基于精明收缩的乡村发展转型与聚落体系规划——以武汉市为例

进入新世纪以来， 中央“一号文件” 持续对“三农”问题予以强调，显示了国家对乡村发展的空前重视。区别于以往“以城统乡”的“城市偏向”，和只侧重农业生产与耕地保护，乡村振兴的新战略从政策层面强调城市与乡村的共荣共生，强调农业生产、农民发展与乡村聚落的协同进程。这意味着 如何弥合乡村凋敝、收缩的现实与乡村振兴“宏伟蓝图”的鸿沟 成为一个重要的时代命题。部分学者引入 “精明收缩” 的理念指引乡村规划，但其如何指引乡村地域的聚落体系规划仍有待深入研究和探索。文章构建了“精明收缩”导向的乡村聚落体系规划理论框架，在总结武汉乡村发展转型特征的基础上，探讨乡村聚落体系规划的核心内容和方法。

乡村地域的“收缩”总体表现为 人、地、资本 等生产要素间的不匹配、要素空间配置“失序”导致的乡村特色丧失与凋敝。乡村在 城市扩张的外部驱动和人口外流等内部动因 的共同作用下经历快速的转型（马恩朴等，2016；乔家君，2008）：①城市扩张导致传统村落城中化或消亡；②乡村人口外流加速了乡村地域生产要素的“错配”。受 城乡二元户籍制度 影响，农民进城仍未脱离乡村：①乡村建房需求活跃；②留村人口老龄化与孩童化，住房空心化。乡村整体呈现出生产、生活与生态空间的“无序收缩”（谢正伟、李和平，2014）。 导向“精明收缩”的规划旨在用集约化策略为具有收缩化发展趋势的城市或地区进行规划 ，是在面对不可回避的衰退时，力求由被动的衰退转为主动收缩的规划策略 （黄鹤，2011；赵民等，2015）。“精明收缩”理念下的乡村地域规划则是通过政策引导和统筹规划，以发展为价值导向，优化配置人、地、资本等生产要素，提升经济活力；伴随人口收缩、经济转型，重构生产、生活和生态等要素空间，力求空间布局的集约、紧凑，提高土地利用效率、减少对生态环境的冲击；合理配套基本公共服务和市政设施，营造优美的空间形态、塑造乡村特色（周洋岑等，2016；王雨村等，2017）。

推动乡村 从“无序收缩”向“精明收缩”转变 需要合理的规划引导。在传统乡村治理体系下，生产要素配置与空间营造都是由非正式的、内化在人们心中的“习俗民约”所引导，是有“规划”指引的。而快速城市化中的乡村治理逐渐服从于成员的 “个体理性” ，但个体的“经济理性”容易导致 “市场失灵” （Smith，1977），至少体现为两点：①土地持有破碎产生的高交易成本，制约流转，造成闲置，阻碍规模化；②集体利益向“个体理性”妥协。规划作为一种规避“市场失灵”的政策手段，对乡村的“精明收缩”是必要的。

规避“个体理性”的缺陷在于从“整体”角度进行统筹。 乡村地域的规划需要在更大地域（县域或镇域），更为综合地（兼顾生产、生活和生态）进行统筹，如聚落体系规划。原因主要有三点：①单个村庄的“个体理性”可能忽略全域尺度的“集体利益”。②乡村的精明发展与转型离不开城镇的影响，要求从一体化的角度协同配置“城-镇-乡”的市政基础设施和公服设施。③村间发展差异特征的凝练需要从整体层面进行探究，同时特征的强化需要通过“整体”范围内的要素重组来实现。

聚落体系规划的核心内容在于确定 聚落数量、规模、等级、布局、职能和联系 。导向“精明收缩”的乡村聚落体系规划，需充分认清乡村社会、经济转型的现实规律，融合市场发育、合理空间规划、规避“失灵”和乡村特色塑造等理想目标。具体包括以下 四方面 ：①对乡村人口规模的目标设定要结合城镇化目标情景。②通过合理的产业布局促进要素协同配置，引导资本投入生产的公共领域，考虑要素配置的空间范围扩大对聚落重构的影响。③聚落规模、布局及联系都需考虑人口的适度集聚、公服有效规模配套等因素。④生产与生活空间的转变要考虑生态环境的修复保护和聚落空间环境营造的目标。因此，“精明收缩”的乡村聚落体系规划要考虑生产、生活、生态发展转型与空间重构的问题与目标导向，实现“三生”空间的协调统一发展，走向城乡融合发展（图1）。

具体确定上述核心内容，需考虑的要素包括：① 定规模 ，以人—地关系的把握为基础，同时考虑人口城镇化的情景目标、既有户籍人口未来在城镇和乡村的定居意愿、农地经营与农业生产规模化目标导向下的人-地关系匹配、基本生活服务圈对人口集聚区的等级规模要求等因素；② 定布局 ，结合自然条件、区位、人口规模与经济状况等基础因子以及特色资源等个性因子对现状聚落进行综合评价，将“定规模”中设定的分等级聚落落实到具体的村庄、具体区位和具体地块，并根据布局对现状聚落进行分类管控；③ 定配套 ，围绕规划的聚落体系，分等级、差异化的配套设施，强化相互之间的联系；④ 定功能 ，结合现状和农业规模化、产业化的目标导向，围绕聚落体系设定农业产业功能分区。

乡村人口外流为导火索，逐渐对土地等资源利用、传统聚落空间的配置产生影响，彰显出乡村整体“收缩”的 特征 ：① 乡村户籍人口普遍外流，常住人口老龄化与孩童化显著 。在2000～2010年间，武汉市乡村地域的常住人口密度显著降低，本地户籍人口外出趋势明显，尤其是远郊地区的本地户籍人口流失严重，而留村人口的老龄化与孩童化现象突出，同时乡村地域外来常住人口有一定的增加（图2）。② 乡村农地经营方式转变呈现闲置与流转并存，流转阻碍重重的特征 。一是农地规模小且权属破碎，整合、流转程度不高，但流转意愿增强。二是农地效益低，土地闲置明显。③ 乡村聚落空间剧烈重构，建设总量变化不大，聚落空间破碎化明显 。1996～2014年，武汉市乡村建设用地总量增长不大，但内部空间重构剧烈。一是城市扩张带来村庄的消亡。二是乡村聚落空间由紧凑变为破碎（图3），但人均建设面积大幅增加，聚落用地规模普遍偏大。

资料来源：武汉市土地利用现状数据（1996、2006、2014）

“精明收缩”理念要求在 现状人口、用地规模 的基础上，通过 城-镇-村体系 引导，首先实现人口精明化。城乡之间城-镇-村的有机层级体系，要求人口、用地规模与之相对应地呈层级分布，而村庄除了农业就业外，还需提供一定的非农就业岗位。因此，规模的预测不再停留在以某一种依据进行单方面的判断，而是转向强调综合上位规划要求、城镇化目标、人口流向意愿、农地经营合理规模、生活服务能力等多方面影响因素，对人口规模、村庄数量进行科学合理的谋划（图4）。具体如下： ①通过对一系列 上位规划的解读 ，形成不同层级规划对案例街道 近、远期人口规模（城市和农村人口）、中心村落数量判断 的基本共识。② 基于人口流向意愿定城市和乡村人口规模 。通过问卷抽样调查在承包土地可流转的前提下， 农村人口搬迁至城市、街道城区、乡村的意愿比例 ，按此意愿比例并结合现状人口推算远期城区和乡村的人口规模。③ 基于农地合理经营规模 ，预测乡村远期人口。首先结合远期耕地总量和远期劳均用地标准指标以及带眷系数测算农业从业人员和家属总人口数。其次，设定中心村提供一定的非农就业岗位，结合非农就业人员的带眷系数，测算非农就业人员及家属总人数。两者相加得出乡村远期总人口规模。④ 基于农业生产半径理论测度村庄数量 。确定农业适宜生产半径，以及按此半径测算下的远景村域面积，并结合现有的村域平均面积，按照前述标准，确定进行合并的村庄数量，得到远期村庄数量。⑤ 预测中心村（社区）和一般村的规模 。按照基本生活服务圈的理念，确定中心村（社区）（包括纳入其服务范围的一般村）、一般村的人口规模。计算方法如下：中心村（社区）数量=中期（远期）乡村人口规模/中心村（社区）服务人口规模；一般村数量=（乡村人口总数-中心村（社区）场址人口规模*中心村（社区）个数）/一般村人口规模。

对从不同影响因素进行预测的乡村人口、各级村庄数量、村址人口规模进行综合，确定中期和远期的上述指标预测数值。

基于村庄现状指标进行竞争力评价，确定不同等级村庄未来的村址选址、用地边界划定以及对既有村落进行差异化调控。评价分为：① 基础因子的加权平均 。选取4项一级指标，17项二级指标，作为判断村庄发展条件的基础性指标，并对定量因子进行加权平均，建立村庄发展竞争力评价体系（表2）；②在基础因子评价的基础上， 设定修正因子以去除一些未能直接量化展现的要素影响 。规划选取6项一级指标，9项二级指标，作为判别村庄特色和个性的评价性指标，对定量因子进行修正（表3）。

表2、表3资料来源：ZL街道村庄体系规划项目组编

首先 ，结合基础因子和修正指标评价，对村庄综合竞争力进行评估，将现状村湾（自然村聚落）分为 良好型、较好型、一般型、较差型 的四级、四类聚落。 其次 ，综合前文的人口规模、村庄数量预测以及村庄综合竞争力评价，确定案例街道在发展中期（四级）、远期（三级）的村镇体系。再结合中心村（社区）场址人均建设建用地标准，进行选址和用地边界的划定，并按此规划对其他村庄聚落进行分类型调控，以推进人口和用地向规划的村址进行集中。 然后 ，在综合生态景观分析、建设用地适宜性分析、土地利用总体规划、规模效益原则进行四区划定的前提下，基于聚落布局，对村庄建设进行管制分区，分为 新建型、保留型、搬迁型、控制性 四类。

配套设施包括道路交通等市政基础设施以及基本公共服务设施的布局。首先，从 “提等级、加密度、理体系”