罗湖棚改：上下齐心共推“一号民生工程”

“二线插花地”是深圳市、区两级党委政府重点关注的问题，改造“插花地”更是广大居民多年的心愿。

在罗湖“二线插花地”，这一历史遗留多年始终未能解决的问题终于在去年破冰，惠及近10万居民的罗湖棚改被确立为深圳市、罗湖区和龙岗区两级党委政府的“一号民生工程”。

昨日，罗湖棚改新闻通气会在位于围岭公园的棚改现场指挥部召开。罗湖区委书记贺海涛介绍说，仅仅数月，罗湖棚改取得了突破性进展，目前房屋当事人补偿安置协议签约率已经突破97%，9.3万余居民基本搬离。从5月8日起，罗湖棚改将由民事协商阶段全面转入行政征收与行政处罚阶段。

罗湖棚改首战告捷，这体现了市委市政府“生命安全高于一切”、“人民利益高于一切”、彻底拔掉公共安全风险源危险源这颗“毒瘤”与“定时炸弹”的决心，体现了罗湖区、龙岗区作为基层现代政府的执行力和社会治理能力，体现了天健集团这个国有企业勇于承担社会责任，也体现了棚改团队3400多名工作人员“敢担当、善作为、讲奉献、论实绩”的新特区精神。

罗湖“二线插花地”棚户区由玉龙、木棉岭和布心三个片区组成，是《广东省地质灾害防治十三五规划》明确的“斜坡类地质灾害高易发区”。历史上，罗湖“二线插花地”曾发生过多起地质灾害，导致多人死亡。多年以来，深圳市、区两级政府花费数亿元资金进行了反复排查治理，但受客观条件制约，安全隐患始终难以彻底消除。2010年以来，罗湖区多次征求知名市场主体的改造意愿，均因拆迁难度太大无利可图，市场主体不愿承接。

为了彻底消除重大公共安全隐患，保障居民的生命财产安全，同时也为了使棚户区的公共配套设施与深圳城市地位相匹配，让居民享受到城市发展的成果，2016 年 2 月17 日，深圳市城市公共安全和安全生产工作会议决定：将罗湖“二线插花地”改造整治作为全市“城市管理治理年”的突破口。

为此，深圳成立了市、区、现场、片区四级棚改指挥体系，组建了约3400人的棚改工作团队，实行“处级干部包网格、科级干部包楼栋、公职人员结对子”。经过前期摸底、登记、公示信息等大量细致艰苦的工作，2016年12月20日，罗湖“二线插花地”棚户区改造正式启动全面签约以及房屋拆除。 这场彻底消除城市公共安全重大安全隐患的攻坚战，也正式打响。

“这是深圳建市以来难度最大的一宗拆迁改造项目。”贺海涛在新闻通气会上表示，由于深圳“插花地”的历史特殊性和复杂性，国内外几乎没有可供参考的先例。

在这样的前提下，深圳创新了棚改实施模式，实施“政府主导+国企实施+保障性住房建设”。2016年4月28日，深圳老牌国企天健集团与罗湖区签约，成为罗湖棚改的“承接主体”。

其具体操作模式为：罗湖棚改的全部约300亿投资及所有房屋拆迁、签约谈判等工作均由政府负责，突出项目单纯公益性，打破原有市场主导的城市更新方式推动改造的惯例；同时以竞争性谈判方式，遴选出天健集团来提供项目前期、签约、查丈、拆除、回迁等服务，按总投资一定比率计算服务费。而项目新建房屋除当事人原址回迁房及极少量生活必需配套商业外，其余全部规划为保障性住房，实现最大社会效益。

在这其中，天健集团在罗湖棚改的角色定位不是开发商，而是为政府提供棚改全过程服务，体现国企承担社会责任的公益性。项目盈亏与其无关，借此消除“暴力拆迁”、“非法拆迁”等赖以存在的土壤。

罗湖棚改每一环节都坚持必须在合法合规的框架下运行，由此建立了“政府法务人员+执业律师”平台，为棚改提供法律支撑。项目启动后，共向现场派驻102名具有执业资格的律师及超过10名专职政府法务人员，对操作全过程进行合法合规性管控。 

在实际工作中，罗湖棚改现场指挥部下设23个工作组，三个片区分为76个网格，工作力量下沉到网格，重大问题解决在现场。棚改一线共抽调公职人员706人，处级干部、科级干部抽调人员占比都超过1/4。

罗湖“二线插花地”棚户区改造项目与全国任何地区的棚改相比，都存在根本性差异，其改造难度之大、任务之重，为全国首例。面对这样的历史难题与现实困局，罗湖区区长聂新平表示，罗湖棚改必须通过制度创新，寻找最大的公约数，才有可能取得突破。

从全国范围来看，罗湖“二线插花地”棚户区改造项目面临着“三个前所未有”。有北京、上海等地的棚改专家，看过触目惊心的现场和了解实际情况之后，甚至认为“二线插花地”棚改是极难能完成的任务。

一是棚改范围之大前所未有。“二线插花地”占地面积超过60万平方米，建筑面积130多万平方米，建成楼宇1300多栋，涉及当事人8300多户，居住人口达9.3万人，规模相当于内地的一个中小城市。居住人员大部分为外来租户，多是社会收入最低阶层，人口流动性大且彼此陌生，片区人员结构复杂。

边坡上原也建有密集楼房

二是产权关系之复杂前所未有。“二线插花地”范围内有红本、绿本房屋，所谓“两证一书”房屋，及其他没有任何权利证书的房屋。而其中有红、绿本证书的只有800多户，剩余的95%都是历史遗留违法建筑。此外，在20多年间，房屋经过多次买卖、多次拆分，确认相关权利人的难度很大。还有散布在多个国家和地区的当事人，查找难度大。

三是安全隐患之大前所未有。“二线插花地”是深圳原特区内唯一的“广东省斜坡类地质灾害高易发区”，第三方机构检测评估报告显示，地质灾害评估危险性大区比例玉龙片区达到62%，木棉岭片区达到57%，布心片区也超过51%；三个片区消防安全隐患高危等级达到100%。同时，建筑质量、治安、交通、环境脏乱差等安全隐患叠加。

罗湖棚改推进至今，涌现出许多感人故事。居民们的响应支持，一线棚改人的日夜奋战，点点滴滴，汇成珍贵的棚改记忆。

去年12月20日启动协商签约和房屋拆除后，年过8旬的甄永志老夫妇专程从北京赶回来签约。“国家越来越强大，老百姓的日子也越来越好。棚改是个大好事，也是个大难事，这充分体现出政府对老百姓安全和民生问题的关心。”82岁的甄老伯举起大拇指说，棚改工作人员始终带着笑容，相关政策解释得清清楚楚，“签约过程十分顺利。”

木棉岭片区69栋404房屋当事人张女士则期待棚户区改造后能解决安全隐患，无论是交通出行，还是小孩入学都将更加方便，“后代比我们过得更好一些，这就是我们最大的心愿。”

工作人员加班加点整理当事人资料

为了早日达成老百姓的心愿，罗湖棚改人基本上都是“5+2”、“白+黑”，没有休息日、节假日，走街串巷、挨家挨户上门宣讲政策，了解诉求，切实为当事人、租户、商户解决实际困难。跑断腿、磨破嘴、忘记累已经成为每个棚改人日常生活的写照。

东湖街道党工委书记、布心片区指挥长全洪亮，同事们都亲切地称他“全哥”。就在去年“12.20”棚改启动全面签约及房屋拆除的次日中午，“全哥”88岁的老母亲离开了这个世界。全洪亮从湖北老家送走母亲回来后，即刻又全身心地投入到棚改工作中，白天登门入户，半夜坚持写“全哥日记”，饱含深情的笔触一直激励鼓舞着整个团队。清水河街道党工委委员、办事处副主任敖卓海，身兼街道办公共安全办主任和网格组长，妻子在广州住院化疗，他下班之后驱车两个多小时到广州短暂陪伴妻子之后，第二天凌晨6点又匆匆赶回深圳投入棚改工作。他说，“任务完成之后，一定更好地对妻子，把欠妻子的补回来。”玉龙片区24网格副组长赵红霞的丈夫不在身边，她一人要兼顾上班、做家务、带小孩，早起晚睡、赶地铁、挤公交，徒步上下玉龙新村、徒步入户做工作、熬夜写记录作小结是常态。去年12月30日，赵红霞由于过度劳累，晕倒在地，被同事送到医院紧急接受治疗……类似的事例还有许许多多。

“通过这次棚改，我们和龙岗以及天健集团，一个共同的体会就是，收获了一批想干事、能干事的优秀干部，这是未来可持续发展最有力的支撑。当前社会需要这种‘正能量’，中国改革需要这种精神。”罗湖区委书记贺海涛表示。

今年2月21日，《罗湖“二线插花地”棚户区改造专项规划》正式发布，深圳首个棚户区改造示范项目的未来图景已清晰可见。改造完毕后，原本各类隐患叠加的棚户片区将华丽变身成为安全宜居社区（其中玉龙片区全部位于垃圾填埋场防护范围内，规划功能为发展备用地），让全体居民共享深圳城市发展的成果。

专项规划以罗湖“二线插花地”棚户区改造为切入点，消除地质灾害、危旧楼房等公共安全隐患，并充分利用国家棚户区改造政策和保障房建设政策，进行全面彻底的整治改造。

木棉岭片区棚户区改造规划效果图（仅为意向示意，非最终结果）

布心片区棚户区改造规划效果图（仅为意向示意，非最终结果）

依据《深圳市城市规划标准与准则》的相关要求，改造后该片区将高标准规划公共配套与基础设施，满足本片区及周边未来发展需求。以木棉岭片区为例，将配套2个公交首末站，1个社会停车场（库）、1所小学、1所初中以及3家幼儿园，此外还规划了3处公园绿地，面积近1.5万平方米。

专项规划对棚户区的整体建设、公共配套都做了详细的规定，这是具有法律效力的文件。根据项目的总体要求，棚户区的整体规划建设将采用街区制、海绵小区、智慧小区、地下综合管廊等7大新兴技术规范，建成总建筑面积125万-152万平方米的国际化人居环境示范社区，彻底消除插花地公共安全隐患，使片区生活环境焕然一新，成为深圳乃至全国的“标杆”。

答：“二线插花地”棚改涉及龙岗区的有布吉街道长排村和港鹏新村，共120栋楼767户，居住人口有1万多人。整个120栋楼有11.9万平米的建筑面积，总的体量是罗湖“二线插花地”棚户区改造的9%。截至目前，签约总户数达到761户，完成超过99%；清空交楼111栋楼。

答：罗湖“二线插花地”棚改，是深圳市委、市政府从保护人民生命财产安全的高度出发，决策实施的一次重大行动。它的实施背景、插花地历史和现状的复杂性、以及“背水一战”的紧迫性、别无选择性，决定了罗湖棚改政策的特殊性和唯一性。

历史遗留违法建筑的违法性与回迁后领红本是两码事，新建房屋具备全部合法报建与土地使用权手续，回迁后的房屋自然是合法产权房屋，新建房屋的合法性，不能反推出原先被拆房屋本身的合法。至于历史遗留违法建筑能否在法律上得到确认，深圳市的“两规”和“三规”已有相应的规范，条件非常严格。

在相关法律法规的基础上，罗湖棚改尊重历史、面对现实、以人为本，出台了政策和补偿方案，这是三个非常重要的原则。其补偿政策，是情、理、法综合考量的结果，最大限度地兼顾了公平和效率。从某种意义上，也可以说，通过棚改，政府彻底补上了对“二线插花地”的管理欠账。

罗湖“二线插花地”棚户区改造因其必要性、紧迫性，对历史遗留违法建筑的处理方式具有特殊性和不可复制性，市委市政府已经明确封闭运行。深圳其他区域对历史遗违法建筑的处理，应根据其实际情况，依法依规制定适用的的政策。

答：目前罗湖“二线插花地”棚改还剩余200多户当事人未签订补偿安置协议，其中部分当事人正在准备签约中。从汇总情况看，未签约的当事人主要有三大类原因：当事人提出不合理的诉求、当事人自身或家庭的原因，以及因特殊情形难以确定棚改对象。

目前罗湖棚改当事人补偿安置协议签约率已达97%、9.3万居民基本搬离，这充分说明了罗湖棚改的补偿政策得到广大居民的认可和支持。对于少数不签约的当事人房屋，下一步，将依法依规进行行政征收或行政处罚，每一环节都会在合法合规的框架下运行。

答：目前，罗湖“二线插花地”棚户区改造项目已经制定了详细的推进时间表。在明年2月取得施工许可后，预计3年内完成项目的工程建设。因此，力争3-5年之后，当事人便可以搬到新房居住。