内容提要
20世纪70年代初，由于对美国安全承诺的疑虑日益加深，凭借着来自美国的知识、技术和人才积累，韩国朴正熙政府秘密启动了导弹开发计划。但在美国政府看来，韩国导弹研发将破坏东北亚地区稳定，因此必须加以遏制。为此，美国一边继续同朴正熙政府进行与导弹相关的军事技术合作，一边对韩国独立的导弹开发活动施加限制。然而，随着韩国国家实力的不断增强、导弹技术的全球扩散、美国自身商业利益的考量及其政府内部的明显意见分歧，福特和卡特政府仅仅是延缓而未能制止韩国导弹开发的步伐。1978年9月，韩国导弹试验成功。在这一重大事态的影响下，美国决定从双边合作和多边限制这两个层面入手，将韩国导弹研制活动约束在射程180公里、载弹量300公斤的范围内。其后，里根政府构建起全球防导弹扩散机制，这也在一定程度上受到韩国导弹开发的影响。
关键词
美韩关系 朴正熙政府 卡特政府 导弹开发 防导弹扩散
韩国秘密进行核导开发是20世纪70年代美韩关系中的重要事项。
以实证研究为标准划定观察范围，近二十年来学界的关注焦点明显集中于韩国核弹研制及美韩两国的相关交涉。
与之形成鲜明对比的是，有关韩国导弹开发问题的研究成果极少，仅有的几项成果均将韩国导弹开发作为核开发的一部分加以考察，忽视了韩国导弹开发与核开发相互分离的一面。
在内容侧重点上，相关研究更多地关注朴正熙政府导弹开发的历史过程，对美韩两国就该问题的博弈只是粗略论及。
20世纪70年代，美韩围绕导弹开发问题的博弈是一个具有多层面研究价值的案例。微观上，它反映出全球军事技术扩散、商业利益考量和政府内部意见分歧对美国外交政策的影响；中观上，它表明了韩国在美韩同盟内部独立性的渐趋增强；宏观上，它有助于人们理解里根政府缘何执着于构建全球反导弹扩散机制。本文拟充分利用美国档案文献来源，辅之以韩国外交文件，力争还原20世纪70年代朴正熙政府导弹开发过程中美韩交涉的基本脉络，进而展现美国难以制止韩国导弹研发的多重动因及其对美国全球防导弹扩散机制建构的反作用力。
20世纪70年代初，韩国着手秘密研发导弹技术。
表面看来，韩国此举的目的在于应对朝鲜“军事威胁”。
依据美国中央情报局的研判，韩国决定进行导弹开发，其中一部分原因是为了获得威慑平壤的军事能力，对付朝鲜的常规火炮及其从苏联得到的射程为60公里的“蛙”式导弹。
朴正熙政府以及韩国媒体曾公开或私下对苏联向朝鲜提供能够攻击汉城（今首尔）的“蛙”式导弹表示担心。
但如果将韩国导弹开发置于朴正熙政府追求“自主国防”的大背景下加以考察，便会发现朴正熙政府之所以决定进行导弹研制，主要是因为对美国安全承诺的疑虑日益加深。
更值得深思的是，该计划的前期知识、技术和人才积累也主要来自美国。
自美韩同盟形成前后开始，两国便间歇性地陷入信任危机。20世纪60年代中期，朝鲜半岛非军事区武装冲突的次数骤然上升。紧接着，1968年1月下旬又先后发生了刺杀朴正熙未遂（即“青瓦台事件”）和朝鲜扣留美国间谍船事件（即“普韦布洛”号危机）。在此过程中，韩国不断要求对朝鲜采取“报复行动”，但美国始终予以压制。不仅如此，约翰逊政府还单独与朝鲜就“普韦布洛”号危机进行秘密谈判。因此，朴正熙政府对美国保护韩国安全的决心产生了深深的怀疑。1969年“尼克松主义”出台后，随之而来的是美国寻求退出越战、单方面决定大幅削减驻韩美军和谋求改善对华关系。当然，尼克松政府在调整亚洲战略的同时，也在努力维持同韩国的同盟互信关系，但效果并不尽如人意。例如，为了补偿驻韩美军削减，美国决定向韩国提供15亿美元军事援助，以推动韩军在五年内尽快实现现代化。但在实施过程中，由于国会制约等原因，军援拨付进度缓慢，高新军事技术转让更是限制重重，致使韩军五年现代化计划的完成时间不得不推迟至少两年。韩国对此十分不满。再如，美国政要一再重申对韩国的安全承诺。然而，尼克松政府对华秘密外交明显地削弱了上述保证的可信性。最终，面对美国对外政策的急剧转向，韩国政府形成了如下判断：美国寻求与中国和解必然会削弱其作为“自由亚洲”安全保障中坚力量的作用，因此韩国务必要提高国防自立能力；在“尼克松主义”的指导下，美国对韩国问题的介入会从积极转向消极；未来在亚洲将形成美、苏、中、日四强共管体系，韩方要全力敦促美方维持在韩国的政治、经济和军事存在，支持韩军现代化，并为韩国安全提供“核保护伞”。正是在这种大场景下，朴正熙政府迈出了“自主国防”的步伐，导弹开发便是其中的关键一步。
早在1968年初，朴正熙便宣布组建250万人的本土预备队（Homeland Reserve Forces），同时首次提出发展军工产业。大约两年以后，他又第一次宣称韩国要努力实现“自主国防”。与此相适应，韩国开始着手构建新的国防研发体系。尤为引人注目的是，1970年8月，韩国建立国防研发局（Agency for Defence Development），隶属于国防部，主要职责为组织和推进武器研制。组建伊始，该机构只有169名研发人员，且缺乏顶尖科学家。在此后四年多的时间里，韩国凭借优厚待遇不断从西方国家招募韩裔科学家，国防研发局的人员规模迅速增加到两千多人。
20世纪60年代，美国开始向北约盟国、韩国、印度、巴基斯坦、墨西哥、阿根廷和巴西等国家或地区提供探空火箭和太空发射装置（二者分别相当于短程和中程导弹）的技术数据。具体到韩国，1963年美韩两国签署了《武器防务信息互换协议》（Mutual Weapons Defense Date Exchange Agreement），规定就武器、装备和弹药研发以及产品信息进行交流。该协议附有28个信息交换附录，其中便涉及短程地对地、地对空和空对空导弹。实际上，美国不仅是韩国导弹开发计划的初始技术来源，还将韩国作为导弹部署基地。早在1958年1月，美国就在韩国部署了“诚实约翰”地对地导弹和“斗牛士”巡航导弹。20世纪60年代，“曲棍球”“大卫·克洛科特”“中士”“马斯”和“奈基—大力神”等更多类型的美国地对地或防空导弹抵达韩国。20世纪70年代，美国逐渐将导弹维护等相关任务交给了韩国，甚至决定直接将“奈基—大力神”导弹和“霍克”导弹移交给韩国军队。相应地，在人员培训的过程中，韩国掌握了部分导弹开发技术。
1971年12月26日，朴正熙命令国防研发局进行地对地导弹开发，初期的目标是生产射程为200公里的弹道导弹，1975年之前实现国产化。具体负责组织导弹开发活动的是总统第二首席经济秘书官吴源哲（O Wonchol）。在说明该计划的主要考虑时，朴正熙做出了如下表述：朝鲜在非军事区附近部署了“蛙”式导弹，可以迅雷不及掩耳之势攻击汉城，但韩国只能以飞机进攻距离非军事区160公里的平壤。一旦朝鲜发动突袭，韩国的机场将首先成为对方攻击的目标。由于朝鲜拥有密集的火炮防空系统，反攻平壤对韩国来说非常困难。虽然韩国可以利用美国飞机轰炸平壤，但必须有能力独立反攻。换言之，他不相信美国“保护伞”的长期有效性，希望拥有能够作为核武器发射系统的导弹。1972年9月，来自国防研发局、韩国科学与技术研究所（Korea Institute of Science and Technology）、韩国科学与技术高级研究所（Korea Advanced Institute of Science and Technology）以及韩国中央情报部（Korea Central Intelligence Agency）的科学家和工程师团队，制订出了一份名为《航空航天工业推进计划》（The Promotional Plan for the Aerospace Industry）的导弹开发方案，核心目标是1976年底前成功试验中程地对地导弹，1979年底前成功试验远程地对地导弹。1973年2月，朴正熙批准了以该方案为蓝本的《弹道导弹开发基本计划》（Basic Plan for Developing Ballistic Missiles），并将其纳入韩国军队现代化计划，以获得充足的国家财政支持。
1973年7月18日，尼克松签署临时性对朝鲜半岛政策指令，决定除非朝鲜半岛总体安全形势发生变化，否则不会调整驻韩美军。
1973年下半年，驻韩美军的数量减少了大约4500人。
这让韩国政府再次感到紧张。
1974年上半年，美方通知韩方，1975年财年期间驻韩美军将保持不变。
随着美军撤出越南与南北越统一，继任美国总统的福特将维持在天平洋地区的军事力量存在、维护美国作为“自由世界”领袖的信誉作为他的主要政策目标之一，因此没有再进一步提出裁减驻韩美军的问题。
不仅如此，福特还尽可能表达保卫韩国国家安全的决心和意志。
为此，他在上任后出访的第一站便是韩国。
1974年11月22日，福特在访问韩国时向朴正熙重申，将继续支持韩国的军队现代化计划，并保证不会撤出驻韩美军。
虽然美国尽力通过暂停裁减驻韩美军和高层互访等形式缓解韩国的安全忧虑，但朴正熙政府仍因“朝鲜威胁”忧心忡忡。1974年5月14日，朴正熙命令启动代号为“白熊”的导弹开发计划。1975年，韩国的《弹道导弹开发基本计划》正式进入实施阶段。在此前后，韩国继续从美国获得了直接或间接的技术和设备援助，如负责当地导弹设施商业维护的韩国金星精密机械公司（Gold Star Precision）接受了美国大型国防合约商雷神公司（Raytheon Corporation）导弹基地的维护和操作培训；在美国向韩国提供的军事技术援助中包括电子设备、常规弹头以及将防空导弹改装为地对地导弹的技术；美国允许韩国科学家参观美国导弹研究中心和试验场。
在双方进行导弹技术合作的过程中，美国很快意识到韩国有意独立进行导弹开发。1974年上半年，美国驻韩国使馆就开始密切关注韩国导弹研发计划并逐渐开始对其进行分析和评估。同年11月，在致国务卿基辛格的报告中，美国国务院官员提醒道，未来一段时间基辛格需要亲自介入韩国导弹开发问题，否则该问题将给东北亚局势稳定带来负面影响。报告显示出，美国掌握了如下相关情报：在1974年2月的一次国防工业会议上，朴正熙表示为了应对朝鲜的挑衅，韩国必须在1977年前开发出射程为500公里的远程导弹；8月，韩国请求美国航空航天制造商洛克希德公司（Lockheed Corporation）提供导弹推进装置制造设备；韩方为开发射程为200英里的地对地导弹而与美国大型飞机和导弹制造商麦克唐纳—道格拉斯公司（McDonnell Douglas Corporation）（以下简称“麦道”）接触。至1975年3月初，美国情报部门已完全确认韩国正在进行核导开发活动。据此，美国国务院在发给驻韩使馆的指令中表示，韩国的导弹开发活动将给朝鲜、日本等邻近国家带来不良影响，导致军备竞赛升级，是东北亚地区的重大不稳定因素，美国必须尽可能加以遏制。同样，美国国防部也持类似看法，认为应阻止韩国获得独立开发中程地对地导弹生产能力。
获悉美国的担心后，韩国国防部起初在同美国驻韩使馆的交涉中否认正在实施导弹开发计划，但承认并表示将继续进行推进装置研发。没过多久，韩国还是向美方坦陈正在进行导弹研制活动。1975年4月30日，美国驻韩国大使施耐德（Richard Sneider）在会谈中委婉地要求朴正熙介绍韩国的长期导弹开发计划。朴正熙回应道，韩国希望能够在三年到五年内获得导弹制造能力。倘若美国不准备提供相关援助，韩国将转而寻求第三国支持。朴正熙承认，该计划将给韩国带来不小的财政负担。但他同时也指出，韩方别无选择，必须“未雨绸缪”，为未来驻韩美军全部撤离提前做准备。朝鲜拥有能够攻击汉城的导弹，相应地，韩国只得开发可以攻击平壤、元山以及朝鲜机场的导弹。因此，导弹开发在韩国国防工业发展总体规划中占有高度优先地位。施耐德一面反驳朴正熙有关驻韩美军全部撤离的说法，一面以花费巨大为由劝说韩国在导弹开发方面选择与美国合作。最终，朴正熙同意韩国国防部长向施耐德详细介绍韩国的导弹开发设想。
1975年5月2日，韩国国防部部长徐钟喆（Suh Jyong chul）和韩国国防研发局副局长玄敬浩（Hyun Kyung ho）与施耐德讨论了韩国导弹开发问题。韩方指出，朴正熙政府启动研制工作的出发点主要有两个，短期目标是按照美韩双方的协商，逐渐承担“霍克”导弹和“奈基—大力神”导弹的维护任务，长期目标是应对朝鲜的导弹威胁以及保卫汉城和沿海岛屿的安全，而非像朴正熙所说的攻击朝鲜机场。施耐德建议，将韩国短期和长期导弹开发计划分开来考虑，理由是后者需要美韩展开联合研究。徐钟喆对此表示同意。同年8月26日，徐钟喆与来访的美国国防部部长施莱辛格（James Schlesinger）举行会谈，再次请求美国在导弹技术方面向韩国提供援助。施莱辛格做出了积极的回应。但事实证明，此后一段时间美国应对韩国导弹开发的策略仍以限制为主、援助为辅。
具体来说，20世纪70年代中期，美韩双方围绕韩国同洛克希德、麦道、国际商业机器公司（International Business Machines Corporation）、特利达因·布朗工程公司（Teledyne Brown Engineering）等美国企业进行导弹和相关技术合作以及从法国引进“飞鱼”反舰导弹等问题展开博弈。
推进技术是导弹研发过程中的必经之路。由于美国导弹推进技术出口需要事先获得国务院批准，韩国最初选择从法国国家火炸药公司（Societe Nationale des Poudres et Explosifs）引进相关的技术、设备和零部件。双方协商期间，韩国国防研发局得知，洛克希德公司准备废弃位于加州的推进装置制造厂，于是表示希望购置对方的部分设备。反过来，出于商业利益考虑，洛克希德公司提议韩国购买它的全部推进装置生产设备和技术，并承诺会获得美国国务院出口许可证。1974年12月，洛克希德导弹推进装置制造商与朴正熙政府签署了将全部设备和技术转让给韩国的协议。
针对此项交易，美国国防部认为推进装置制造技术不会明显提高韩国获得中程地对地导弹生产能力的可能性，却可以加强美国希望韩国掌握的导弹维护能力。与精密的弹头和制导技术相比，推进装置生产技术属于必要但并非关键的环节。而且，美国军方很快便不能再向韩国提供相关推进装置了，韩国有理由通过与洛克希德公司合作以较少花费（每年节省100万美元）获得该设备生产能力。而且，即便美国拒绝向朴正熙政府提供推进装置制造技术，韩国也可以从其他多个国家予以引进。让第三国特别是法国插足进来对美国毫无益处，因此，不应为洛克希德公司同韩国的交易设置障碍。与此相反，美国国务院则认为，推进装置生产技术会显著增加韩国获得中程地对地导弹研制能力的可能性。一旦美国批准此项交易，朴正熙政府会认为华盛顿支持韩国国防研发局的先进武器开发计划。此外，洛克希德公司与韩国的这项交易还会招致日本政府和美国劳工团体的负面反应。因此，阻止洛克希德公司与韩国的合作计划，将使美国处在更为有利的位置上来劝说法国和加拿大不要继续与韩国进行涉及核武器制造技术的交易。
实际上，针对该问题美国国务院内部的意见也不是完全一致的。比如，美国驻韩使馆就认为应允许韩国引进导弹推进装置制造技术。其基本判断是：美国可以通过否定此项交易来延迟韩国导弹开发的进度。不过，韩国有可能转而谋求从其他国家特别是法国获得必要的技术和设备。这样的话，美国在导弹这一关键领域对韩国的影响力将明显下降，并因此丧失未来的军售机会。一旦美国否决导弹推进装置制造技术交易，韩国将在其他领域做出负面反应。恰当的做法是将韩国开发短程导弹与开发能够搭载核弹头的远程导弹分开来考虑，批准相对低端的技术合作，并在协议中限制韩国对导弹推进装置制造技术的使用和转让，从而达到节省开支和提高韩国导弹维护能力的目的。
此项交易的结果是，由于美国国务院的反对，直到1975年底，韩国才被允许以260万美元购置洛克希德的导弹推进装置制造设备。并且，朴正熙政府不得不另外花费300万美元从法国国家火炸药公司引进导弹推进装置制造技术。但不管怎样，韩国最终还是建成了自己的导弹推进装置制造厂。
麦道是驻韩美军使用的“奈基—大力神”导弹制造商，20世纪70年代中期该公司陷入财政危机。韩国国防研发局判断，麦道会急于出售导弹设计技术，于是寻求与之合作。但美国国务院不愿批准该交易申请，这次美国国防部也站在国务院一边。1975年3月，美国明确告知韩国，反对对方利用麦道公司的导弹设计技术改良“奈基—大力神”导弹的性能。于是，韩国国防研发局只能建议设计一项联合研究计划，将“奈基—大力神”导弹的射程由180公里提高到240公里。麦道表示同意，但要求朴正熙政府为此支付3000万美元。巨额支出迫使韩国国防研发局将联合研究项目划分为三个阶段。其中，第一阶段本质上是可行性研究，总费用为180万美元，方式是十位韩国国防研发局研究人员赴麦道工作六个月。有趣的是，可行性研究完成后，韩方已经获得了弹道导弹设计的基本技术，于是取消了后两个阶段的研究计划。
1946年，美国研制成功世界上第一台电子计算机，主要用于计算弹道导弹参数。同样，韩国的导弹开发也离不开计算机的应用。1976年底，美国驻韩使馆了解到，韩国国防研发局正在同国际商业机器公司洽谈购买可以用于导弹开发的IBM370/158计算机。虽然韩国军方已经接触到了具有类似功能的其他型号的计算机，但施耐德认为获取IBM370/158计算机能够在很大程度上推动韩国的导弹研发，且批准此项交易还会让朴正熙政府误以为美国支持韩国的导弹研制活动。据此，美国驻韩使馆建议美国国务院暂不决定是否批准该交易申请。美国国务院并没有听从驻韩使馆的建议，而是迅速决定否决IBM370/158计算机交易。驻韩使馆再次规劝国务院不要仓促行事，但给出的依据却与上次大不相同，即IBM370/158计算机并不会实质性地提高韩国的导弹开发能力；美国不是世界上唯一能够提供现代计算机技术的国家，日本富士通—日立联合公司推出的HITAC-M-170计算机的功能便与IBM370/158计算机相当；拒绝向韩国出口IBM370/158计算机的决定，将正中韩国政府内部导弹开发派的下怀，让美国更加难以监控今后韩国的导弹研制活动。但美国国务院依旧坚持自己的看法。在国务院的建议下，1977年4月美国商务部最终否决了国际商业机器公司提出的向韩国出口IBM370/158计算机的申请，理由是相关论证不足，美国政府担心韩国利用该设备进行远程导弹开发等未经授权的武器研制活动。得知此消息后，朴正熙政府表示非常失望，并带有威胁性地声称，美国的这一举动将迫使韩国不得不从第三国采购武器。
为了进行导弹开发，韩国还需要进行相关试验。1974年秋，韩国国防部请求美国特利达因·布朗工程公司提供导弹靶场装备。考虑到相关装备只是短期使用且完全可以从第三国获取，1975年3月美国驻韩使馆建议美国国务院同意特利达因·布朗工程公司的申请。10月1日，美国国务院在致驻韩使馆的电报中表示，原则上批准此项交易，前提是转让装备和技术的范围要根据“霍克”导弹和（改装前后的）“奈基—大力神”导弹的需要来设定。10月16日，韩国国防研发局以书面形式接受了美国政府提出的以上限制条件。
限制韩国导弹开发还涉及阻止韩国从第三国进行军事采购。1974年下半年，韩国启动了与法国关于购买“飞鱼”反舰导弹的谈判。同年10月，双方原则上达成了一致意见。而且，在法方的压力下，朴正熙政府保证“飞鱼”反舰导弹只用于防御目的。值得注意的是，协商期间韩国官员表示购买“飞鱼”反舰导弹是朴正熙做出的决定。之所以要这样做，是因为美国正在减少对韩国的军援，且不愿意向韩国出售某些先进武器并将撤走驻韩美军。美国国务院明确表示，反对韩国从法国进口“飞鱼”反舰导弹，甚至反对韩国从第三国引进一切美国可以提供的武器装备，理由是这样做会影响美国国会向韩国提供赠与军援和海外军事采购贷款。与此同时，美国驻韩使馆建议，通过提前向韩国提供更为先进的“鱼叉”反舰导弹来促使韩国国防部反对从第三国采购“飞鱼”反舰导弹。
