重磅 | PPP基本法出来前，社会资本方正关注这12个问题！

一是定义过于宽泛。按照条例规定，本地基础设施和公共服务类国有企业成为了合格、合法的社会资本方，这实际上导致PPP异化为老子（政府）和儿子（本地国有企业）的合作。而这种老子和儿子的合作关系是公建公营模式效率不高的重要原因。建议条例中明确本地基础设施和公共服务类国有企业不得作为社会在本方。考虑到本地商业性国有企业了解本地经济社会发展状况和项目具体情况，且实践中也有作为社会资本方投资参与本地PPP项目的积极性，为防止重蹈公建公营模式下老子和儿子合作的弊端， 建议条例中明确提出本地商业性国有及国有控股企业（包括剥离了融资功能的融资平台公司）不得独立作为PPP项目的社会资本方，且不得成为项目公司的大股东（当然更不得绝对控股）。二是条例中把社会资本方简单定位为企业，没有考虑到我国的实际情况，实际上排斥了很多技术和管理水平较高的教育、医疗类事业单位（非企业单位）与外地政府通过PPP模式合作开展相关公共服务项目。

项目实施机构是PPP模式中的第一个P，即政府方代表。项目实施机构实际上承担了PPP项目在社会资本中标前的项目建设单位的职责，但条例中没有直接提出“项目实施机构”的概念。条例第九条所称的有关主管部门的含义不清晰，是投资主管部门、财政主管部门、行业主管部门还是规划、国土等主管部门？考虑到行业主管部门最了解本行业领域的市场、技术、工程以及投资回报和风险因素等情况，行业主管部门作为项目实施机构是最为合适的， 建议将主管部门明确为政府有关基础设施和公共服务主管部门，同时明确提出主管部门或其授权单位为项目实施机构。

研究制定项目实施方案的目的是回答项目引入PPP模式的必要性、可行性和可操作性，项目实施方案也是项目全生命周期中后续各阶段工作的重要依据和行动指南。条例中明确提出项目实施方案的主要内容对指导地方政府开展PPP工作具有重要意义。但条例中列出的项目实施方案的内容存在较多缺项，不能全面回答项目引入PPP项目的必要性和可行性，可操作性较差。建议项目实施方案中增加“投融资结构”、“社会资本方准入条件”、“合理投资回报”、“PPP合同主要条款”、“政府监管机制和绩效考评机制”、“项目信息披露制度”、“项目移交办法”等内容。鉴于PPP项目的财政承受能力评价是项目引入PPP模式可行性的重要内容， 建议将项目财政承受能力评价内容也纳入项目实施方案中，这样也有利于精简PPP项目前期工作程序。

第十一条中，有关主管部门拟定项目实施方案，又会同发改、财政等部门组织开展必要性、合理性评估，很可能导致项目实施方案由有关主管部门自编自评，从而不利于提高项目实施方案的可行性和可操作性。条例中提出有关主管部门会同发改、财政等有关部门组织开展项目实施方案的评估工作，与本级政府组织有关部门对项目实施方案进行联合评审工作，在很大程度上是重复的。考虑项目实施方案联合评审实际上就是项目引入PPP模式的论证和决策工作，为实现其与项目本身的可行性论证和决策工作的有机衔接，建议将条例中提出的项目实施方案的评估工作和联合审查工作合并。 相关内容可统一改为：项目实施方案由有关主管部门拟定后，由投资主管部门会同价格、财政、规划、国土、税务等部门进行联合审查，必要时邀请行业、工程、项目管理、财务、金融、法律等相关领域专家参与联合审查。

PPP本身是反映政府和社会资本合作的一个大框或统称，国内外PPP实践中，按照二者的合作关系划分，PPP主要包括特许经营、政府购买服务（政府付费）和股权合作等分类，建议条例中增加这部分条款。按照PPP项目全生命周期中社会资本方参与阶段和承担的责任、权力和风险划分，PPP又包含BOT、BOO、BOOT、BTO和O&M等具体运作方式（这如同金融机构包含银行、证券、保险、信托、基金等机构一样）， 建议条例中对具体运作方式作出明确的中文解释，并明令禁止PPP项目采取BT方式运作。

条例第十八条提出，不得约定政府回购社会资本方股权。这无疑是必要的，但从防范地方政府债务风险以及政府和社会资本合理分担风险考虑，这样的规定是不够全面、准确的 ，建议改为：不得约定政府、政府股东或政府指定单位回购社会资本方股权，政府、政府股东或政府指定单位不得约定承担社会资本方的资本金损失，不得约定社会资本方的最低投资收益保障，不得为项目公司的债务融资提供担保。

“两标并一标”指的是社会资本方招标采购和工程招标合二为一，这是实践中地方政府和业界都十分关注且亟待立法回答的问题。按照招标投标法有关规定，“两标并一标”有严格的限制条件。实践中，很多PPP项目采取竞争性磋商和竞争性谈判等非招标方式选择社会资本方，且由社会在本方自行承担项目施工、设备材料供应等工程建设任务。这种“两标并一标”的做法实际上规避了工程招标，违背了招标投标法的相关规定，特别是导致了不公平竞争以及社会资本方只看中施工利润而忽视提高公共服务效率等突出问题，从而不利于PPP长期可持续发展。为实现本条例与工程招标适用的招标投标法的有效衔接，推动“两标并一标”规范、合法操作， 建议条例中第二十四条改为：潜在社会资本方拟自行建设、生产或提供项目所需的建设工程、设备和主要材料货物以及相关服务的，应当按照招标投标法及其实施条例的要求，通过招标方式选择社会资本方。