作者郝铁川,上海文史馆馆长,华东政法大学教授、博士生导师。原题:形成外部倒逼政府依法行政的体制和机制。法律读库投稿邮箱:[email protected]。
2004年4月,国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要,要用十年时间建成法治政府。但到了2014年,法治政府的建设虽然取得了很大成就,但法治政府的目标总体上尚未实现,因此,力争在2020年建成法治政府。为了更好地建设法治政府,我们要对2004至2014年建设法治政府的历史经验认真研究。我觉得,过去外部倒逼政府依法行政的体制、机制发力不够,而国际社会建设法治政府的经验表明,法治政府的建设不仅要靠政府拥有一支素质过硬的公务员队伍,更要依靠外部倒逼政府依法行政的体制、机制和合力。
第一,党委组织部门要把领导干部依法行政的情况纳入每年的考核中。例如,行政诉讼出庭情况,履行法院判决情况,对行政败诉案件反映问题进行整改等情况。
第二,党委宣传部要对领导干部行政诉讼出庭和执行法院判决情况予以报道,形成督促依法行政的良好舆论氛围。可以选择典型案件通过媒体予以播报,让群众了解行政机关出庭表现;制作行政机关出庭情况分析报告,通过媒体向社会公布;选择具有典型性、代表性的人民法院关于行政机关的司法建议进行媒体报道,对行政机关、企事业单位等被建议单位形成压力。而现在媒体对政府依法行政的监督是一种选择性监督,常常表现为本地媒体去监督外地政府,所谓“兔子不吃窝边草”。
第三,全国人大常委会要通过有关立法和修法,健全依法行政的制度。一是修改完善行政诉讼法关于行政机关负责人出庭的有关规定。新行政诉讼法关于行政机关负责人出庭应诉的制度规定,确立了原则,但又设有例外,导致其在实际操作中产生了许多问题。同时也没有对行政机关负责人应出庭而未出庭的法律后果作出相关规定。二是把有关司法建议纳入行政诉讼法。当下司法建议局限于法院“发现规范性文件不合法的”“被告经传票传唤无正当理由拒不到庭,或者未经法庭许可中途退庭的”、不履行法院判决等情况,但从实践中看,这几种可以提出司法建议的情形只占了很小的比例。更多的司法建议不是针对妨碍司法的行为,而是审判执行中发现的被建议单位存在的制度漏洞、管理不善等问题。由于没有相应的法律依据,办案法官开展司法建议的动力和信心不足。因此,要利用修改法院组织法的契机,对司法建议范围作出明确定位。三是加强各级人大其常委会对政府规范性文件的审查工作。我国《立法法》第96条规定,法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的,由有关机关依照立法法第九十七条规定的权限予以改变或者撤销:超越权限的;下位法违反上位法规定的;规章之间对同一事项的规定不一致,经裁决应当改变或者撤销一方的规定的;规章的规定被认为不适当,应当予以改变或者撤销的;违背法定程序的。第97条第5款规定,地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章。但我们查阅各地人大常委会每年“两会”上的工作报告,很少看到有关审查政府规范性文件情况的报告。
第四,人民法院要通过行政诉讼和司法建议督促行政机关依法行政。对于无正当理由拒不出庭的行政机关负责人,人民法院可以向该行政机关或其上级行政机关发出司法建议书,说服行政机关负责人出庭应诉。要赋予主审法官对行政机关负责人庭审表现的评价机制。主审法官对行政机关负责人庭审表现的评价结果,可以通过司法建议发送行政机关,以便行政机关及其负责人全面了解出庭表现的客观效果,促使行政机关负责人实现从“出庭为交差”到“出庭系履职”的转变。同时还要把这些情况向党委组织部门和人大常委会进行通报,力争将司法建议的回复、落实情况纳入法治政府建设考核范围,推动司法建议成为每年两会代表(委员)的建议(提案)来源。
我国行政诉讼法第五十三条规定,公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件(不含规章)不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。人民法院在对上述规范性文件中,一是要严格掌握规范性文件附带审查的程序边界。即无论其审查的规范性文件的位阶、审查的强度和深度如何,其始终遵循的应当而且必须是附属于行政行为的审理程序。二是应审查规范性文件的制定程序。法院应当在充分尊重规范性文件的备案审查机关的基础之上,对规范性文件的规划、起草、征求意见、审查、通过、公布等阶段进行形式审查,以保证涉案规范性文件都能在形式上符合正当程序的要求。三是正确把握规范性文件一并审查后的处理方式。如优先审查涉诉规范性文件的可适用性,一旦认定不具有可适用性,则对规范性文件的一并审查完成;涉诉规范性文件具有可适用性的,则法院需要对其合法性进行审查并作出评价;涉诉规范性文件违法的,法院一般仅作违法性评价,不宜认定无效;法院对涉诉规范性文件作出违法性评价的,应当转送相关机关审查处理;法院应在判决理由部分对规范性文件的可适用性、合法性作出评价并说明理由,但不应通过判决主文作出宣告;涉诉规范性文件违法进而导致被诉行政行为违法,且给当事人合法权益造成侵害的,应予赔偿,但应由作出被诉行政行为的行政机关承担赔偿责任。四是建立规范性文件审查后处理的程序机制。对于法院生效判决认定行政规范性文件不合法的,应当报高级法院备案,涉及国务院部门的规范性文件的,应由高级法院报最高法院备案。
第五,人民检察院要通过行政公益诉讼和检察建议督促依法行政。一是积极开展行政公益诉讼。根据民事诉讼法第55条的规定,民事公益诉讼的案件范围确定为检察机关在履行职责中发现的污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的案件。提起行政公益诉讼之前,检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行政行为或依法履行职责。经过诉前程序,行政机关拒不纠正违法或不履行法定职责,国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的,检察机关可以提起行政公益诉讼,向人民法院提出撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或无效的诉讼请求。二是加强行政执法与刑事司法衔接工作。在检察监督方面,检察院发现行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的,应当提出检察建议;行政执法机关提出的立案监督建议,检察院应当依法受理、审查并书面告知处理结果。在政府监督方面,政府应当对行政执法机关开展“两法衔接”工作进行检查考核。人大监督方面,“一府两院”应当向本级人大常委会报告“两法衔接”工作。为解决对行政执法领域涉嫌犯罪案件的监督缺乏信息来源这一难题,应建立 “两法衔接”信息共享平台,实现对食药监、环保、卫生、盐务等重点行政执法领域的全覆盖。
江苏徐州市十五届人大常委会第三十二次会议近日审议通过了《徐州市人大常委会关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的决定》,针对实践中移送案件受理部门混乱、职责不清、推诿扯皮等问题,将涉嫌犯罪案件与涉嫌犯罪线索的移送加以区分,还确立了“检察机关、人民政府、人大常委会”三重监督模式,以此确保“两法衔接”的无缝对接。在检察监督方面,人民检察院发现行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的,应当提出检察建议;行政执法机关提出的立案监督建议,人民检察院应当依法受理、审查并书面告知处理结果。在政府监督方面,人民政府应当对行政执法机关开展“两法衔接”工作进行检查考核。人大监督方面,“一府两院”应当向本级人大常委会报告“两法衔接”工作。
针对实践中移送案件受理部门混乱、职责不清、推诿扯皮等问题,决定分别从涉嫌犯罪案件的移送和受理两个方面作出明确规定。在移送方面,决定规定,行政执法机关在行政执法过程中对涉嫌犯罪的案件,应当按照规定的程序,向有管辖权的公安机关移送,同时将案件移送书及有关材料目录抄送人民检察院。对已作出行政处罚决定的,行政执法机关应当将行政处罚决定书一并抄送。行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件,应当附有涉嫌犯罪案件移送书、调查报告、涉案物品清单、相关检验报告或者鉴定意见等有关材料。行政执法机关应当明确专门机构负责移送涉嫌犯罪的案件,公安机关应当明确专门机构负责受理。在受理方面,对行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件,公安机关应当出具受理回执。公安机关受理后认为不属于本机关管辖的,应当及时转送有管辖权的机关,并书面告知移送案件的行政执法机关,同时抄送人民检察院。
公安机关对受理的案件应当在规定期限内作出立案或者不予立案的决定,并书面通知移送案件的行政执法机关;公安机关作出不立案决定或者撤销案件的,应当在规定期限内将案卷材料退回移送案件的行政执法机关,并书面说明理由。立案与否,都必须抄送人民检察院。
为便于实践操作,决定还将涉嫌犯罪案件与涉嫌犯罪线索的移送加以区分。在涉嫌犯罪线索的移送方面,公安机关、行政执法机关如果在案件办理过程中发现国家工作人员贪污、受贿、渎职以及危害国家安全等违法犯罪线索,应当根据案件性质,分别向监察机关、人民检察院或者国家安全机关移送。接收机关应当依法处理,并书面告知处理结果。
为解决对行政执法领域涉嫌犯罪案件的监督缺乏信息来源这一难题,徐州市检察院自主研发了具有独立知识产权的“两法衔接”信息共享平台,实现了对食药监、环保、卫生、盐务等重点行政执法领域的全覆盖。
我国依法行政是一项综合性工程。毛主席有句名言:外因是变化的条件,内因是变化的根据。我国的依法行政,既要有行政机关内部的自觉性,更要有党委、人大、法院、检察院等行政机关的外部倒逼机制。两者互相依存、缺一不可。因此,不能只有行政机关自己制定的依法行政纲要,还要有党委领导、人大主导、法院和检察院密切协作的依法行政的综合性纲要。