突发！逐条解读《处置非法集资条例》意见稿：史上最严标准

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就在刚刚，《处置非法集资条例》（征求意见稿）在国务院法制办官网公布。

金融监管研究院 总评：

这个也是银监会今年立法项目计划中，需要法规部和处非办代拟的又一项行政法规。

当前，非法集资案件高发频发，扰乱了正常的经济金融秩序，损害群众切身利益，影响社会稳定。

突出问题有：

• 一是发案地域相对集中 ，部分地区风险突出，下乡进村趋势明显，跨省非法集资案件大量增加。

• 二是 涉案领域集中在网络借贷平台、民间投融资中介机构、农民合作社、房地产业、地方交易场所等 重点风险领域。

  特别是非法集资 组织化、网络化 趋势日益明显，线上线下相结合，传播速度快、覆盖范围广、风险积聚迅速。

• 三是集资方式 以直接吸收公众存款、投资理财等为主 ，以虚拟货币、消费返利、私募股权投资等名义的非法集资层出不穷、花样翻新，迷惑性强，辨别难度大。
  

为有效遏制非法集资高发蔓延势头，加大防范和处置非法集资工作力度，防范区域性系统性金融风险，银监会牵头起草。

一是防打结合，打早打小。

防范和处置非法集资是一项长期、复杂、艰巨的系统性工程；征求意见稿规定政府和有关部门应当加强宣传教育，加强广告管理、互联网信息管理，建立非法集资监测预警机制和举报奖励制度等，使非法集资 少发生、早发现，还规定了启动非法集资行政调查的情形和相应的手段措施 ，以利于对非法集资活动尽早处置。

二是明确责任，强化机制。

《国务院关于进一步做好防范和处置非法集资工作的意见》明确 省级人民政府 是防范和处置非法集资的 第一责任人 ，同时要求落实各行业主管、监管部门的监督管理职责， 进一步完善中央和地方防范和处置非法集资工作机制。

本次征求意见稿 明确了现行职责分工，同时进一步完善、细化了相关工作机制。

三是行刑衔接，分别施策。

防范和处置非法集资， 源头治理是根本，刑事打击是后续手段 。

强化行政处理有利于源头治理，因此，征求意见稿对非法集资行政调查作了明确规定，并在案件移送、协调配合等方面与刑事司法程序作了衔接。

征求意见稿规定，本条例所称 非法集资 ，是指未经依法许可或者违反国家有关规定，向不特定对象或者超过规定人数的特定对象筹集资金，并承诺还本付息或者给付回报的行为（第二条）。

非法集资人、非法集资协助人 应当依照有关法律法规和本条例的规定，对其违法行为承担责任（第三条）。

关于 非法集资参与人 的责任，征求意见稿沿用《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》关于 “因参与非法金融业务活动受到的损失，由参与者自行承担” 的现行规定，明确非法集资参与人应当自行承担因参与非法集资受到的损失（第四条）。

根据国务院明确的职责分工，征求意见稿规定： 省级人民政府 全面负责本行政区域内处置非法集资工作。

县级以上地方人民政府确定的处置非法集资职能部门履行非法集资预防监测、行政调查处理和行政处罚等职责；其他部门按照职责分工配合做好处置非法集资相关工作。

处置非法集资过程中，有关地方人民政府应当采取有效措施维护社会稳定（第五条）。

征求意见稿还规定 国务院建立处置非法集资部际联席会议 ，负责指导、协调、督促联席会议成员单位和省、自治区、直辖市人民政府开展非法集资处置工作（第六条）。

为实现处置非法集资防打结合、打早打小，征求意见稿规定：县级以上地方人民政府、联席会议成员单位应当加强防范非法集资宣传工作，建立监测机制，加强信息共享（第七条、第八条）。

工商行政管理部门 应当加强广告监督管理，完善监测措施，查处非法集资广告（第九条）。

互联网管理部门 应当按照职责分工加强互联网信息传播的监督管理，查处非法集资信息传播行为（第十条）。

金融机构、非银行支付机构 应当建立非法集资监测预警机制，加强对可疑资金的监测，及时报告非法集资线索（第十一条）。

县级以上地方人民政府 应当建立举报奖励制度，鼓励 社会公众 举报涉嫌非法集资行为（第十二条）。

征求意见稿规定：

县级以上地方人民政府 处置非法集资职能部门 负责组织实施本行政区域内非法集资 行政调查工作 。

非法集资行为 跨行政区域的，由集资人注册地 处置非法集资职能部门牵头调查； 没有注册地的，由集资人经常居住地 处置非法集资职能部门牵头调查。

对于牵头调查职责 存在争议的，由上级处置非法集资职能部门协调确定 ；对于 跨省、自治区、直辖市 牵头调查职责存在争议的，报请 联席会议协调 确定。

联席会议成员单位应当指导和配合地方人民政府处置非法集资职能部门开展非法集资行政调查工作（第十四条）。

征求意见稿还规定了处置非法集资职能部门应当启动行政调查的情形（第十五条），以及行政调查可以采取的方式和措施（第十七条、第十八条）。

征求意见稿规定：

对于经调查认定为非法集资的行为，处置非法集资职能部门应当 责令 非法集资人立即停止集资行为，并依照法律法规和本条例的规定处理。

非法集资人不停止集资行为的，处置非法集资职能部门有权依法 采取相应措施 （第二十一条、第二十二条）。

关于资金清退，征求意见稿规定：

非法集资人、非法集资协助人应当向非法集资参与人退还资金，就 资金清退方案协商一致的，可以自行清退 ；不能协商一致的，由处置非法集资职能部门 组织清退 （第二十三条）。

征求意见稿明确了清退资金的来源（第二十四条），同时规定，非法集资参与人因参与非法集资活动获得的实物和货币回报，应当在清退资金时予以扣除（第二十六条）。

此外，征求意见稿还对非法集资行政处置和刑事司法程序的衔接作了规定（第二十七条、第三十五条）；明确了违法行为的法律责任（第五章）。

为 防范和处置非法集资 ， 保护 社会公众合法权益，维护经济金融安全和社会秩序，制定本条例。

本条例所称 非法集资 ，是指 未经依法许可 或者 违反国家有关规定 ，向 不特定对象或者超过规定人数的特定对象 筹集资金，并承诺 还本付息或者给付回报 的行为。

金融管理法律、行政法规另有规定的，从其规定。

金融监管研究院解读

非法集资人、非法集资协助人 应当依照有关法律法规和本条例的规定，对其违法行为承担责任。

本条例所称 非法集资人 ，是指发起、主导或者组织实施非法集资的 单位和个人 。

本条例所称 非法集资协助人 ，是指为非法集资提供 推介、营销 等帮助的其他 单位和个人 。

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非法集资参与人 应当 自行承担 因参与非法集资受到的损失。

本条例所称非法集资参与人，是指为非法集资投入资金的单位和个人。

金融监管研究院解读

省级人民政府 全面负责 本行政区域内 处置非法集资工作。

县级以上地方人民政府确定的 处置非法集资职能部门 履行非法集资预防监测、行政调查处理和行政处罚等职责；其他部门按照职责分工配合做好处置非法集资相关工作。

处置非法集资过程中，有关地方人民政府应当 采取有效措施维护社会稳定。

金融监管研究院解读

国务院建立 处置非法集资部际联席会议 （以下简称联席会议），负责指导、协调、督促联席会议 成员单位 和 省、自治区、直辖市人民政府 开展处置非法集资工作。

金融监管研究院解读

县级以上地方人民政府、联席会议成员单位应当加强防范非法集资 宣传工作，教育 社会公众认识非法集资的违法性和危害性，提高其对非法集资的识别能力和防范意识。

县级以上地方人民政府 应当 建立非法集资监测机制 ，加强信息共享 ，识别、监测、控制和化解 非法集资风险。

联席会议成员单位 应当加强日常管理，预防监测所管理行业领域的非法集资风险，并 指导督促 地方人民政府相关部门 开展 非法集资 监测工作 。

联席会议 应当 指导、协调 成员单位和省、自治区、直辖市人民政府 加强非法集资信息共享， 及时发现、通报相关线索。

金融监管研究院解读

工商行政管理部门 应当 加强广告监督管理，完善监测措施 。

发现涉嫌非法集资的广告， 应当及时移送 处置非法集资职能部门予以认定；对于经认定属于非法集资广告的， 应当依法查处 。

发布融资广告的广告主 应当取得相关金融业务资质或者其他证明文件。

广告经营者、广告发布者 应当 查验 有关金融业务资质或者证明文件，核对广告内容。

金融监管研究院解读

互联网管理部门 应当按照职责分工，加强互联网信息传播的监督管理，完善监测措施。

发现涉嫌非法集资的互联网信息，应当及时移送处置非法集资职能部门予以认定；对于经认定属于非法集资信息的，应当依法查处。

金融监管研究院解读

金融管理部门 应当指导、督促金融机构、非银行支付机构建立非法集资监测预警机制，加强对可疑资金的监测。

金融机构、非银行支付机构 发现涉嫌非法集资线索，应当及时报告金融管理部门和处置非法集资职能部门。

金融监管研究院解读

县级以上地方人民政府 应当建立举报奖励制度，鼓励 社会公众 举报涉嫌非法集资行为。

金融监管研究院解读

县级以上地方人民政府处置非法集资职能部门对 监测发现、群众举报和有关部门依法移送 的涉嫌非法集资线索，应当 及时 甄别处理，并协同有关部门采取相应措施。

县级以上地方人民政府 处置非法集资职能部门 负责组织实施本行政区域内非法集资 行政调查 工作。

非法集资行为跨行政区域 的，由集资人注册地处置非法集资职能部门牵头调查；没有注册地的，由集资人经常居住地处置非法集资职能部门牵头调查。

对于牵头调查职责存在争议 的，由上级处置非法集资职能部门协调确定；对于跨省、自治区、直辖市牵头调查职责存在争议的，报请联席会议协调确定。

联席会议成员单位应当指导和配合地方人民政府处置非法集资职能部门开展非法集资行政调查工作。

金融监管研究院解读

处置非法集资职能部门发现 未经依法许可或者违反国家有关规定筹集资金的行为 ，并且有下列情形之一的，应当进行非法集资行政调查，其他有关部门应当予以配合：

（一） 设立 互联网金融企业、资产管理类公司、投资咨询类公司、各类交易场所或者平台、农民专业合作社、资金互助组织以及其他 组织 筹集资金的；

（二） 以 发行或者转让股权、募集基金、销售保险，或者以从事理财及其他资产管理类活动、虚拟货币、融资租赁、信用合作、资金互助 等名义 筹集资金的；

（三） 以 销售商品、提供服务、种植养殖、项目投资、售后返租 等名义 筹集资金的；

（四） 无实质性生产经营活动 或者 虚构资金用途 筹集资金的；

（五）以 承诺给付货币、实物、股权 等高额回报的形式筹集资金的；

（六） 通过 报刊、电视、电台、互联网、现场推介、户外广告、传单、电话、即时通信工具等方式 传播筹集资金信息的 ；

（七）其他违法筹集资金的情形。

金融监管研究院解读：

注意上述是“或”的关系，只要触发其中一条就可能被启动非法集资行政调查，当然“行政调查”并非认定非法集资。关于募集资金国家相关规定主要是三会和商务部等部位层面发布的非常庞杂的规则体系，主要是对持牌金融机构（笔者认为不在本条例适用范畴）以及非持牌金融机构，比如小贷公司、私募基金、网贷平台、金融资产交易场所、融资租赁等。所以只要是批准成立的这类非持牌金融机构从事的经营范围内的资金募集行为不适用本条的第（一）和第（二）款。尤其注意，有关虚拟货币名义间接从事的融资行为隐蔽性较强，目前的法律法规框架下，存在较大的空白。所以本条例将虚拟货币纳入监管框架，属于首次行政法规级别文件将其列入行政调查的触发要件，但在缺乏明确技术性规范前提下启动调查后如何认定是难点。

第（七）款关于宣传渠道的要求远远高于传统私募性质产品的宣传要求。目前私募基金、信托、其他持牌金融机构发行的私募性质资管产品，也是禁止通过电视、电台、户外广告、未经客户调查的网站等公开方式进行推广。但现场推介，电话、即时通信工具仍然是合法合规的推介渠道。银行理财（不论公募或私募）的限制目前更少一些。

处置非法集资职能部门应当对涉嫌非法集资线索 及时 开展调查。

调查时， 调查人员不得少于2人 ，并应当向被调查单位和个人出示执法证件。

非法集资行政调查 可以采取现场检查和非现场核查 等方式，依法 收集、固定 相关证据并建立调查档案。

非法集资行政调查可以采取下列措施：

（一）询问相关单位和个人，要求其对有关事项作出说明；

（二）进入相关经营活动场所进行现场检查；

（三） 查阅、复制、封存相关文件、资料 ；

（四） 查询相关账户信息 ；

（五） 查封相关经营活动场所、查封和扣押相关财物 ；

（六）依法可以采取的其他措施。

金融监管研究院解读

涉嫌非法集资的相关单位和个人应当配合处置非法集资职能部门进行调查， 不得拒绝 提供相关资料和信息。

非法集资行政调查程序启动后，处置非法集资职能部门应当通知工商行政管理部门停止为涉嫌非法集资的相关单位办理变更名称、股东、注册地、经营范围等工商登记事项。

对于经调查认定为非法集资的行为，处置非法集资职能部门应当责令非法集资人立即停止集资行为，并依照法律法规和本条例的规定处理。

非法集资人不停止集资行为的，处置非法集资职能部门有权依法采取下列措施：

（一）查封、扣押相关财物、文件、资料，申请司法机关冻结相关资金；

（二）限制其转让财产或者在财产上设定其他权利；

（三）通知出入境管理机构阻止非法集资个人或者非法集资单位的董事、监事、高级管理人员和其他直接责任人员出境；

（四）依法可以采取的其他措施。

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经处置非法集资职能部门认定为非法集资的， 非法集资人、非法集资协助人 应当向非法集资参与人 退还资金 。

非法集资人和非法集资参与人就资金清退 方案达成一致意见的，由非法集资人自行清退 。

非法集资人和非法集资参与人未就资金清退方案达成一致意见的，处置非法集资职能部门负责协调组织资金清退工作。

非法集资参与人 应当在规定期限内进行申报登记。

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下列资产应当作为清退资金来源：

（一）非法集资的资金余额；

（二）非法集资资金的收益、转换的其他资产及其收益；

（三）非法集资人藏匿或者向关联方转移的资产；

（四）非法集资人的出资人、主要管理人、其他直接责任人从非法集资中获取的经济利益；

（五）非法集资协助人为非法集资提供帮助而获得的收入，包括咨询费、广告费、代言费、代理费、佣金、提成等；

（六）依法应当纳入清退资金来源的其他资产。

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处置非法集资职能部门应当对清退资金实行专户管理。

向非法集资参与人清退资金时，其因参与非法集资获得的实物和货币回报，应当予以扣除。

非法集资行为涉嫌犯罪的，应当移送公安机关。

非法集资犯罪案件涉案财物的处置依照有关法律法规等规定执行，处置非法集资职能部门应当协调配合做好相关工作。

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单位发起、主导或者组织实施非法集资的，责令限期改正并予以警告，可以处20万元以上200万元以下的罚款； 逾期不改正或者情节严重的，责令停产停业，由原发证机关吊销许可证或者营业执照 ，并处集资金额1倍以上5倍以下的罚款。

对直接负责的主管人员和其他直接责任人员 处10万元以上100万元以下的罚款 ，根据情节轻重可以禁止其一定期限直至终身担任公司、企业的董事、监事、高级管理人员或者其他组织的高级管理人员。

个人发起、主导或者组织实施非法集资的，责令限期改正并予以警告，可以处10万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正或者情节严重的，处集资金额1倍以上5倍以下的罚款，根据情节轻重可以禁止其一定期限直至终身担任公司、企业的董事、监事、高级管理人员或者其他组织的高级管理人员。

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协助非法集资的，责令限期改正并予以警告；逾期不改正或者情节严重的，处5万元以上50万元以下的罚款。

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金融机构、非银行支付机构 因管理失职导致经营场所、销售渠道被非法集资人利用进行非法集资的，由金融管理部门 没收违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款 ；对 直接负责的主管人 员和 其他直接责任人员 予以警告，处5万元以上50万元以下的罚款，取消其任职资格或者禁止其一定期限内从事相关金融行业工作。

前款规定以外的机构 因管理失职导致经营场所、渠道、平台被非法集资人利用进行非法集资的， 没收违法所得，并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款 ；对 直接负责的主管人员和其他直接责任人员 予以警告，处2万元以上20万元以下的罚款。

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广告经营者、广告发布者违反本条例第九条第二款规定， 未履行查验、核对义务 的，由工商行政管理部门责令改正，可以处5万元以下的罚款。

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违反本条例第十九条规定 ，拒绝提供 相关文件、资料或者 提供虚假文件、资料的 ，处5万元以上50万元以下的罚款。

拒绝、阻碍执法人员查处非法集资的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

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国家机关工作人员有下列行为之一的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一） 明知或者应知 单位或者个人所申请的机构或者业务涉嫌非法集资，仍为其办理行政许可或者注册手续的；

（二） 明知或者应知 所主管、监管的单位有涉嫌非法集资行为，未依法及时处理或者移送处置非法集资职能部门的；

（三） 未履行预防监测职责 ，或者 拒不配合 处置非法集资职能部门查处非法集资行为， 造成严重后果的 ；

（四）查处非法集资中 滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊 的；

（五）其他 通过职务行为或者利用职务 影响，支持、帮助、纵容非法集资的；

（六）负有责任的领导人员对 工作人员利用职业便利、单位信誉或者工作场所 从事非法集资应当发现而未发现，或者发现后未采取措施制止，造成严重后果的；

（七） 拒不执行 上级决策部署的；

（八） 擅自处置 涉案财物的；

（九）其他应当依法给予处分的行为。

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司法机关在处理非法集资刑事案件中， 涉及需要行政处理 的事项， 移交处置非法集资职能部门 依照本条例处理。

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省、自治区、直辖市人民政府可以根据本条例和相关地方性法规，制定处置非法集资的实施细则。

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本条例自 年 月 日起施行。