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向上探寻未来经济增长新引擎——简评民用无人驾驶航空器监管体系的前世今生

环球律师事务所 · 公众号 · · 2024-04-03 17:00

正文

*本文内容来自近期笔者在某专业私募股权投资协会所作的专题分享。

作者：沈春晖 | 钱蒙微

审校：程烨玲

2024年3月5日，国务院总理李强作政府工作报告时提出，积极打造生物制造、商业航天、低空经济等新增长引擎，这是“低空经济”首次被写入政府工作报告。然而，大家对“低空经济”一词应该并不陌生，早在2021年2月，“低空经济”概念首次被列为国家规划，当时中共中央、国务院在印发的《国家综合立体交通网规划纲要》中提出，发展交通运输平台经济、枢纽经济、通道经济、低空经济。那么，“低空经济”到底是什么？它为何会成为助力我国经济的新增长引擎呢？希望我们能通过本文为大家答疑解惑。

一、“低空经济”及其载体和重要抓手——民用无人驾驶航空器

“低空经济”是什么？或许我们能在2024年2月1日开始实施的《深圳经济特区低空经济产业促进条例》中找到答案。该条例关于“低空经济”的内涵，是指以民用有人驾驶航空器和无人驾驶航空器的低空飞行活动为牵引，辐射带动航空器研发、生产、销售以及低空飞行活动相关的基础设施建设运营、飞行保障、衍生综合服务等领域产业融合发展的综合经济形态。从该定义可以看出，一方面低空经济是辐射与航空器有关的各个产业链，包括从研发到运行的各个产业环节的综合经济形态；另一方面，民用有人驾驶航空器和无人驾驶航空器（以下亦称“无人机”）是低空经济的重要组成部分。

无人机（Unmanned Aerial Vehicle，UAV），是指没有驾驶人员、可携带任何载荷、可重复使用、以无线电遥控或者自身程序控制为主的新型航空器。按照无人机用途划分，可分为军用无人机和民用无人机。其中，民用无人机又可分为工业级无人机和消费级无人机，工业级无人机可在气象、监测、农用、通信、治安管理等多个领域应用，消费无人机主要用于航拍等娱乐消费领域。

伴随着无人机在民用领域的应用普及，低空经济越来越表现出其在国民经济中的重要地位。根据Frost & Sullivan数据 ^[1] ，中国工业无人机市场规模在2024年将达到3,208亿元，预计2020-2024年复合增速为56%；同时，根据中国民用航空总局（以下简称“民航局”）的统计数据 ^[2] ，全行业注册无人机数量在2018年为28.7万架，2023年末这一数字达到了120余万架，2018-2023年复合增速为27%。后者的数字很可能因为无人机没有完全进行登记而明显偏少，实际规模将更为壮观。

二、民用无人驾驶航空器政策概述

伴随着无人机行业的“展翅高飞”，监管政策的全面铺陈成为我国保障低空经济健康发展最迫切的需求。以eVTOL（Electric Vertical Take-Off and Landing，即电动垂直起降飞行器）领域的初创企业亿航为例，在2021年1月，亿航就EH216-S eVTOL向中国民航局提出型号合格认证申请并被受理，但当时eVTOL是航空业新生事物，国内外的适航审定还缺乏成熟标准，因此中国民航局就加紧制定了专门针对该特定机型的适航审定文件。之后，亿航EH216-S eVTOL顺利通过了适航审定并取得了中国民航局颁发的型号合格证，成为全球首个获得型号合格证的eVTOL企业。在我国，这种“产业驱动型”政策并不罕见，也正是归功于政策的及时雨，我国一批又一批优秀的初创企业才有如雨后春笋般大量涌现。

以下为截至目前关于无人机全国及地方性有代表性的政策：

（一）全国性政策

时间	相关部门	政策名称	相关内容
2017-12	中华人民共和国工业和信息化部（以下简称“工信部”）	《关于促进和规范民用无人机制造业发展的指导意见》	提出要大力促进民用无人机制造业发展。
2018-05	民航局	《关于促进航空物流业发展的指导意见》	提出支持物流企业利用通用航空器、无人机等提供航空物流解决方案。
2018-08	民航局、中华人民共和国国家发展和改革委员会（以下简称“发改委”）	《关于促进通用机场有序发展的意见》	要优化提升既有航空飞行培训通用机场的服务保障能力，注重与航空制造、通用航空消费等上下游融合，发展固定翼航空器、旋翼机、无人机等多类型、多层次的飞行培训体系。
2018-09	民航局	《低空飞行服务保障体系建设总体方案》	明确服务空域内有无人机飞行活动的，飞行服务站应当建立相应的保障措施，必要时与无人机空中交通管理信息系统建立联系。
2019-01	民航局	《基于运行风险的无人机适航审定指导意见》	提出加快建设建成基于运行风险的无人机适航管理体系。
2020-05	民航局	《民用无人驾驶航空试验基地（试验区）建设工作指引》	推动民用无人驾驶航空试验基地（试验区）建设，明确深入开展无人机试运行、开展监管和服务机制探索、开展无人机适航审定技术研究、开展运行技术验证、开展支撑要素试验及开展创新产业生态实验等重点任务。
2020-12	民航局	《推动民航新型基础设施建设五年行动方案》	探索军民航协同运行、有人机无人机融合运行、空地一体化运行，并取得实质性突破。
2020-12	中华人民共和国国务院	《国务院办公厅关于推进人工影响天气工作高质量发展的意见》	提出至2025年，人工增雨（雪）作业影响面积达到550万平方公里以上，明确探索大型无人机等人工影响天气作业新方式、新手段。
2021-08	民航局	《中国民用航空局关于推进民航统计现代化改革的若干意见》	研究提出民航新业态新模式统计思路与实施路径推进航空物流无人机等新兴领域统计调查。
2021-12	民航局、发改委、中华人民共和国交通运输部（以下简称“交通运输部”）	《“十四五”民用航空发展规划》	大力引导无人机创新发展。鼓励无人机应用拓展，支持无人机在邮政快递物流、城市公共服务、应急救援、公共卫生等领域服务，推动无人机在城市乡村和边远地区推广应用，融入县乡村三级物流网络体系，服务农业农村现代化。创新无人机产业生态。以构建无人机产业生态为导向，鼓励建设一批创新平台，支持以无人机全产业链发展为重点的低空经济集聚区建设，发挥创新集聚带动作用，引领产业向价值链高端迈进。
2022-06	中华人民共和国应急管理部	《关于印发“十四五”应急救援力量建设规划的通知》	提出加快构建大型固定翼灭火飞机、灭火直升机与无人机高低搭配、布局合理、功能互补的应急救援航空器体系。
2022-06	民航局	《关于印发“十四五”通用航空发展专项规划的通知》	提出大力发展新型智能无人驾驶航空器驱动的低空新经济，到2025年，无人机企业、无人机飞行小时数、无人机驾驶员执照持有数均大幅增长。
2023-12	习近平总书记在中央经济工作会议的重要讲话		打造生物制造、商业航天、低空经济等若干战略性新兴产业，开辟量子、生命科学等未来产业新赛道，广泛应用数智技术、绿色技术，加快传统产业转型升级。
2024-02	中央财经委员会第四次会议		鼓励发展与平台经济、低空经济、无人驾驶等结合的物流新模式。
2024-03	政府工作报告		积极打造生物制造、商业航天、低空经济等新增长引擎。

（二）地方性政策：以深圳市、海南省为例

1. 深圳市

值得关注的是，深圳市在发展低空经济和制定无人机政策方面，一直处于全国的前列，这也是我们在地方性政策中将其作为研究对象之一的主要原因。例如，深圳市早在2019年3月便出台了《深圳市民用微轻型无人机管理暂行办法》，划设微轻型无人机适飞空域，规范无人机的生产和销售管理、飞行管理，明确相关法律责任。

除此之外，2023年12月的《深圳市支持低空经济高质量发展的若干措施》中还规定，实缴注册资本规模2,000万元以上（含本数）的eVTOL企业等低空经济企业，经与市政府或落地区政府签订合作协议，满足特定产值要求的可给予最高2,000万元的落户奖励；对获得中国民航局颁发的型号合格证和生产许可证并在深圳市经营的低空经济企业给予奖励，其中eVTOL航空器1,500万元，大型无人驾驶航空器500万元，中型无人驾驶航空器300万元。虽然众所周知，eVTOL行业门槛并不低，但上述举措足见深圳市在支持低空经济发展中做出的努力，这也难怪它会吸引大疆、道通航空、美团无人机、中信海直等优质低空经济企业花落他家了。

以下是深圳低空经济领域的几个有着开疆拓土功劳的政策性文件：

时间	相关部门	政策名称	相关内容
2017	发改委	/	深圳经国家发展改革委批准，成为首批通用航空产业综合示范区。
2019-03	深圳市人民政府	《深圳市民用微轻型无人机管理暂行办法》	划设微轻型无人机适飞空域，规范无人机的生产和销售管理、飞行管理，明确相关法律责任。
2022-01	发改委、中华人民共和国商务部	《关于深圳建设中国特色社会主义先行示范区放宽市场准入若干特别措施的意见》	放宽航空领域准入限制，积极发展跨境直升机飞行、短途运输、公益服务、航空消费等多种类型通用航空服务，为深圳市在低空领域进行“先行先试”提供了政策依据。
2022-10	深圳市人民政府办公厅	《深圳市支持新型信息基础设施建设的若干措施》	明确布局低空基础设施，支持企业建设各类型无人机起降场、充换电平台及配套设施，打造涵盖飞行计划申请和审批、航路划设、非法飞行器识别与预警等业务的智能调度监管平台。
2023-12	深圳市交通运输局等六部门	《深圳市支持低空经济高质量发展的若干措施》	围绕引培低空经济链上企业、鼓励技术创新、扩大低空飞行应用场景、完善产业配套环境4个方面提出20项具体支持措施，抢抓低空经济产业密集创新和高速增长的战略机遇，推动低空经济产业集群高质量发展。
2024-01	深圳市人民代表大会常务委员会	《深圳经济特区低空经济产业促进条例》	不仅与2024年1月1日正式施行的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》及其配套规定相互衔接和协调，而且在低空飞行监管机制、飞行基础设施建设、飞行安全管理、低空经济产业应用和支持等方面进行了更为详细的规定。

2. 海南省

另一个引人注意的省份是海南，它是国家首批开展低空空域管理改革试点地区之一。海南通过两期的低空空域空管服务保障示范区项目建设以及无人机综合监管平台的建设，构建了较为完善的低空空域空管服务保障体系，从以下几个规范性文件中可见一斑。

时间	相关部门	政策名称	相关内容
2020-05	海南省交通运输厅	《海南省民用无人机管理办法（暂行）》	明确民用无人机是指除用于执行军事、海关、警察等飞行任务以外的无人机，分为微型、轻型、小型、中型、大型五个等级。除微型以外的民用无人机应按规定在民用航空管理部门无人机实名登记系统进行实名登记；鼓励引导从事小型、中型、大型无人机飞行活动和利用微型、轻型无人机从事经营性活动的单位或者个人投保第三者责任险。
2021-12	海南省交通运输厅、中共海南省委军民融合发展委员会办公室	《海南省通用航空产业发展“十四五”规划》	拓展无人机服务应用领域。开展无人机物流配送试点，联合知名快递物流企业，探索构建“航空货运—无人机物流”物流体系结构，推进偏远乡村、城郊、海岛、跨海等场景下的无人机物流。积极推动工业级无人机在农林植保、电力巡线、地理测绘、应急救援、海岛巡防等行业领域应用，挖掘无人机在行业细分领域的商业价值。大力发展无人机航空测绘，引进国内航空地理信息数据获取和应用方面的龙头企业，研究长航时无人机在海洋环境监测、状态感知等方面的应用，推动技术成果转化，培育航空测绘新兴业态和市场。结合海口、儋州无人驾驶航空器试验区建设，引进新一代无人驾驶航空器开展试验，探索未来城市交通新方式。

向上探寻未来经济增长新引擎——简评民用无人驾驶航空器监管体系的前世今生

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