋划好国际交往中心建设，加强国际交往重要设施和能力建设，着眼承担重大外交外事活动的重要舞台，服务国家开放大局，优化重大外交外事活动区、国际会议会展区、国际体育文化交流区、国际交通枢纽、外国驻华使馆区、国际商务金融功能区、国际科技文化交流区、国际旅游区、国际组织集聚区等9类国际交往功能的空间布局，打造国际交往活跃、国际化服务完善、国际影响力凸显的重大国际活动聚集之都。

科技创新中心

立足首都丰富的科技资源优势，不断提高自主创新能力，在基础研究和战略高技术领域抢占全球科技制高点，加快建设具有全球影响力的全国科技创新中心。以中关村科学城、怀柔科学城、未来科学城、创新型产业集群和中国制造2025创新引领示范区等“三城一区”为主平台，优化科技创新布局(图8)。

图8 | 科技创新中心空间布局保障示意

本次总规以疏解非首都功能为“牛鼻子”，统筹考虑疏解与整治、疏解与提升、疏解与发展、疏解与协同的关系，推进内部功能重组，优化城市空间布局，提出了“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构。相比以往，本次总规确定的城市空间结构更加突出了首都功能、疏解导向和生态建设。

“一核”指由东城、西城区组成的首都功能核心区，“一主”指中心城区(即城六区)，“一副”指北京城市副中心，是北京新两翼中的一翼，“两轴”指中轴线及其延长线、长安街及其延长线，“多点”是位于平原地区的顺义、大兴、亦庄、昌平、房山5个新城，“一区”是生态涵养区，包括门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆5个区，以及昌平和房山的山区，是首都重要的生态屏障(图9)。

图9 | 市域空间结构

一核：功能重组

核心区是全国政治中心、文化中心和国际交往中心的核心承载区，是历史文化名城保护的重点地区，是展示国家首都形象的重要窗口地区。

“一核”要充分体现“四个中心”城市战略定位，做好“四个服务”，维护安全稳定，保障中央党政军领导机关高效开展工作。结合核心区特点，提出 “两减、两增、一严控”的核心区整体建设要求 ，即合理降低人口密度，逐步降低建设密度，增加绿地和水域用地面积，严格控制核心区建筑高度。有序推动核心区内市级党政机关和市属行政事业单位疏解，并带动其他非首都功能疏解，疏解腾退空间优先为中央和国家机关优化布局提供条件；完成重点片区疏解和环境整治，优化调整用地功能，提升景观质量，创造安全、整洁、有序的政务环境。

一主：疏解提升

中心城区是疏解非首都功能的主要地区，以疏解非首都功能、治理“大城市病”为切入点，完善配套设施，保障和服务首都功能的优化提升。

中心城区为了落实减量提质的要求，保证合理规模和用地结构，提出了 “三减、三增、三严控”的建设管控要求 ，即减少常住人口、城乡建设用地、产业用地，增加居住用地、公共设施和基础设施用地、绿地等公共空间，严控规划总建筑规模、非首都功能增量、超高层建筑的高度和选址布局。疏解腾退的空间，将优先用于保障中央政务功能，预留重要国事活动空间；发展文化与科技创新功能；增加绿地等公共空间；补充公共服务设施、增加公共租赁住房、改善居民生活条件；完善交通市政基础设施，保障城市安全高效运行。通过“减”和“增”，更好地服务国家发展，让群众有更多获得感。

一副：示范带动

2005版总规提出“新城战略”，建设11个新城和8个职能中心，由于区县经济的分散发展，全市形成了150多个功能区，城市空间结构调整乏力。本次总体规划与上版总体规划“多中心”分散化发展的策略不同，提出 聚焦通州，建设一个城市副中心 ，通过经济社会要素的集中投入和市级行政中心的搬迁带动，形成合力，以更大的力度促成空间结构的战略性调整。

北京城市副中心作为北京新两翼中的一翼，紧紧围绕对接中心城区功能和人口疏解，发挥对疏解非首都功能的示范带动作用，促进行政功能与其他城市功能有机结合，以行政办公、商务服务、文化旅游为主导功能，形成配套完善的城市综合功能。北京城市副中心规划范围约155km²，到2020年常住人口规模调控目标为100万人左右，到2035年常住人口规模调控目标为130万人以内，就业人口规模调控目标为60万～80万人，承接中心城区40万～50万常住人口疏解。

两轴：组织统领

中轴线及其延长线、长安街及其延长线，是首都空间秩序的统领与功能组织的骨架 ，“两轴”奠定了首都的大格局，串联着首都的过去、现在与未来，更是展大国气质、扬大国风范的重要载体。中轴线及其延长线以文化功能为主，是体现大国首都文化自信的代表地区。其中传统中轴线为7.8km，既是历史轴线，也是发展轴线，注重保护与有机更新相衔接，完善传统轴线空间秩序，通过功能疏解与环境整治恢复传统轴线的空间秩序，全面展示传统文化的精华。长安街及其延长线以国家行政、军事管理、文化、国际交往功能为主，体现庄严、沉稳、厚重、大气的形象气质，是一条展现国家崛起、弘扬时代精神的轴线。

多点：综合承接

本次总体规划进一步 明晰原来11个新城的定位，划分为城市副中心、“多点”和“一区”，强调结合不同区域的特点，有所为、有所不为 。 位于平原地区的“多点”强化综合承接和支撑能力，是承接中心城区适宜功能、服务保障首都功能的重点地区，也是首都面向区域协同发展的重要战略门户。加强与中心城区联动发展，积极承接发展与首都定位相适应的文化、科技、国际交往等功能，提高发展定位，培育高端增量，疏解和承接相结合，实现更高水平、更可持续发展。发挥面向区域协同发展的前沿作用，充分发挥北京首都国际机场、北京新机场两大国际航空枢纽和城际轨道交通的优势，加强对外交通枢纽与城市功能整合，重点承接服务全国和区域的商务商贸、专科医疗、教育培训等功能。

一区：生态涵养

处理好“发展”与“保护”的关系 ，不同于城市副中心和“多点”综合承载的要求，位于西北部的生态涵养区是首都重要的生态屏障和水源保护地，充分体现“绿水青山就是金山银山”的理念，将其单独提出来纳入到“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构中，对于保障首都乃至京津冀地区的可持续发展，起到非常关键的作用。

“一区”立足自身实际，将保障首都生态安全作为主要任务，坚持绿色发展，建设宜居宜业宜游的生态发展示范区、展现北京历史文化和美丽自然山水的典范区。在强调生态保护责任的同时，落实生态补偿机制。