“做地”模式本来就属于既违反土地法规又新增隐性债务的行为。这一判断是确定无疑的，但在2023年以前，监管部门一直没有给出正面直接的官方判断，直到2023年末，财政部官方网站发布《财政部关于地方政府隐性债务问责典型案例的通报》，正式判定“做地”模式违规。
这种滞后，主要的原因，一是因为2014-2019年期间，“做地”模式呈逐渐减少趋势，二是因为，判定“做地”违规，需要比较综合的文件法规体系。
1.
政府投资项目不得由施工单位垫资
《政府投资条例》的规定原文是，“政府投资项目不得由施工单位垫资建设”，因此，文件中所提及的“企业垫资”行为，本身并非完全违反条例，需要结合具体情况具体判断。
严格来讲，即使假定文中所述项目均为政府投资项目，项目主体也未必都是施工单位，很多政府出资资本金的项目，确定是政府投资项目，也是允许建设单位出资的，否则，剩下的资金怎么筹集呢？总要有人出钱的哦。这不是现状案例多少的问题，也不是法责不责众的问题，条例确实没有也不可能禁止社会资本出资。
关键的违规之处，在于地方政府与项目主体之间的借贷关系的发生。我们没有看到案例的具体信息，但仍然可以完全肯定的是，涉案例的隐性债务，是产生于地方政府与项目主体之间发生的债务关系。只要触发了政府与非行政机关之间的借贷关系，除地方政府债券外，一律界定为新增隐性债务的违规举债行为。
这也是我们常说的隐性债务判断的“谷子地”原则，即除了地方政府债券以外，只要是造成了“固化滞后的地方财政支出责任”，就判断为新增隐性债务，无论是不是符合条例中对于垫资的规定。
2. 土地一级开发授权/委托的禁止性规定
(1) 非土储机构不得储备土地的规定
按照4号文“土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，……其他机构一律不得再从事新增土地储备工作”的规定，包括平台公司、社会资本在内的任何其他机构，均不得承担土地储备工作，其核心标志在于土地储备证的持有。
(2) 土地一级开发是政府垄断职能
土地一级开发包含土地交易环节，一个没有交易的开发是不叫做开发的，土地储备不包含交易环节。
土地一级开发和土地储备，都是地方政府主管部门的垄断业务，都不可以委托或授权给社会资本来实施。
如案例中所述，凡授予、委托社会资本土地一级开发及收储职能的做法，均为违规。
(3) 购买服务不得打包七通一平工程
按照财预[2017]87号文[6]“严禁将……基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目”的规定，包括财综[2016]4号文所述的“与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设(七通一平)”在内的储备土地的前期开发，仍然不可作为购买服务内容。
3. 不得承诺挂钩/返还土地出让收入
按照财综[2016]4号文规定，“项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资”。
按照财金[2016]91号文[5]“不得借未供应的土地进行融资，……不得与土地出让收入挂钩”的规定，同样适用于PPP项目之外的情形，包括土地出让收入扣除征拆成本和税费之后净收益分成的模式，仍然属于违规行为。
另外，地方政府应依约按期按时支付购买服务费用，不可拖欠款项。
同时，购买服务政策本身要求纳入预算，不要求以土地出让收入作为还款来源。
以土地出让收入为来源支付、偿还、补偿一级开发中的社会资本投资的做法，相当于是明确说明了，土地整理完成时，地方政府没有支付相应款项，待土地出让获得收入后，用来支付土地一级开发费用，从而坐实了延后支付款项的违规举债行为。
我们通常所说的“二级补一级”，是指在一级开发环节由社会资本投资人进行投资(或者提供征拆服务)，待土地出让进入二级开发环节后，用土地出让收入支付土地一级开发成本的做法。
与一二级联动
、土地收入分成
、毛地摘牌、勾地等做法相类似，“
二级补一级
”是违反违规举债相关规定的行为，也是违反土地管理法规的行为。
【反证法】2016年财综4号文禁止土储中心以外的任何机构从事土地储备工作，也
在全国范围内叫停了包括土地储备中心为主体在内的土地储备贷款，——土储中心不能申请的，难道平台公司、社会资本就可以申请了么？我们的监管部门有那么好糊弄么？
财政管理采取收支两条线制度，不能将某个特定财政收入与某项付款责任做一一对应的挂钩。我们通常讲的“以收定支”，指的是总量的平衡
，可不是将收支挂钩的意思。
某些观点指出，
“二级补一级”
违反土地管理法规
，我们在这里将有关土地出让需具备条件的法规原文提供如下：
(一)土地权利清晰；(二)安置补偿落实到位；(三)没有法律经济纠纷；(四)地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；(五)具备动工开发所必需的其他基本条件。
总体上来说，土地管理部门基本上认为上文是明确禁止毛地摘牌的文件依据。
更重要的是，“二级补一级”是新增隐性债务的违规举债行为。
地方在向社会资本购买征拆服务和采购前期开发工程的工作，应当在土地收储前完成，以便于满足土地出让条件，然后安排土地出让。
把向社会资本支付费用的时点安排在出让土地获取土地收入(可能是土地出让之后半年)之后，显然与拖欠工程款的做法是如出一辙的。
3. “二级补一级”典型违规案例
比如，
华中某市的2021年轨道交通场站TOD综合开发的文件提出：
“轨道交通场站及周边土地综合开发范围原则上包括轨道交通线路区间两侧各500米、……用地边界范围线半径1000米以及筹资地块，……
“轨道交通场站及周边土地综合开发地块和筹资地块的做地主体为该市地铁集团。
“……市内五区、各开发区的轨道交通综合开发用地出让后的土地出让总价款，在扣除xx%计提事项后，
剩余xx%的成本及净收益全部拨付做地主体
”。
上述“二级补偿一级”的违法规定，是通过借债方式实施土地一级开发，待财政收到土地出让收入后偿还债务本息的做法。
“二级补偿一级”的做法，违反了国土部53号令《闲置土地处置办法》中，有关土地出让必备条件之一的“安置补偿落实到位”的要求；也违反了禁止新增隐性债务违规举债的规定。同时，将未来归属财政的土地出让收入，按一定比例“拨付”给xx集团，这是违反财政收支两条线管理原则，典型的“将预期土地出让收入用作企业偿债资金来源”的做法。
轨交场站一般是与土地二级开发关联，与土地一级开发环节很难合规发生关系，这也是在实操中TOD模式无法解决土地一级开发资金筹集问题的主要原因。
而且，文件还将土地一二级联动政策的领域进行了空前的扩展。如其所述，这种扩展，不仅仅是500米、800米、1000米等半径和用地边界范围，而且还包括筹资地块(“为筹集轨道交通建设资金，各出资责任主体在辖区范围内划定可成片开发建设的土地作为筹资地块”)，因此可能不仅仅局限于轨交项目本身所涉及的地块，按照1000米半径再考虑到筹资地块的存在，面积可能会占到该地区的20-50%，也不是完全不可能的。
4. 其实，此前早已有官宣
2023年初，金融时报-中国金融新闻网报道，全国政协委员，中国农业发展银行党委书记、董事长钱文挥在今年两会期间，提交了《关于加大投融资模式创新 全力支持高标准农田建设的提案》，并且接受了《金融时报》记者专访，提到存在“将围绕补充耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标(以下简称“土地两项指标”)开展的投融资模式(七公估计是作为还款来源的)创新，认定为涉嫌违规举债”。
农发行提到的“‘土地两项指标’开展的投融资模式创新，认定为涉嫌违规举债”的情况，估计在全国范围内，早已具有一定的典型意义了：即通过由社会资本垫资整治土地，验收完毕待指标交易获得收益后予以支付(甚至按比例分成)的做法，是违规的。
然而，土地整治项目单体规模小，总体占比小，远不是什么重要的问题，重要问题在于，"土地整治"它二大爷，是土地一级开发。
土地指标收益与土地一级开发的土地出让收入的管理原则是相通的。本质上来讲，都是对土地实施投入后获得的财政收入。
所以，叫停土地指标收益作为还款来源的做法，与叫停土地出让收入做还款来源的做地政策，是一回事。
