房产税会推出吗？——从历史和国际视角推断

1.1 房产税是成熟市场经济国家的地方主体税之一

从国际经验看， 房产税通常被成熟市场经济体作为地方财政收入的重要和稳定来源，具有独特优势：第一，房产税属于直接税，相对间接税而言不易转嫁。第二，房地产具有收益税的特点，作为地方政府重要财源，用于支持地方公共设施建设和服务，提升地方房产价值，形成正向循环。比如在美国，房产税占美国公立学校教育经费的 45-50% ，房产税较高的地区公立学校教育水平也通常更优。 房产税收入的增加，可以有效促进地方税收收入的增长，推动地方财政建设。房产税取之于民用之于民。这也会导致不同地区之间的教育资源不均衡的问题。 第三，房产又不易损耗，房产税按年征收，征收额根据房价变动而变动，充分反映房地产市场发展，形成稳定收入。第四，调节收入分配，占用土地空间资源多的房屋所有人需要缴纳更多房产税，同时由于增加持有环节成本，可以部分抑制投机性需求。

根据 OECD （经济合作与发展组织）的统计， OECD 国家的房产税占 GDP 比重近年来逐年增加，特别是法国和英国在 2014 年的房产税占 GDP 比重分别达到 2% 和 1.6% 。

1.2 房地产税改革的必要性：存量房时代来临，土地财政难以为继

目前中国的房产税对占总量 80% 以上的个人住宅免征，税基狭窄，对地方财政收入贡献仅维持在 3% 左右。随着存量房时代下土地出让金减少、交易环节税收减少，作为保有环节税收 —— 房产税改革的紧迫性上升。

从大趋势上看，大规模住房建设时代正在过去，存量房时代正在来临，保有环节的税收最终会逐步替代开发建设环节税收和土地出让金。 主要原因在于：一线和核心二线城市随着城镇化不断提升，城市规模和边界不断扩大，城市新增规划用地将不断减少。目前一线城市已经步入存量房时代（以北京为例， 2016 年 7 月，北京房屋总成交 2.9 万套，其中，新房成交 0.7 万套，二手房成交 2.2 万套，市场呈典型 “ 存量房市场 ” 特征），而核心二线城市也有迈入存量房时代的趋势。三四线城市去库存是持久战，房地产开发现金流为王，去化困境下开发商拿地和新开工意愿不足，而政府也会有意限制住宅用地出让。

从 15 个样本热点城市的成交数据中，可以看出二手房成交量 / 新房成交量数值不断提升。北京和深圳从 2009 年开始，二手房成交量就已超过新房成交量，步入存量房时代； 2012 年到 2016 年 9 月，二手房 / 新房成交量比值由 2 提升至 4 。重点二三线城市这一比值从 2015 年初开始迅速提升，目前已到 0.7 的水平；部分城市的核心区域已步入存量房时代。

房地产市场区域分化持续。 一二线城市新建商品住房供不应求，核心区域可供开发新增用地不足，呈 “ 存量房时代 ” 特征；三四线城市则去化困难，样本城市去化周期超 2 年，将导致企业拿地开工意愿不足。因此 无论是一二线城市，还是三四线城市，房地产新拿地、新开工总量均会减少，对于税收的影响就是：保有环节的税收应逐渐替代开发建设环节的税收和土地出让金。

从全国土地出让金变化情况看， 2014 年达到高点 4.3 万亿， 2015 年回落到 3.4 万亿，整体拐点已显现。从结构上看：一线城市已步入存量房时代，新增住房建设用地难以有效增加，导致楼面价飙升，但出让总金额却开始呈下降态势；三线城市企业拿地意愿不足，楼面价和总金额均维持低位；二线城市成为支撑全国土地出让金的主力，楼面价和成交面积均开始迅速提升，带动出让金总额增加。

可以预见， 未来随着重点二线城市逐步进入存量房市场，土地财政也将减少，届时全国土地出让金下滑难以避免。 另一方面，由于土地出让金占地方本级财政收入比例超 40% ， 土地出让金减少的地方政府有寻找新增财源的动力。 因此， 保有环节的税收应逐步被重视，成为弥补土地出让金减少的重要途径。

如果房产税改革滞后，随着土地财政的下降，地方财政收支压力和债务风险将上升。在中国，自 1994 年分税制改革以来，地方政府财权被不断上收的同时，事权反而不断下放，地方财政的财政收支平衡困难，地方政府债务问题紧迫，过去几十年正是土地财政填补了地方财政收支的巨大缺口，为地方经济发展、城镇化建设做出了巨大的历史贡献。

1.3 房地产税改革的思路：简并税种，优化结构

2015-2016 年房价再度暴涨，社会各界对推出房产税的呼声高涨。 2016 年 7 月 23 日，财政部原部长楼继伟在 G20 税收高级别研讨会上表示，应该积极推动房地产税改革，受制于信息征集能力弱以及利益调整阻碍，目前还没有正式推出，但仍将义无反顾地去做。

早在 2014 年，中央政治局会议审议通过《深化财税体制改革总体方案》，提出 “ 加快房地产税立法并适时推进改革 ” ，总的方向是， 在保障基本居住需求的基础上，对城乡个人住房和工商业房地产统筹考虑税收和收费等因素，合理设置建设、交易、保有环节税负，促进房地产市场健康发展，使房地产税逐步成为地方财政持续稳定的收入来源。

目前，中国房地产税体系主要有 10 个税种，涉及开发建设、交易、保有三大环节。其中，开发建设环节涉及 7 个税种，交易环节，涉及 7 个税种，在保有环节，有 2 个税种。

房地产税税负结构呈 “ 重增量轻存量、重建设交易轻保有 ” 的特征。 根据《中国税务年鉴》数据：房地产行业税收总额中，房产税占比仅 2% 左右，加上城镇土地使用税，保有环节税收贡献不超过 5% ；而营业税、企业所得税、土地增值税和契税占比分别为 32% 、 18% 、 19% 和 17% ，主力税种集中在开发建设和交易环节。 2014 年全国房产税总额 1851.6 亿元，对标房地产行业开发和交易环节总税额近 16000 亿，占比也仅 10% 。

目前房地产行业整体税负偏重，远高于全国整体水平。 产值占 GDP 仅 6% 的房地产业负担着全国 14% 的税收；全国整体宏观税负率 19% ，而房地产业宏观税负率达到 44% 。以增加值法测算，房地产业 2014 年比 2013 年增加 2013 亿元，同比增长 5.6% ；而税负增加 1059 亿元，同比增长 6.8% ，产值增长速度慢于税收增长速度，新增额的 53% 均贡献给税收。

因此，房地产税改革不是简单地开征房产税，而是对建设、交易、保有环节税赋进行重新调整，如果对居民住房开征房产税，则应相应减少交易环节税负。同时，简并税种、优化税收结构，并为房地产税替代土地出让收入创造条件。

2.1 六大前提条件尚不具备，需要加快推进

十八届三中全会提出加快房地产税立法，并适时推进改革，此后房产税要扩围至个人住房的传闻不绝于耳。我们认为， 推出个人住房房产税（以下简称房产税），应立法先行，并满足 6 个前提条件，而这些前提条件短期内仍难以完全解决，需要加快推进 。

一是开展全国的住房普查，掌握全国住房的基本情况。 自 1984 年以来，中国迄今为止没有进行一次全国性的住房普查，住房基础信息薄弱。

二是建立全国统一的不动产登记系统，准确及时的采集房屋登记和交易数据，实现全国联网、实时查询。 《不动产登记暂行条例》自 2014 年 11 月 12 日公布， 2015 年 3 月 1 日起施行，时至今日，政策已推行一年多，距离国土部多次提出的要在 2016 年底完成全国所有市县发放《不动产证书》的目标，仍有一定距离。

三是统一界定房屋性质。 由于历史遗留原因，现存房改房、福利房、央产房、军产房、小产权房、经济适用房、集资房、两限房等不同类型的房屋，产权性质差别大，税基不统一。

四是完成房地产税改革。 目前在房地产税收环节，约有 10 个税种，应重新设置建设、交易、保有环节税赋，避免重复征税。

五是完成《城镇住房保障条例》立法，清楚界定居民 “ 基本住房标准 ” ，以确定房产税的免征条件。 2014 年 3 月 28 日，国务院法制办发布《城镇住房保障条例（征求意见稿）》及其说明全文，公开征求社会各界意见。这也是目前发布的较新的关于保障性住房的文件，该条例仍为意见稿，尚有很多问题亟待立法解决。

六是完成修订《税收征管法》，为依法治税，提供依据。 2015 年 1 月 5 日国务院公布财政部、国税总局起草的《税收征管法》。对比原税收征管法，此征求意见稿对税收征纳权利义务做了大幅修订。国务院办公厅印发的《关于国务院 2016 年立法工作计划的通知》（国办发〔 2016 〕 16 号），就做好国务院 2016 年立法工作提出相关意见，并发布了 2016 年立法工作计划的具体安排，其中包括抓紧修订《税收征收管理法》等税收立法项目。

房产税的开征需要得到纳税人的认可。对于一个全新的税种，要想顺利的在全国进行推广并取得预期效果。一方面，需要通过各种渠道对纳税人进行 “ 培训 ” ，让纳税人充分了解相关的规定；另一方面，也需要积极采纳纳税人的建议和指导，使双方尽可能的削减信息不对称。在开征之后建立房产税监督机构，建立纳税申辩制度。为保证房产税的公平客观，对房产税的采集及使用都需要监督，纳税人有途径提出异议和申诉。

2.2 房产税可以成为重要地方财源，但短期难以完全替代土地出让收入

从境外房产税实践来看，美国房产税占地方政府财政收入的 15% 左右，香港差饷占政府财政收入的 5% 左右，韩国地税占政府税收收入的 20% 左右，日本固定资产税占地方税收收入的 40% 左右。上述几个国家和地区的税基为一定比例的土地和房屋评估值，政府形成了一套完善的土地及房屋价值评估体系，每隔一段时间对土地和房屋重新估值，计算税基，总体来说， 成熟的房产税制度具有宽税基，低税率，适当减免形成累进税率的特点 。

相比国外， 中国仍有大量基本居住需求，房产税因免征面积设置、房产评估值豁免设置等，很难形成高税收规模，短期内无法完全替代土地财政 。

以重庆上海试点为例，两地的房产税试点办法均设置很高的免税面积，税率较低且针对高价房采取超率累进税率，充分考虑刚需和改善性需求。

从税收收入看，两市房产税绝对值虽然保持增长，主要是因为房产存量价值增加，而非房产税试点带来的增量效应。对标总税收收入： 2011 年试点以后，上海房产税税收收入在总税收中占比并未增加，维持在 2.5% 左右；重庆房产税占政府税收收入的比例也并未迅速提升， 2011 年到 2015 年仅增长 1.3 个点。对标土地出让收入：重庆和上海的土地出让收入分别在 1500 亿和 700 亿左右，目前房产税收入仅相当于土地出让收入的 7% 。

2013 年，杭州曾作为个人住房房产税试点扩围城市，制定房产税 “ 杭州方案 ” ，内容包括针对增量住房征收、以户为单位划定人均免征面积、实行超标面积累进税率等，但在进入会签程序后被紧急叫停。但该方案在当时被作为蓝本，曾拟在下一批房产税试点扩围时，在其他城市推广。因此，我们参考该方案对中国征收房产税可能产生的税收收入进行测算。

2015 年全国总人口为 1.37 亿，常住人口城镇化率 56% ， 2012 年全国城镇人均住房建面 32.9 平，照此估算全国城镇住宅建面 253.8 亿平。 2016 年上半年全国商品住宅销售金额 5.76 万亿元，销售面积 6.7 万平，均价 8573 元 / 平米。因此估算当前全国城镇住房存量价值为 217.6 万亿元。若按照 1% 的房产税率，每年房产税总额 2.18 万亿。但事实上，我们认为如果针对存量房征收，每年征税总额远小于此值。一方面，按照国际通行准则，房产税会根据住宅类型、住宅面积等因素形成超率累进税率，因此综合税率会低于 1% 。另一方面，实际征收面积远低于 253.8 亿平，主要因为：一是为保障刚需，将设置较高免征面积，杭州方案中的免征面积为人均 60 平；二是中国大量存在的小产权房等难以统计和确权的房产；三是在城镇居住 6 个月以上即计入常住人口，大量农民工等流动人口并未在工作和居住的城镇买房，当前中国户籍人口城镇化率仅 40% 。我们 按照综合税率和征税面积对全国房产税测算总额进行敏感性分析，实际征税收入将远小于 2.18 万亿 。

当前中国土地财政依赖度高，地方财政收入中土地出让金占比超 40% 。 2013-2015 年，全国土地出让收入分别为 4.2 万亿、 4.3 万亿和 3.4 万亿，占地方财政收入比例分别为 60% 、 57% 、 41% （地方财政收入分别为 6.9 万亿、 7.6 万亿和 8.3 万亿）。

因此，房产税推出，可能成为重要地方财源，但短期内难以完全替代土地财政。

2.3 房产税能够增加持有成本，但不是控房价的有效手段

房产税能否抑制房价，主要在于房产税是否会改变市场预期和供需关系。

在房价严重脱离居民消费能力，投资换手率高、投机获利盘巨大的市场环境下，房产税会增加持有成本，促使投资者抛售房产，同时弱化改善性和投资性需求，从而导致房价下跌。

而在人口持续流入、经济和产业发展前景好的城市，市场需求旺盛，供不应求，房产税会被转嫁给需求方，推高房价和房租，并不能抑制房价上涨。

从国外实践看，房产税也不是政府抑制房价过快上涨、促进房地产稳定发展的重要手段。

德国房产税方案在 20 世纪 60 、 70 年代确立之后基本没有显著变化。但德国房价在之后的 1967-1972 年、 1978-1980 年以及 2012 年都曾较快上涨的现象，年均涨幅分别是 9.96% 、 8.92% 和 9.1% 。

韩国在 2005 年 8 月出台《不动产综合对策》，包括征收综合不动产税，当年市场出现了明显降温（降幅为 -4.2% ），但到了 2006 年，房价又出现 11.6% 的报复性上涨，此后继续维持上涨态势。

香港也试图运用提高税收的方式抑制房价上涨，同样效果不佳。2003年-2015年香港房价累计上涨超4倍，主要原因在于：一是全球持续采取量化宽松政策，热钱涌入香港，港元利率与美元同步，维持于极低水平，导致楼市投资需求大增，特别是买房落户政策刺激内地投资者投资需求；二是经济增长购买力增强，香港居民收入中位数上涨66%；三是土地供应少，市场维持供不应求态势。在这样的背景下，港府采取提高税收抑制房产并未获得成效。

2010年11月开始，香港针对投机投资性需求开征额外印花税。若买家在6个月内转售，将征收15%的税率；6个月至1年内转售，征收税率是10%；1-3年内转售，税率是5%。但实施后的2012年1-10月，香港中小型住宅、大型住宅价格仍然分别上涨21%和11%。

2012年10月起，又进一步推出二项房地产税收政策：第一，所有外地人士、本地及外地注册的公司购买香港住宅时需缴付15%印花税。第二，提高额外印花税的税阶，将试用期延长至3年。若买家在6个月内转售，额外印花税率增加到20%；6个月至1年内转售，税率增至15%；1-3年内转售的税率提高到10%。但香港房价2012-2015年仍然维持快速上涨。直到2015年港府开启第7轮调控，“降低贷款比例，限制还款收入比、缩短还款年限、限制贷款人身份、取消买房落户政策、提高住房供应量”等重磅措施出台，加上经济增速放缓、美元进入加息通道后港币被迫加息，房价才开始进入调整期。

从中国上海、重庆试点征收房产税后的市场情况看，2011年1月28日开始试点后，两市商品住宅成交量价均未走出独立行情。同时，房产税试点也并未改变沪渝两市短周期波动特征：上海作为一线城市房价涨速大幅跑赢全国水平，2010年开始严格实施的限购措施也导致成交量波动较大；重庆因为供应充足、城镇化和整体收入水平较低、独特的组团式城市布局，房价涨速低于二线城市水平，投资投机性需求小，因此成交量波动也明显较小。波动幅度房价基本面主要受置业人口、经济增长以及城镇化进程因素影响。

2.4 房产税推出需要兼顾一二线控房价和三四线去库存

2.4.1 后房地产时代 “ 总量放缓、区域分化 ” 特征明显

对照国际经验，中国人口区域分布结构正逐步从第一个阶段向第二个阶段过渡。第一个阶段是人口从农村向城市转移，不同规模的城市人口都在扩张，且在总人口当中的占比均在上升，对应的房地产 “ 总量快速增长 ” 的长周期阶段。这一个阶段和经济快速增长、制造业快速发展相关，而城市化率还没有达到 55% 。第二个阶段是区域分化和城市群发展，中小型城市人口增长放缓，产业结构落后的城市人口甚至出现流出，而大都市和对应的城市圈人口比重继续上升。这一阶段，对应房地产 “ 总量放缓、区域分化 ” 的长周期阶，伴随着制造业的绝对衰退、服务业的相对发展，对应的城市化水平大致 55%-70% 之间。

房地产政策不会脱离房地产行业基本面。当前中国房地产市场存在两类泡沫，在一线和强二线体现是价格的泡沫，在三四线和资源型省份体现是库存的泡沫。出现泡沫的根本原因，在于城市化第二阶段房地产市场需求区域分化，以及当前供给和需求出现脱节。

2.4.2    房产税推出对一二线控房价影响不大

在一线和强二线 ， 刚需和改善性需求持续旺盛，而库存相对不足，一致性预期下投资投机性需求出现，加速房价上升。中国要保障刚需，抑制房价泡沫，应该增加供给，改善供应结构，降低区域内在房产上的杠杆。 而房产税出台，只能在短期内使部分资金成本较高、资金压力较大的投资投机性需求出局，无法改变供不应求的一致性预期，也无法消除投资投机性需求。 房产税虽然属于直接税，由房产持有人直接承担， 如果不能逆转供求关系，则税负可以通过租金和房价方式转嫁，房租和房价被推高。

2.4.3 房产税推出需要考虑三四线去库存

中国 广大三四线城市、中西部地区和资源型城市圈存在较高库存泡沫。 用完工待售面积表示狭义库存，用累计开工减去累计销售表示广义库存，两者都一路走高，在 2016 年上半年才开始回落。目前去库存大幕刚启，任务依然很重，去库存将是持久战。商品房、商品住宅广义库存面积分别为 59.3 亿平、 26.8 亿平，较 2015 年 12 月，分别增加 1.7 亿平、减少 0.3 亿平。按照 1-7 月月均销售面积计算， 7 月末，商品住房和商品住宅广义库存的存销比分别为 54.8 个月和 27.9 个月。因此，即使不新增加开工面积，并保持当前销售速度，商品房和商品住宅广义库存也需要 4.5 年和 2.4 年才能完全消化。另一方面，库存区域分化明显，考虑到一线和强二线上半年库存下降快，对去库存贡献较大，三四线城市和中西部地区去库存任务仍然严峻。

“ 如果短期推出房产税，即使按照人均居住建面设置免征面积，也只能保障刚需，而将直接抑制二套以上的改善性需求和投资投机性需求，去库存将只能依靠农民工进城、棚改动迁两类新增需求。

我们将全国城镇商品住宅需求分拆为四部分，一是新增城镇常住人口住房需求，代表每年因城镇常住人口增长产生的需求，包括城镇人口自然增长和城市化农民进城；二是现有城镇常住人口居住面积增长需求，代表每年城镇存量人口因改善性、投资投机性需求；三是棚改及动迁新增需求，涵盖的是城市存量房折旧产生的新增需求；四是农民进城未构成需求扣减，指农民工自带房入城、通过安置房安置、农民工返乡建房等造成的农民工进城后不产生商品住房需求部分。我们测算，改善性和投资投机性需求占总需求的 36% 左右，考虑到三四线城市人口流入趋缓、棚改和动迁面积和一二线城市相对较小，实际上改善性需求和投资投机性需求的占比更大。

征收房产税会增加房产持有成本，按照 “ 杭州方案 ” 并参考国外经验，房产税通常会根据房屋持有面积设置累进税率，因此会大幅一直改善性和投资性需求。我们测算极端情况下，如果征收房产税后改善性和投资投机性需求全部被抑制，对去库存造成的影响。不考虑各地区需求的结构性差异，假设所有住房需求均通过商品房市场满足。根据测算， 2016 年总需求 14.9 亿平，其中改善性和投资投机性需求 5.6 亿平。根据国家统计局公布房地产运行数据，截至 2016 年 7 月，完工待售的狭义商品住宅库存面积 4.3 亿平，累计开工减去累计销售的广义商品住宅库存面积为 26.8 亿平。可以计算得到，征收房产税后，剔除改善性和投资投机性需求，广义和狭义去库存周期延长 52% 。

3.1 中国房产税昨天、今天和明天

中国很早就开始了房产税的立法实践，但在征收实践上，受制于客观经济环境和政策需求，一直没有被作为主力税种。

1950 年，中央政府政务院颁布《全国税政实施要则》，房产税成为全国开征的一个独立税种。 1951 年，政务院公布《城市房地产税暂行条例》，房产税、地产税合二为一，简并为城市房地产税，只在核准的城市范围内征收。 1984 年工商税制改革，房地产税被分为房产税和城镇土地使用税两个税种。 1986 年《中华人民共和国房产税暂行条例》实施，成为目前房产税的适用依据，条例中将所有非营业的个人用房纳入免税范围，排除了 80% 以上的可征税房产。

2003 年，十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决议》，提出条件成熟时可以取消不动产的相关收费，改为对不动产统一征收物业税。 这是中国首次提到对自住房进行征税。 此后，社会各界对房产税扩围争议不断。

2006 年，房产部门、财政部等联合对物业进行评估和税收统计，即物业税的空转。 2007 年，国家税务总局在发布《 2007 年全国税收工作要点》中提到继续推进物业税空转试点，北京、江苏、深圳、天津、安徽等十个省市完成物业税空转。

2009 年 1 月 1 日起，《城市房地产税暂行条例》废止，外商投资企业、外国企业和组织以及外籍个人纳入 1986 年《中华人民共和国房产税暂行条例》适用范围，内外两套税制完成统一。

2011 年， 上海、重庆率先开展自住房房产税改革试点 。 2012 年，国务院发文指出，要稳步推进房产税改革试点，让房产税成为财政收入可持续来源。 2013 年 5 月，国家发改委发布《关于 2013 年深化经济体制改革重点工作的意见》，提出扩大房产税改革试点。同年 8 月杭州、南京等城市制定和上报房产税征收方案，但最终被紧急叫停。

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