欧阳志云 等：完善体制机制, 高质量建设国家公园

完善体制机制, 高质量建设国家公园

欧阳志云^{1, 2}, 杜傲^{1, 2}, 徐卫华^{1, 2}, 臧振华^{1, 2}, 唐小平^{2, 3}, 邓毅⁴, 苏杨⁵, 崔国发⁶, 庄优波^{7, 8}, 马俊杰⁹, 曹辉¹⁰

1.中国科学院生态环境研究中心, 城市与区域生态国家重点实验室

2.国家林业和草原局 中国科学院国家公园研究院

3.国家林业和草原局林草调查规划院

4.湖北经济学院

5.国务院发展研究中心管理世界杂志社

6.北京林业大学生态与自然保护学院

7.清华大学建筑学院

8.国家林业和草原局 清华大学国家公园研究院

9.中国地质大学(北京)自然文化研究院

10.福建农林大学经济与管理学院

     2022年世界经济论坛中, 习近平总书记提出“中国正在建设世界最大的国家公园体系”^[1], 中国共产党二十大报告强调“推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设”^[2]。国家林业和草原局正在规划整合自然保护区与自然公园, 包括国家公园、自然保护区、自然公园在内的自然保护地体系总面积将超过国土面积的20%, 约占全国生态保护红线总面积的2/3。加快推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设是生态文明建设的重要任务, 是促进人与自然和谐共生的基础。 

      国际上, 国家公园通常是指“大面积自然或接近自然的生态系统所保护的区域, 在保护大范围生态过程及其包含的物种和生态系统的同时, 提供环境与文化兼容的精神享受、科学研究、自然教育、游憩和参观等机会”^[3]。各国针对其自然资源特征和管理体制区别, 提出了不同的国家公园定义和保护目标^[4-6], 制定了不同的管理模式^[7-8]、体制机制^[9-11]、法律法规^[12-14]、保护修复^[15-17]、社区发展^[18-19]、自然教育^[4, 20-21]、生态旅游^[22]等保护管理办法, 推动国家公园建设。 

      我国自2013年首次提出建立国家公园体制以来, 经历十余年的发展, 取得了初步进展。国家林业和草原局联合相关部门发布了《国家公园空间布局方案》, 总体布局的49个国家公园, 总面积约110万km², 其中陆域面积约99万km², 占国土陆域面积的10.3%；管辖海域面积约11万km^2[23]。将以约10%的国土面积, 保护我国51%的脊椎动物和58%的高等植物种类, 及70%左右的国家重点保护野生动物种类和2/3的国家重点保护野生植物种类, 成为世界最大的国家公园体系^[24-25]。2021年正式设立了三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山5个国家公园, 还有一批处于创建设立阶段的国家公园；《中华人民共和国国家公园法(草案)》报送全国人大审议, 将为国家公园保护建设与管理提供法律基础。 

      国家公园保护管理有关制度体系逐步构建, 统一开展确权登记, 改善社区民生, 推动绿色产业发展和“两山”转化, 推动永久基本农田、人工商品林、矿业权、水电站等矛盾冲突的解决^[26]。首批国家公园正式设立以来, 在科研平台、国际合作和社会参与、保护修复、科普宣教、生态效益、社会效益等方面取得了良好的进展, 建立了多层次的联席会议与协调推进机制, 管理运行机制更加健全^[27]。 

      现阶段, 国家公园建设仍面临许多挑战, 主要包括管理体制机制不完善, 如法治体系不健全, “两个统一行使”体制机制尚未建立, 管理机构设置不明确, 资金保障、生态补偿、特许经营、人才建设等保障体系不健全等^[28-29]；自然保护能力不强, 包括空间完整性不足, 基础调查与监测缺乏系统性体系, 资源利用不合理与人类活动干扰仍然突出等^[30]；社区发展机制尚未建立, 如国家公园内社区经济社会发展机制与途径缺乏, 保护与发展的矛盾突出, 社区自身发展能力薄弱等^[31]；科技支撑能力不足, 例如生物多样性监测技术不能满足国家公园建设的需要, “保护、管理、发展”三者关系的协调, “天窗”对国家公园生物多样性保护与管理的影响, 国家公园多途径生态补偿机制与差异化补偿标准等重要问题^[32]。 

1.1   加快推进国家公园法制建设

      构建以《国家公园法》为主体的法律法规保障体系, 以法律形式确定国家公园在国家自然保护地体系中的主体地位与功能定位。确定国家公园主管部门及其职能与责任；明确国家公园在中央和地方之间的权责划分, 以及国家公园管理机构的责任, 包括统一行使全民所有自然资源资产所有权和国土空间用途管制权；规定国家公园创建、建立、规划、建设与管理的程序与原则要求；明确国家公园社区居民权益具体内容及实施方式；明确国家公园的管理分区, 以及各区管控要求, 以及禁止或允许的行为；规定破坏国家公园行为的处罚办法等, 让国家公园建设与管理有法可依。 

      综合行政执法方面, 将自然资源、生态环境领域行政执法改革纳入国家公园综合行政执法改革范畴, 授予国家公园管理机构必要的综合行政执法权, 在行业公安体制改革背景下探索森林公安新的管理模式, 加强国家公园与地方政府行政执法工作的协调协同。

1.2   进一步推进国家公园管理体制改革, 提高国家公园主管部门的协调能力

      国家公园将占我国国土的10.3%, 面积大, 生态重要, 保护了我国最珍贵的自然资源, 需要一个专门机构。在国际上, 多数大国的国家公园管理经验, 如美国和加拿大都有专职的国家公园管理机构, 法国也有副部级的生物多样性署, 机构自成一体、职能相对独立, 均是专职的自然保护地及生物多样性管理机构。 

      以现有的国家林业和草原局为基础, 在自然资源部下建立专职的国家公园管理部门, 赋予其“两个统一行使”的职能, 专门管理占国土面积20%的以国家公园、自然保护区与自然公园, 即以国家公园为主体的自然保护地体系。管理机构改革方案, 只涉及到职能范围的调整与人员的划转, 预期不会增加新的机构和人员编制及基本支出。省级以下机构可根据需要做相应的调整。 

1.3   明确事权划分, 完善管理机构设置

      有关省级人民政府和国家林业和草原局积极配合, 联系对接中央编办等有关部门, 加快推进国家公园管理机构方案落地, 推动解决国家公园的机构、职责、人员问题, 提供国家公园建设的体制保障。在过渡阶段, 结合各国家公园实际情况, 推动建立工作专班、筹建办等保障工作组织机构, 理顺各级政府、各职能部门权责, 为国家公园各项建设工作的全面实施落地提供组织保障。 

      进一步明确国家公园的中央与地方事权划分, 厘清国家公园管理机构承担园区范围内自然资源资产管理职责与所在地政府承担行政监管职责的边界, 明确国家公园管理机构协助、支持国家公园“天窗”社区、入口社区和周边社区协调发展的职能。推动国家公园管理机构与所在地区的地方政府领导班子交叉任职, 完善国家公园与地方融合工作机制。建议在中央层面完善国家公园体制建设领导小组会议工作机制, 促进部际配合协调解决国家公园建设中的重点难点问题。完善国家林业和草原局和省级人民政府之间的局省联席会议机制, 探索跨省国家公园新的管理体制机制。 

      在具体事权划分改革方面, 一是要推动“两个统一行使”事权划分。在国家公园全民所有自然资源资产所有者管理权和日常管理权相分离的管理体制的基础上, 加强自然资源部门的宏观管理职能, 将日常管理权赋予国家公园管理机构行使；二是要推动资源环境综合行政执法事权划分。由国家公园管理机构统一行使自然资源、生态环境领域行政执法权、授予国家公园管理机构必要的生态环境综合行政执法权、探索森林公安新的管理模式、加强国家公园与地方政府行政执法工作的协调协同；三是要推动社区和产业发展事权划分。从“共建、共治、共享”几个方面构建新的国家公园与地方政府的事权关系；四是要推动森林草原防灭火事权划分。应坚持我国森林草原防火的历史经验, 走应急管理为主、强化林草部门(国家公园管理部门)防火职能的路子；五是推动重大支出项目的财政事权划分。由于中央和地方政府在上述重大支出项目上的信息不对称, 为解决合谋和道德风险问题, 宜采取中央和地方共同财政事权, 由中央和地方分档按比例负担。另外, 应打破“数据壁垒”“信息孤岛”, 成立国家公园治理数据共享协调小组, 统一相关数据采集标准, 确保共享数据质量。 

1.4   建立系统的国家公园生态补偿机制

      加强国家公园生态补偿顶层设计。针对国家公园面积、自然资源资产类型、保护对象、生态产品供给能力、管控分区、管护成效、社会经济条件等, 因地制宜, 分区分类制定差异化的生态补偿方式和补偿标准, 遵循以生态产品与服务为基础、保护生态者受益、受益者补偿、政府主导、全社会参与、权利与责任对等等原则；明确生态补偿范围、补偿载体与对象, 建立合理的生态补偿经济标准核算方法, 完善国家公园生态补偿机制。 

      推动政府主导、市场配合、社会参与的补偿方式。制定国家公园生态补偿专项政策, 完善各级政府纵向补偿办法, 健全监督、考核、奖惩机制, 加强对于国家公园补偿资金的监管, 制定国家公园生态补偿实施效果评估办法, 针对考核结果进行奖励或处罚。 

      建立和完善多元化国家公园生态补偿机制。完善生态公益林保护补偿机制, 根据生态资产与优质生态产品供给能力, 实施差异化生态补偿标准, 对国家公园内的高质量森林、草地、湿地提高补偿标准。推广商品林赎买制度, 对国家公园内的人工商品林, 实施赎买制度, 并逐步改造成为自然林, 提升公园的生态资产。对位于国家公园内的集体土地, 完善地役权管理补偿机制, 增强公园的管理能力。完善国家公园生态管护岗位制度, 重点针对公园内的农牧民, 通过设立国家公园生态管护岗位, 鼓励其转换职能, 从自然生态资源的利用者, 转化为自然资源的保护者, 提高公园的协调保护与当地居民生产生活的能力。对位于国家公园核心保护区的居民点可以结合乡村发展与巩固扶贫成果的工作, 开展生态移民搬迁, 对位于一般控制区的分散居住的居民也鼓励移民搬迁, 降低居民生产生活活动对自然资源的影响及风险, 提高公园的完整性, 同时还可以巩固扶贫成果。 

1.5   完善国家公园经营活动管理制度

      国家公园主管部门牵头制定国家公园经营活动管理办法, 界定国家公园内的经营活动理念与发展定位, 明确经营活动目录、模式、管理内容、法律法规依据等, 推动经营活动顺利开展。国家公园管理机构明确国家公园不同分区内所能利用的资源类型与强度、允许的经营活动形式和各类经营活动进入退出办法, 推动国家公园品牌建设。国家公园管理机构以竞争性方式选择经营性服务提供者, 协调经营活动与社区发展关系, 兼顾当地社区参与和共享, 强化特许经营公益属性, 将国家公园打造成生态、文化和国家认同的高地。 

1.6   完善资金和人才等保障体系建设

      完善资金保障长效机制。加大财政投入, 整合各类资金渠道设立国家公园专项资金, 加大重点生态功能区转移支付力度, 设置国家公园专门账户, 发挥集中力量办大事的体制优势, 优化资金使用方式。完善社会捐赠制度, 充分挖掘国家公园的品牌价值, 扩大社会影响力, 成立国家公园基金委员会统一接受社会捐赠。积极探索绿色产业发展路径, 实现社会投入对财政的有效补充。 

      推动管理技术人才建设, 逐步有序改善专职人员的学历水平和年龄结构。加大人才引进力度, 国家公园涉及生态、林学、经济、旅游、管理、社会、环境等多学科内容, 引进相关领域的专业人才充实队伍, 尽快解决国家公园管理机构的空编现象, 确保日常工作人员满足保护管理基本需要。注重不同梯次的人才培养, 设立有关课程, 制定培养方案, 定期举办讲座与培训, 提高从业人员专业技术水平。 

1.7   支持制定与实施高质量建设国家公园的行动计划

      由于我国国家公园体制建设的历史还不长, 是在已有保护地体系基础上改革建设, 加上国家公园内人口较多、土地权属、经济社会发展水平与国外有较大的差别, 国外已有经验与做法只能起到借鉴作用, 不能照搬。建设什么样国家公园、如何建设国家公园、如何管理国家公园还在探索之中。建议国家公园主管部门鼓励并支持各国家公园根据自身的自然资源、经济社会特点、面临的问题, 制定与实施高质量建设国家公园的行动计划, 在国家公园严格保护、为子孙后代留下珍贵自然资源资产的总体目标下, 探索国家公园保护管理体系、监测监管平台、科研支撑平台和教育体验平台监测平台, 以及社区绿色发展的建设发展方案与措施, 为建设具有中国特色的国家公园体系提供经验与方案。 

2.1   增强国家公园完整性

      建设国家公园的目的之一是为子孙后代保护珍贵的自然资源资产, 这就要求国家公园的范围与面积能实现对重要生态系统、代表性的珍稀濒危物种与独特自然景观的有效保护。 

      一是在选址上要体现生态地理区的代表性, 每个生态地理区应建设至少一个国家公园, 需要在现有空间布局规划的基础上, 进一步研究海洋与长江中下游湖泊湿地等地域的国家公园候选地。 

      二是国家公园的面积要足够大, 能有效保护生态系统过程, 以及目标动植物物种种群, 自然景观等核心价值的整体性。需要在科学上明确不同类型生态系统、重点保护的动植物物种与自然景观有效保护的最小面积；在公园范围与边界确定时, 要坚持保护优先的原则, 将核心价值的有效保护需求落实到空间上。 

      三是空间上连续与连通, 避免破碎化。当前在国家公园建设中, 要处理好国家公园范围确定与基本农田冲突的问题, 建议将国家公园内面积不大的“永久基本农田”不调出国家公园, 但仍保留其“永久基本农田”性质, 不改变其生产空间属性, 预防因分散的“永久基本农田”导致国家公园内的大量“天窗”, 影响国家公园的空间完整性。对国家公园内的人工林尽可能不调出国家公园, 通过人工林赎买、与公园外的林地置换、纳入生态公益林等措施补偿人工林权益人的利益, 避免以“天窗”方式调出国家公园。对当地居民村庄可以分类处置, 对居民数量少、居住分散的村庄, 通过生态移民与乡村振兴等项目结合, 降低因村庄对空间完整性的影响。 

2.2   科学有序推进调查监测

      加强国家公园综合科学考察, 对已纳入空间布局规划的国家公园候选区, 国家层面有计划地组织科学考察, 掌握候选区的自然资源状况, 进一步摸清典型自然生态系统格局与结构、珍稀濒危物种、自然遗迹等保护对象和重要自然资源的本底, 建立完善本底资源数据库, 明确保护对象的空间分布、数量、动态信息, 为后续的该国家公园范围确定、边界划定与建设管理规划提供依据。 

      有序推进国家公园科研监测体系建设。进一步完善“天空地”一体化生态感知系统建设, 综合应用卫星遥感、无人机、红外相机、激光雷达、物联网、人工智能、云计算等新技术手段, 研发数据自动采集与智能识别系统, 逐步实现全要素全覆盖一体化监测, 提高实时监测监管预警能力。加强国家公园的监测体系规划与建设, 提高监测覆盖度和监测效率, 建立完善数据共享机制, 制定相关制度规定, 促进各国家公园监测监管平台与国家级平台对接, 支撑国家公园统一规范高效管理。 

2.3   加强国家公园生态保护与修复

      加强国家公园生态系统原真性和完整性保护。根据生态系统类型、栖息地状况、自然遗迹与自然景观状况, 制定相应的保护管理措施及专项规划；构建国家公园自然资源资产评估体系, 定期开展调查评估工作, 确保保护水平不断提高、生态资产保值增值。 

      因地制宜开展生态修复工作。坚持山水林田湖草沙冰系统治理理念, 坚持自然修复优先, 针对国家公园资源特征, 有针对性地开展生态系统修复、野生动物栖息地修复、廊道建设等修复项目。 

2.4   完善国家公园自然资源合理利用制度

      开展国家公园范围内资源利用活动影响评估研究, 完善国家公园资源利用的生态环境影响评价制度, 采取分区域分类型分阶段的方式, 依法依规管理国家公园内的资源利用活动。针对影响较小的区域和资源利用活动类型, 按照国家公园管控要求实施监测监管；针对有一定影响的区域和资源利用活动类型, 制定科学有效的管控细则加强管控, 加强绿色产业技能培训, 引导农牧业人口逐步向城镇转移, 以时间换空间的方式降低管理成本；针对影响大的区域和资源利用活动类型, 依法依规停止利用活动, 预防资源利用对国家公园生态环境的不利影响。 

2.5   防止国家公园环境污染

      针对国家公园社区, 居民的传统生产方式应尽可能避免使用化肥、农药等化学助剂, 保护土壤、水源、空气不遭受化学污染。做好生活垃圾、生活污水的转运与排放工作, 完善公共服务体系建设, 加强环保宣传工作。 

      针对国家公园内企业, 尚未退出的矿业权、小水电、风电等, 及符合管理条件保留下来的相关能源企业, 在遵守有关生态环保要求的前提下, 严格管控生产活动, 防止对国家公园生态系统、水资源等自然资源产生影响。妥善处理酒店、民宿、餐厅、景区等服务接待场所产生的生活垃圾。 

      针对游客, 明确国家公园承载量, 合理控制游客数量, 按照管控分区要求, 限制游客活动区域；规范游客行为, 对破坏国家公园自然资源的行为予以处罚, 做好环保宣传教育工作。

3.1   完善社区参与机制

      在尊重和保障社区居民权益的基础上, 鼓励社区居民共同参与国家公园建设管理, 促进社区共建共管。建立有效的国家公园事权协调组织机制, 协调国家公园主管部门与其他部门及地方政府在国家公园社区发展的职责。建立社区治理联席会议制度, 双方就国家公园建设和管理的工作、涉及社区居民利益的重要事项、社区参与国家公园治理的途径和能力建设、保护与发展关系的平衡等问题等建立充分的协商和共治机制, 着力构建“园地联动”的治理格局, 提升社区协同共治成效, 促进国家公园社区可持续发展。 

      充分借鉴中国基层社区管理的经验, 结合国家公园社区独特性, 为国家公园社区实现共治共建提供有力的组织保障、资金保障和人才保障, 包括完善和推广“村两委+”等国家公园社区基层治理创新模式, 建立健全社会对国家公园社区的帮扶机制, 开展国家公园管理者社区治理能力建设系列行动, 建立国家公园生态公益岗位职业发展与培训体系等。 

3.2   缓解“人兽冲突”问题

      国家公园管理机构与地方政府做好“人兽冲突”防范工作。采取综合性缓解措施, 做好生态移民和野生动物栖息地生态修复工作, 建设野生动物通道和友好型设施, 调整农业种植和养殖结构, 完善预警预防措施, 降低“人兽冲突”风险。完善野生动物损害赔偿政策, 建立市场化损害赔偿机制, 保障受害居民的权益。 

3.3   推动园内社区、“天窗”社区和周边社区协调发展

      目前, 国家公园内部分传统生产方式不符合国家公园管理办法, 从而引发保护与发展的矛盾, 使社区居民收入水平下降。在保护第一、公平惠益的前提下, 引导国家公园内社区居民、天窗社区居民和周边社区居民发展生态产业, 推动国家公园社区生态经济可持续发展, 例如, 根据国家公园的农业资源和自然条件, 将传统农业与现代技术有机结合, 发展有机绿色生态农业, 提高农业生产效率和生态效率, 注重发展生态游憩、扶持人工林的林下经济等, 缓解生态保护与社区发展矛盾, 促进居民收入水平。建议制定国家公园社区生态经济规范和引导指南、国家公园社区参与特许经营的优先权细则。建设国家公园生态经济示范带, 发挥国家公园辐射带动能力。还应建立健全社区监管与奖惩机制, 预防社区促进生态友好型生态产业的发展。 

3.4   推动生态产品价值实现

      完善生态产品价值实现机制。推进自然资源确权登记, 建立生态产品清单, 制定生态产品价值核算规范, 推动核算结果应用；建立健全国家公园生态产品价值转化途径, 发挥政府主体地位, 完善相关制度和机制, 推进生态产品市场化机制, 建立“有机绿色农业模式”, 创新物质产品价值实现途径, 不断挖掘生态产品的“绿色”要素和“自然性”, 加快食品、日用品等新产品的开发, 推动实现农产品的生态价值转化；完善生态资源权益交易, 丰富调节服务价值实现途径；推进休闲游憩科普宣教建设, 拓宽文化服务价值实现途径；完善国家公园生态产品价值实现的支撑与保障体系, 建立国家公园生态产品价值实现相关法规, 完善国家公园特许经营制度, 加大国家公园科技投入力度, 加强国家公园交流合作与人才建设。 

      完善自然游憩、自然教育等经营活动管理。充分利用生态系统、自然景观、文化景观等资源, 发展以生态产品为要素的生态利用型产业。依托国家公园自然生态系统和生物多样性特征, 拓展传统旅游开发思路, 开展自然观光、休闲游憩、森林康养、运动健身、生态体验等项目, 并结合国家公园区域内民族民俗、特色文化等人文环境, 使人们在游玩放松的同时, 更深入地亲近自然、感知文化, 获得物质和精神层面的愉悦。充分挖掘国家公园自然教育的本底资源, 根据资源特性选择相应的表达方式, 包括拍摄宣传片, 制作动植物标本, 出版相关书籍等, 完善国家公园解说系统, 建立科普场馆, 对园内解说标识、游览栈道等进行统一规划设计, 规范国家公园自然教育基础设施建设, 培养讲解员、志愿者等自然教育人才队伍, 联合高校及科研院所开展野外知识讲堂, 并设计自然教育系列课程。 

     加强国家公园生态产品品牌建设。根据不同国家公园特征, 打造各具特色的生态产品品牌, 将各类生态产品纳入品牌范围, 加强品牌培育和保护, 加大品牌推广力度, 扩大品牌知名度和影响力, 提升生态产品溢价。打造国家公园绿色生态牌, 推动生态农业、开展生态旅游、打造生态社区、建设生态小镇等, 加快发展生态产业。加强品牌安全监管, 建设生态产品标准认证指标体系。