邻避冲突引发地方政府非常规
政策变迁的影响因素与改进策略
杨志军 张喜东
作者简介:
[1]
杨志军，贵州财经大学公共管理学院教授、博士研究生导师；[2]张喜东，中国海洋大学国际事务与公共管理学院研究生。
文章来源：
《云南大学学报(社科版)》2023年第5期，已在中国知网上线，感谢读者推荐，同时也感谢作者同意授权转载。
发表时间：
2023/10/8
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摘要：
面对“建在或将要建在我家后院”的邻避设施，社会民众与地方政府易形成“冲击—回应”模式，促使地方政府产生停建、迁建、改建、缓建的非常规政策变迁行为，为地方社会治理带来巨大隐忧。本文运用fs-QCA对选取的40个具有明确非常规政策变迁结果的案例进行分析，发现来自组织、主体、客体、社会、文化五组变量的因素拟合成九条主要路径，相互交织、同频共振，促使地方政府以“压力—回应”模式主动开启非常规政策变迁。同时，文章亦从地方政府、冲突群众、新闻媒体构成的“邻避三角”出发，提出冲突消解策略，为地方政府进一步创新社会治理，回应民众诉求，消解邻避冲突提供建议。
关键词：
邻避冲突;地方政府;非常规政策变迁;影响因素;
一、问题的提出
近十几年来，中国不少地方发生了邻避冲突和环境群体性事件，给地方治理造成困境，给国家治理带来隐忧。不管是从自上而下“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的压力型政治体制角度，还是从由里而外地方治理必须回应经济社会发展需求获得绩效表现来看，地方党委政府作为地方治理最重要的主体，都必须回应和解决邻避冲突。这种回应方式符合一般规模性、群体性事件和集体行动形成的“一闹就灵”规律，只是邻避冲突将“一闹就灵”具体化为“一闹就停、一闹就迁、一闹就改、一闹就缓”;[1]根据邻避型公共项目设施改变的轻重程度表现为“停建、迁建、改建、缓建”,亦可称之为“决策型回应”。[2]须知，一闹就灵的反面是“闹不灵”,之所以会出现一闹就灵的“闹决”[3]现象，本质是地方政府决策和治理行为出现了偏差。从“闹决”的属性来看，这就是一种非常规政策变迁行为，非简单的政策终结或政策失败，其“突发性、临机性、即时性和消极性”[4]特征中最为显著的是消极改变政策决策。针对邻避冲突经常性带来地方治理主体消极改变其原初决策的非常规政策变迁行为，已有的解释更多偏重于发生机理、行为逻辑、应对策略和解决之道上，这是不够的，在公共政策行为分析上要有新的突破。
邻避冲突关系民生发展、社会安全，考验地方政府治理智慧。利益群体共享、风险私人承担既是邻避冲突产生的根源，也是其牵动社会神经的敏感点。风险收益均衡，邻避项目落地顺利则地方公共服务优化、百姓满意，反之，风险收益分配不均，邻避项目推行梗阻不仅破坏地方政府形象，更可能酿致群体性事件，引发社会安全忧虑。妥善处置邻避冲突不仅是关系地方民生发展的社会议题，也是关系社会秩序稳定的社会安全议题，同时隐含着发展与安全如何兼顾的现实治理问题，考验地方治理智慧，也考验学者的社会责任担当。邻避冲突作为复杂的社会问题，是由各类因素相互交织，相互缠绕，共同发酵催动而成。探究其发生、发展原因，如果仅用单个案例进行结果论证，然后确定其影响因素或得到某个结果，显然缺乏说服力，因为单案例或多案例进行的描述性论证只能进行简单的描述性研究，“经验事实只会片面化更多复杂化和混合动因的抗争场景”。[5]面对邻避冲突引发非常规政策变迁行为分析，笔者集合了中国具体情境下冲突案例，选取出40个已有明确回应结果(“停建、迁建、改建、缓建”)的冲突案例为样本，设置出若干解释变量，然后通过fs-QCA方法对其进行检验，剔除无效条件变量，得出邻避冲突引发地方政府非常规政策变迁行为的影响因素，为地方政府向上承接国家治理能力和治理体系现代化，向下转变政府职能、回应民众利益诉求提供实践出路。
二、文献回顾与研究设计
(一)文献回顾
邻避冲突作为社会运动的一种典型，主要是指因市政设施的修建将对其所在地居民的生活环境、身体健康、生命财产安全产生负面影响而引发的反对或抵制行动。[6]在我国城市建设中，源于发达国家的邻避冲突频频发生，其爆发的核心是不同利益群体之间利益分化带来的矛盾冲突，通常是以“极端化”的发展进程和“妥协式”的平息路径来完成。[7]即政府出于区域经济增长、社会整体利益和国家战略发展的需要建设邻避项目，并从技术层面界定有关污染和损失。相反，周边居民则从个人主观感知层面出发关注邻避设施对周边的负面影响，并以邻避设施污染环境、危害身体健康、选址建设不当为由加以拒绝，由此产生以邻避设施兴建及其后果为核心的“中国式邻避”。[8]邻避冲突作为社会运动的典型，可认为是因环境诉求而引发的集体行动。[9]正因为“来自社会的不满与诉求如何表达既是一种值得深入分析的社会现象， 也是国家在社会稳定与治理层面密切关注的政策议题。”[10]置于社会冲突视角下的环保类社会运动在西方国家受到持续关注“经历了从集体行为论到集体行动论”的主流范式转变。[11]我国学者对“中国式邻避”的案例研究则表明“邻避设施效用共享与邻避风险私人承担的矛盾”构成了邻避冲突爆发的根本原因，在对其演化机理和影响因素的研究则揭示出邻避冲突是当地居民、地方政府、专家媒体、社会组织等多方互动的结果，这与西方当前的集体行动论观点相互印证。[12]
事实上，邻避冲突作为群众维权与政府回应间的互动过程，往往会推动形成政策变迁。安德森的研究明确了政策变迁的两种形式，一是线性的渐进性变迁，二是非线性的突发性变迁。[13]以有限理性决策和制度结构为基础的间断—均衡模型则将政策变迁的两种形式统一到一个框架内，揭示了政策过程中呈现的长时期稳定和短时期剧烈反转的现象。[14]在鲍姆加特纳和琼斯看来，相对于决策情境的持续变化，决策偏好更具稳定性导致了政策的长期稳定，而决策情境变化的长期累积将导致决策者对根本偏好的注意力在短时期内产生急速转变，从而产生了政策变迁的间断现象。[15]因此，间断—均衡模型将政策变迁看做决策者的有限理性和注意力稀缺；[16]而广义的政策变迁过程则包含着政策接续、政策创新、政策维持和政策终结四个过程。[17]李琼指出，在高风险社会，其他社会个体和子系统会随时对政策系统产生重大影响，促使其及时进行政策调整或终结。[18]杨志军通过一项旅游优惠政策研究指出，公共政策并非一味寻求创新和终结，而是趋向于维持现状或平稳接续，在地方治理中，后者更为常见。[19]
因此，若从邻避冲突发生、演进、消解所呈现的“群众抗议—政府回应—政策变迁”全流程看，当前学界所关注的邻避冲突生成机理和影响因素仅涉及流程前半段——“群众抗议—政府回应”,事实上，作为后半段的政策变迁亦有丰富内容可待挖掘。相比由冲突群众、专家参与、社会组织、环保精英及互联网平台构成的复杂冲突网络和日益组织化的冲突形式，地方政府企图以环境评价、公众参与、经济补偿为主的回应策略日见失效，在此种情景下就不得不由上级政府施压或主动进行回应，其结果往往是推动形成“停建、迁建、改建、缓建”的非常规政策变迁。非常规政策变迁既是群众抗议的结果、又是政府回应的手段，是地方政府消解邻避冲突的显性行为，直接影响冲突解决的质量。遗憾的是，学界对此研究稍显不足。笔者之前的相关研究从理论上揭示了邻避冲突引发地方政府非常规政策变迁的规律，但仍缺乏实证检验。
(二)研究设计
本文采用定性比较分析(QCA)法，对邻避冲突引发地方政府非常规政策变迁进行实证检验。并将邻避冲突引发非常规政策变迁的条件变量凝练为组织、主体、客体、社会和文化五组。结果分别为停建、迁建、改建和缓建4个。所谓停建就是指项目直接停止或终止取消；迁建是指项目移址，迁到别的地方再建；改建就是指对原有项目采取缩小规模或技术升级或投入增加等；缓建是指没有做出项目终止建设的决定，只是宣布暂时停止项目建设。如下图1所示。
图1 研究变量假设
资源来源：作者自制。
其中，①1组织变量是考察政治因素在邻避冲突推动政策变迁过程中是否发挥作用；②2主体变量主要考察城市政府的决策过程是否在邻避冲突推动的政策变迁过程中发挥作用；③3客体变量主要考察社会因素在邻避冲突推动的政策变迁中是否发挥作用；④4社会变量主要考察社会因素在邻避冲突推动的政策变迁中是否发挥作用；⑤文化变量主要考察民众的反抗意识和风险认知在邻避冲突推动的政策变迁中是否发挥作用。五组条件变量中，如果案例中呈现的情形是“是”,则在该案例中赋值为“1”,如果案例中呈现的是“否”,则赋值为“0”;四组结果变量中，变量操作为：如果案例中呈现的是“是”,则在该案例中赋值为“1”;如果案例中呈现的是“否”,则赋值为“0”。
三、案例选取与操作化
本部分立足于前述研究模型与变量假设，选取2003年以来以环境性群体事件为主的有明确冲突结果的40个邻避冲突案例进行分析，具体包括两个方面：一是案例选取；二是案例操作化。需要说明的是，40个邻避冲突案例获取遵循两大原则：一是事件均被媒体有程度不等的报道，得到社会广泛关注和讨论；二是事件均产生了四种非常规政策变迁的行为结果。
(一)案例选取
案例选取标准主要包括三个方面：一是结果考量上基于明确冲突结果选取典型案例，即本文选取的案例都是具有明确冲突结果的典型案例；二是覆盖程度上基于各地区选取典型案例，横向上保证邻避冲突过程撬动的政策变迁的普遍性规律；三是时间跨度上基于发生时间跨度选取典型案例，纵向上保证结果的科学性、合理性与全面性。基于以上标准，筛选自2003年以来的权威媒体新闻报道制得下表，见表1。
表1 案例选取
续表
注：本表由作者根据权威报道的内容绘制而成。
(二)案例操作化
1.变量赋值
由于QCA方法分析的是不同条件组合下的多重并发因果关系，而不是直接对案例内容，包括个案和多案例进行分析，根据图1中的条件变量赋值规则和表1中的结果变量赋值规则，构建案例变量赋值统计表(表2)。
表2 案例变量赋值统计
注：本表由作者根据赋值规则自制。
2.真值表构建
按照fs-QCA的运行逻辑和操作顺序，根据40个案例的条件变量和结果变量赋值结果，构建案例真值表(表3)。
表3 真值表
续表
注：本表由软件生成。
(三)单变量分析
fs-QCA分析采用“连续值集”模糊集形式，即“1为完全隶属，0.5
在单变量分析中，虽然一致性都为1(1>0.9),但并不说明单个条件变量都是结果变量的必要性条件。关于Consistency(一致性),当出现四种结果的任何一种时，都赋值为“1”。关于Combined(相连度)指标，条件变量与结果变量之间属于偏隶属关系，邻避冲突引发非常规政策变迁呈现偏不隶属关系，存在微弱的因果联系。需要注意的是，决策过程是否公开透明(Sub1)这个条件变量中，虽然其测定的值集不在0.5
Raw coverage(原始覆盖率)指标下，10个条件变量假设中有4个条件变量的原始覆盖率指标达到80%以上，与四大结果变量之间存在非常强烈的因果联系，是结果变量发生的主要影响因素。其余四个假设变量的原始覆盖率低于20%,即条件变量上级政府是否施加政治处罚(Org1)为5%,条件变量上级政府是否进行警告性处罚(Org2)为5%,条件变量是否采取暴力冲突形式(Obj3)为4.25%以及条件变量是否有社会组织参与(Soc2)为12.5%。这四个变量单独存在时，对政策变迁的影响较为微弱。
表4 单变量指标分析统计
注：本表由软件生成。
四、多变量组合与影响路径
(一)三种方案
通过fs-QCA分析，得到邻避冲突推动政策变迁的三种方案：一是复杂方案；二是中间方案；三是吝啬方案。其中吝啬方案因数据已被简化，无法进行比较。在复杂方案和中间方案中，二者的整体覆盖率和整体一致性都为1,表明了二者对所选择案例都具备很高的解释力度。同时二者的原始覆盖率和唯一覆盖率中的最高路径也是同一条件组合，甚至在复杂方案和中间方案中，除了最高路径相同之外，其他构成路径的条件组合也对应相同，详见表5。因此在分析过程中只需要在复杂方案和中间方案中任一选择一个方案进行分析即可。
表5 条件组合分析结果
注：本表由软件生成。
(二)影响路径分析
复杂方案和中间方案都有九条路径，且路径一一对应相同，随机选择中间方案进行分析。其中，“～”表示“非”即没有该变量，“*”表示变量之间是“且”的关系。一致性同单变量分析一样，相同且都为“1”,表明测量结果对案例的解释程度比较高，完全覆盖。“唯一覆盖度”表示案例库中有多少案例仅能被该条组合因素解释；“原始覆盖度”表示该组合因素所解释案例的比例，而同一结果可能被多类组合型因素解释，是充分性组合因素。
影响路径一：存在共识性文化(cul)*没有社会组织参与(～soc2)*有媒体关注报道(soc1)*直接利益相关者参与冲突(obj1)*关键个人没有公开讲话或表态(～sub2)*决策过程不公开透明(～sub1)*上级政府没有施加政治处罚(～org1)*上级政府没有进行警告性处罚(～org2),该路径的原始覆盖率为0.75,唯一覆盖率为0.05。即在没有“社会组织参与、关键个人公开讲话或表态、上级政府施加政治处罚、上级政府进行警告性处罚”这几个条件变量的前提下，条件变量“共识性文化、媒体关注报道、直接利益者参与冲突、决策过程不公开透明”相互交织推动结果变量的充分性为0.15,必要性为0.02。
影响路径二：存在共识性文化*没有社会组织参与*有媒体关注报道*没有采取暴力冲突形式(～obj3)*直接利益相关者参与冲突(obj1)*决策过程不公开透明*上级政府没有进行警告性处罚*上级政府没有施加政治处罚。即在没有“社会组织参与、采取暴力冲突形式、上级政府施加政治处罚、上级政府进行警告性处罚”这几个条件变量的前提下，条件变量“共识性文化、媒体关注报道、直接利益者相关者参与冲突”相互交织推动结果变量的充分性为0.40,必要性为0.025。
影响路径三：存在共识性文化*有媒体关注报道*没有采取暴力冲突的形式*是否存在公开或潜在的组织者(obj2)*直接利益相关者参与冲突*关键个人是否公开讲话或表态*上级政府没有进行警告性处罚*上级政府没有施加政治处罚。即在没有“暴力冲突形式、上级政府进行警告性处罚，上级政府施加政治处罚”这几个条件变量的前提下，条件变量“共识性文化、媒体关注报道、公开或潜在的组织者、直接利益相关者参与冲突，关键个人讲话或表态”相互交织推动结果变量的充分性为0.425,必要性为0.075。
影响路径四：存在共识性文化*没有社会组织参与*不存在公开或潜在的组织者*直接利益相关者参与冲突*关键个人公开讲话或表态*决策过程不公开透明*上级政府没有进行警告性处罚*上级政府没有施加政治处罚。即在没有“社会组织参与，公开或潜在的组织者、上级政府进行警告性吃法，上级政府施加政治处罚”这几个条件变量的前提下，条件变量“共识性文化、直接利益相关者参与冲突、关键个人公开讲话或表态，决策过程不公开透明”相互交织推动结果变量的充分性为0.625,必要性为0.075,
影响路径五：存在共识性文化*没有社会组织参与*没有采取暴力冲突形式*存在公开或潜在的组织者*直接利益相关者参与冲突*关键个人公开讲话或表态*决策过程不公开透明*上级政府没有进行警告性处罚*上级政府没有施加政治处罚。即在没有“社会组织参与，暴力冲突的形式、上级政府进行警告性处罚、上级政府施加政治处罚”这几个条件变量的前提下，条件变量“共识性文化、公开或潜在的组织者、直接利益相关者参与冲突、地方政府官员公开讲话或表态、决策过程不公开透明”这几个条件变量相互交织推动结果变量的充分性为0.35,必要性为0.025。
影响路径六：共识性文化*媒体关注报道*采取暴力冲突形式*存在公开或潜在的组织者*直接利益相关者参与冲突*没有关键个人公开讲话或表态*决策过程不公开透明*上级政府没有进行警告性处罚*上级政府没有施加政治处罚。即在没有“关键个人进行公开讲话或表态、上级政府进行警告性处罚、上级施加政治处罚”这几个条件变量的前提下，条件变量“共识性文化、媒体关注报道、采取暴力冲突形势、存在公开或潜在的组织者、直接利益相关者参与冲突、决策过程不公开透明”这几个条件变量相互交织推动结果变量的充分性为0.1,必要性为0.025。
影响路径七：不存在共识性文化*没有社会组织参与*有媒体关注报道*采取暴力冲突形*没有公开或潜在的组织者*直接利益相关者参与冲突*关键个人公开讲话或表态*决策过程不公开透明*上级政府没有进行警告性处罚*上级政府没有施加政治处罚。即在没有“共识性文化、社会组织参与、公开或潜在的组织者、上级政府进行警告性处罚、上级政府施加政治处罚”这几个条件变量的前提下，条件变量“媒体关注报道、采取暴力冲突形式、直接利益相关者参与冲突、关键个人公开讲话或表态、决策过程不公开透明”这几个条件变量相互交织推动结果变量的充分性为0.025,必要性为0.025。
影响路径八：存在共识性文化*没有社会组织参与*有媒体关注报道*没有采取暴力冲突形式*存在公开或潜在的组织者*直接利益相关者参与冲突*关键个人没有公开讲话或表态*决策过程不公开透明*上级政府进行警告性处罚*上级政府施加政治处罚，即在没有“公开或潜在的组织者，采取暴力冲突形式、关键个人公开讲话或表态”这个变量的前提下，条件变量“共识性文化、媒体关注报道、存在公开或潜在的组织者、直接利益相关者参与冲突、地方政府官员公开讲话或表态、决策过程不公开透明、上级政府进行警告性处罚、上级政府施加政治处罚”相互交织推动结果变量的充分性为0.025,必要性为0.025。
影响路径九：存在共识性文化*社会组织参与*媒体关注报道*没有采取暴力冲突形式*存在公开或潜在的组织者*直接利益相关者参与冲突*关键个人公开讲话或表态*决策过程不公开透明**上级政府进行警告性处罚*上级政府施加政治处罚。即在没有“采取暴力冲突的形式”这个条件变量的前提下，条件变量“共识性文化、社会组织参与、媒体关注报道、存在公开或潜在的组织者、直接利益相关者参与冲突、地方政府官员公开讲话或表态、决策过程不公开透明、上级政府进行警告性处罚、上级政府施加政治处罚”相互交织推动结果变量的充分性为0.025,必要性为0.025。
对比上述九条路径，路径四的充分性测量值位属第一，必要性也位属第一；路径三的充分性位属第二，必要性位属第二；路径二和路径五分别次之，其余路径测量值较为低下。除了路径二、路径三、路径四与路径五，剩余五条影响路径在充分性和必要性的测量值都较低且相差不多，但并不代表这些路径中的组合因素在邻避冲突活动引发非常规政策变迁行为结果中没有发挥作用。基于此，对九条影响路径中条件变量的出现次数进行统计并比较，看哪些变量在九条路径中出现的次数最多，哪些出现的次数最少，从而找出邻避冲突活动引发非常规政策变迁行为的影响因素，详见表6。
表6 条件变量出现的频数统计
注：本表由软件生成。
由此得出，九条影响路径中各条件变量出现的频数由高到低依次为：直接利益相关者参与冲突(9次)>共识性文化(8次)>媒体关注报道(7次)=决策过程不公开透明(7次)>关键个人公开讲话或表态(6次)>公开或潜在的组织者(5次)>上级政府进行警告性处罚(2次)=上级政府施加政治处罚(2次)=采取暴力冲突形式(2次)>社会组织参与(1次)。可发现直接利益相关者的维权意识逐渐提升、社会民众普遍存在的共识性文化逐渐形成、公开或潜在的冲突组织者大有人在、社会媒体开始关注报道环境问题和民生诉求、城市政府本身的决策过程依旧不公开不透明以及地方政府官员在关键时候的公开讲话或表态等主要因素相互交织一起，共同推动城市政府在邻避冲突下进行政策变迁，回应民众诉求。
