“健康中国”建设并非易事，而是在医疗改革进入深水区的关键时期展开的战略布局，必然面临诸多困难。
我国医疗改革确实也取得了巨大的成就，推动了医疗卫生事业的大发展，但是很多深层次的体制问题尚未得到解决。
如习近平总书记所言：
当前，医药卫生体制改革已进入深水区，到了“啃硬骨头”的攻坚期。要加快把党的十八届三中全会确定的医药卫生体制改革任务落到实处。要着力推进基本医疗卫生制度建设，努力在分级诊疗制度、现代医院管理制度、全民医保制度、药品供应保障制度、综合监管制度五项基本医疗卫生制度建设上取得突破。
“深水区”和“硬骨头”主要集中在现行医疗和公共卫生服务领域，即基本医疗卫生领域。
它们直接关系每个公民的切身利益和感受，因此其重要性和敏感度显得更为突出。
它们既是对我国医疗改革和“健康中国”建设的挑战，也是为其突破和发展提供的机遇。
上述五大任务揭示了推进“健康中国”建设的突破口，即需要建构的关键制度。
1.分级诊疗制度的法律化。
分级诊疗制度不是仅仅为了解决“千军万马奔三甲”的权宜之计，而是为了形成良性就医秩序、加强基层和落实基本医疗卫生全覆盖而设计的基本制度。
这一制度符合医疗卫生服务的基本规律，能够起到强基层、保基本与合理分配医疗卫生资源的作用，实现卫生工作重心下移、资源下沉和更好地服务民众的目的。
这一制度为什么难于真正落地生根？其主要原因不外乎：
1.优质医疗资源集中在大城市的大医院，资源（医疗设备和物质条件、医务人员和资金投入）分配不合理；
2.民众找大医院和名医的就医习惯；
3.大多数大医院的门诊量大，且是其主要资金来源之一，因而大医院不愿放弃门诊服务；
4各级各类医疗机构间相互连通存在制度障碍，无法形成连续性和制度化的医疗服务；虽然近年来出现的区域医疗联合体（以下简称“医联体”）在很多地区和很大程度上提供了上下联通的机制，但医联体应当有利于强基层，尤其是大医院在医联体中的龙头地位和产生的“虹吸效应”值得高度关注。
针对上述问题，有必要通过法律引导和制度强制，逐步落实分诊制。
1.立法加大在基层医疗机构看病报销的比例，甚至考虑在基层医疗服务机构接受基本医疗服务的费用全部由医保报销的制度，即基本医疗服务免费制（这种免费基本医疗服务并非个人不出钱，而是个人依法交纳医保费用，在接受基本医疗服务时就不再交费），从而通过加大报销比例的累进制，鼓励更多的人在基层首诊；
2.制定有利于医务人员到基层和留在基层的人事和薪酬制度。鼓励医务人员到基层不能仅靠思想教育和行政命令，而是必须要有吸引人才到基层的人事和薪酬制度。基层人员能够有职业发展的空间，比如晋升高级职称或获得相应的待遇，有机会获得在职业务培训和信息，他们才能在基层待得住；
3.通过立法逐步减少或取消大医院的门诊部（急诊除外）；
4.把转诊分诊的程序法律化，建立各级各类医疗服务机构的联通机制，保证医疗服务的连续性；
5.还应该通过立法界定基本医疗服务的范围，即划定基本医疗服务目录（或“服务包”），合理划分基本医疗服务、二级和三级医疗服务目录，通过上述立法和制度，加大对基本医疗服务的报销比例，提高基层医疗服务质量，实现首诊在基层和落实分诊制的目标。科学设定基本医疗服务服务包还能够不断根据社会经济、科技发展，调整服务包的范围，改变无序增加和改变基本医疗服务报销范围的现象；通过一定法定程序确定服务包的过程也是公众参与、普及健康知识和了解国情最好的宣传教育方法；
2.通过法律手段推动公立医院改革。
公立医院是我国医疗服务机构中的主体，尤其在基本医疗服务和公共卫生服务领域起着决定性作用，同时公立医院改革也是一块难啃的“硬骨头”，虽经几番推动，很多深层问题仍是公说婆说，缺乏共识。
显然，在改革不断深化和达成共识过程中，法律要及时跟上，通过法律立法明确其法律地位，推动现代医院管理制度建立，破除公立医院逐利机制，同时也要明确非公立医疗机构的法律地位和管理方式，推动社会办医，满足人民群众日益增长的医疗卫生需求。
公立医院的改革首先要解决三个关键的认识问题，并依据客观现状和规律，进行相应的法律设计：
1.厘清公立医院公益性概念及其内涵。公立医院甚至所有医疗机构都应当是公益性的，这基本上已经成为无可争议的定论。但是公益性并不意味着不计成本或不能营利，更不意味着任何人可以随意获取。公益性意味着这些机构的服务和功能必须以人民健康为核心，意味着其营利不得用于其经营者分红或转投其他机构或领域，但可以用来更新其设备等必要的发展条件，以及提升其工作者的待遇。如果能够形成上述或其他共识，法律就应当作出相应的财务使用和管理的规定，不断壮大医疗服务机构，提高其水平。
2.认可并鼓励公立医院融资的多样性。公立医院获得的政府投入占比很小，“财政补助在公立医院业务收入中的比重越来越低，已从20世纪80年代中期占医院业务收入的35%左右下降到不足10%”。尽管有医保的收入也有政府投入，政府对公立医院投入不足也是现实状况。面对这一现状，应当在法律上鼓励和承认公立医院融资的多样性，而不应像“基本医疗卫生和健康促进法（草案）”规定的那样，简单地禁止公立医院与社会资本合作和禁止其举债建设。只要政府原始投入和持续投入的状况不变，其公立的法律地位不会发生变化。融资多样性在法律规定的框架下不会削弱其公立性，反而会进一步使其做大做强。
3.明确公立医院的法人地位，推动管办分离制度。虽然公立医院的法人地位已在法律上明确，但是长期计划经济下主管部门直接管理的旧模式并未彻底改变，除前述经费使用外，公立医院的人事、服务项目、设备药品使用等仍然受不同主管部门的操控，无法真正建立医院的管理制度。政府作为原始和最大出资人，当然可以通过制定政策、标准和健康社会规划来指导和监管公立医疗机构的运行，这是毫无疑问的，但是政府不应成为直接的操作者，而应当贯彻管办分离的原则，不再直接插手其运行。同时，应当看到，公立性质并不否认采取政府、社会与私人合资的可能性，公立性质也并不简单地是把所有参与其中的医护人员都变成有编制的人员。英国全民医疗服务制度是政府全资（税收所得）支持的，但同时又通过购买服务的方式吸收大量个体医护人员和私人诊所参与其中；在政府统一规划的体制下，也有“内部市场”（internal market）的存在。这些经验值得我们认真借鉴。
3.运用法律手段改革医疗保险制度。
在绝大多数国家，因医疗保险具有的独特性质和功能，都制定有医疗保险法，而非与其他社会保险混淆在一起；医疗保险的经营也绝非政府机构。
而我国医疗保险制度则存在如下弊端：
1.管理分散，不同主管部门各自为政，人为壁垒导致部门利益取代公众健康的宗旨；
2.管办不分，监管不科学，导致行政操办，无法建立职业化的医保运行和监管体制；
3.医保机构专业人员缺乏，专业能力不足，缺乏职业管理人、会计师、医师、律师等专业人员，导致只能采取“总额控制”“限制耗材”等简单粗暴的行政指令性监管；
4.针对这些制度性弊端，应当在保障公民健康权和建立科学医疗保险制度的更高层次上设计出科学的医疗保险制度。
1.通过制定独立的医疗保险法，建立我国统一的医疗保险制度；
2.落实管办分离的方针，政府机构不再直接经营医疗保险，而交给职业医疗保险机构运营，政府主管机构则负责制定医保标准、范围、程序，保险机构的选择、评估和监管；
3.医保机构通过公开竞争程序取得医保经营权，依法成立由政府、参保人、专业人士代表组成的管理委员会，科学经营和管理医保资金的使用；
4.通过有序竞争，建立多元社会保险经办制度；
5.通过医保制度改革，科学控制医药费用，打击骗保、回扣和贪腐行为；
5.依法建立科学有效的药品和医疗器械供应和使用制度。
药品和医疗器械是医疗专业人员治病救人不可缺少的工具和手段。
自2015年“国务院关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见”启动药品监管体制改革风暴以来，极大地改变了药品审批严重积压、药品临床试验数据造假、仿制药质量不一的现象，推动了药品监管模式的改革，建立了药品上市许可持有人制度，正在推进药品数据保护和专利链接等制度，成效卓著，有力促进了药品和医疗器械产业发展尤其是新药创新。
上述在药品研发、临床试验和生产领域的改革都有相关法律和政策的出台，不再赘述。但是在药品的流通和使用环节，改革尚须进一步深化。
对此，可以考虑：
1.继续推进药品流通领域的改革，通过立法完善两票制和公立医院省级药品招标采购平台制度，减少流通环节并降低药价；
2.通过立法建立短缺和低价药品的生产供应保障制度；
3.通过立法建立科学合理的药品定价机制；
4.破除公立医院趋利机制，坚决依法取消药品加成制度；
