林文棋：空间规划的智慧化

林文棋

清华同衡规划设计研究院  总规划师

技术创新中心  执行主任

2014年3月，中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中，明确指出：加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动有条件地区的 经济社会发展总体规划、城市总体规划、土地利用规划等“多规合一” 。2018年3月，十三届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定，批准成立中华人民共和国自然资源部， 对 自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施 。自此，“多规合一”在制度设计层面产生了重大突破与进展。

一、空间规划内涵

从《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》的印发（2014年3月），到发改委、国土部、环保部和住建部联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（2014年8月）与《省级空间规划试点方案》（2016年12月），从国家政策演变的过程中，可以解读到空间规划体系改革的路径：从最早的 国民经济和社会发展规划、城市总体规划与土地利用总体规划的“三规合一” ，到后来除“三规”以外，还包含 主体功能区、环境保护、文物保护、综合交通、水文、海洋等各类相关规划的“多规合一” ，直到现在“空间规划”的提出， 不止强调“合一”，更强调各规划之间的体系性 。

我们所生活的国土空间是一个完整的地理系统，是 “自然—社会—经济”的复合体系 ，通过自然子系统、经济子系统、社会子系统之间的联系与耦合，共同构成了 复杂的巨系统 。从 空间资源的系统性 角度出发，各类空间资源之间相互联系、相互制约、相互影响、相互转化，构成了空间资源循环体系。对空间资源的开发利用和保护，不仅要遵循空间资源价值和供求关系规律，而且还要 遵循空间资源的整体性规律，需要发展理念和发展意识等方面的转变与提升 。

从1998年组建主管土地、矿产、海洋等自然资源的国土资源部，至今年自然资源部的组建， 对国土空间资源集中统一管理的 体制雏形已经确立，实现和强化了单门类空间资源的集中统一管理，完成了从“多头”到“一头”的转变。自然资源部的成立，则将在更加丰富全面的维度上， 实现国土全域自然资源的统一管理 。

基于我国有关政策和日本、德国等国外先进经验，空间规划 作为一种管理国家空间资源的公共政策 ，包含了多种内涵： 既有与行政管理直接相关的权责划分、国家立法、规范制定等，也有与技术相关的空间层级划分、多目标协同制定、规划功能、规划内容等。 空间规划的系统性体现在其内涵的各个方面，因此行政、权责、法治、空间、目标、功能、内容等空间规划的内涵也应具有系统性。这体现在对国土空间进行 更科学的系统性空间层级划分、对各空间层级的发展制定综合性的目标、各规划功能体系的构建、各规划内容的协同、明确系统的法律法规体系、清晰的权责划分、与空间规划内容协调所对应的行政等级。

二、我国空间规划现状问题

我国空间规划的现状问题主要存在于以下五个方面：

问题一：空间规划结构体系割裂、僵化。 我国现状空间规划体系呈现“纵向到底、横向并列”的结构。纵向上一管到底，涉及国家、省、市各个空间层级和审批层级，由于较强的行政力约束与封闭的知识业务，空间资源在行政管控的过程中逐渐破碎化。横向上多规并行，现有规划体系将国土空间资源拆解成相互孤立的若干要素，没有横向打通和联动，缺少协调沟通。

我国现状空间规划体系

注：改绘自 徐东. 关于中国现行规划体系的思考[J]. 经济问题探索，2008(10):181-185

问题二：体系庞杂、事权争夺、各自为政、审批繁复 。目前，我国由政府出台的各类规划高达80多种，其中属于法定规划的大概为20多种，不同类型规划体系庞杂紊乱，且都强调对国土空间资源的管理和控制，设立或限制空间发展权。从法理上讲，经济社会发展规划是城乡规划和土地利用规划的依据，而在现实执行过程中常常是倒置的。

问题三：内容冲突、空间叠压、目标不一、期限各异。 不同规划间职能和内容交叉重叠问题突出。不少地方存在为求政绩而制定过高发展规划目标的倾向，导致其与环境保护、耕地保护、建设用地规模控制的目标相抵触，也不符合城乡规划控制建设用地规模和布局的要求。在规划年限上，各规划的年限不一致，经济社会发展规划的年限一般为5 年，土地规划为15 年，而城市规划一般在20 年。

问题四：法制化和规范化建设落后。 不同规划的法律依据不同，审批机关亦有所差异。法律地位的不同，导致不同规划的强制性和约束性不同。在我国的规划体系中，发展规划理论上法律地位最高，但强制性低，除宪法外缺少相应法律和政策依据；城市规划具有较高的法律地位，其强制性和约束性也较强；土地规划通过自上而下的指标分配、督查等，形成完整的法律监管体系，强制性最高，但法律地位较低；主体功能区规划尚无专门的法律规定，其法律地位是最低的。

问题五：技术、数据支撑不足。 技术与数据支撑不足，主要表现为不同规划所用数据标准不统一，统计指标不同，坐标冲突，测算方法差异等问题。

当前，我国现状空间规划体系中多种矛盾同时存在，规划内容缺乏衔接又多有冲突，管理内容缺位和越位并存。我国空间规划的问题是多侧面的，既有行政体系上的、也有技术方法上的。然而，上述五个矛盾问题是现象表征， 体系结构是直接原因，理念认识是问题根源 。对空间资源的理解，决定了空间规划体系的结构。目前，行业内缺乏对空间资源系统性的理解，对各要素之间的协同联系缺乏足够认识，学科不断向纵深发展、缺少学科交叉， 理念、认识、学科架构上的孤立化和碎片化，导致了空间规划实践中的破碎化 。

三、我国空间规划的实践

我国已经有相当一部分试点地区开展了空间规划实践，不同地区的工作内容与重点各具特色，其中，海南、广东、厦门等地的实践具有一定的代表性。例如，海南省是全国第一个开展 省域空间规划 的改革试点。省级层面编制的《海南省总体规划》，作为全省统一的空间规划体系总框架，重点是 量化省级空间规划管控内容 。2008年，广东省提出建立 全省空间规划协调机制 ，广东省“三规合一”的实践探索是一个 从规划技术创新到机制创新、到政策创新 的过程。厦门市则以 信息化工具平台为支撑 开展了多规合一实践，以“一张图”、“一张表”和“一个平台”的形式，分别实现 全市空间规划管理信息系统、统一的建设项目协同审批表以及统一的管理协同平台 。

我国现状空间规划体系中问题的层次以及试点实践应对

四、空间规划智慧化解决途径

空间规划，不只是对多规信息的整合，更是对国土空间资源的系统性考虑——治标还需治本。 “治本”，就要求空间规划的理念、认识与知识体系，由 “以‘城乡规划’为主体”逐渐转变为“以‘国土空间’为载体”。在此过程中，如何克服多语境、多学科背景导致的理念、认识与知识体系差异，将是我国未来空间规划体系实践面临的主要挑战之一。这种根深蒂固的差异，来源于现状各类规划从业人员的教育背景、部门主管的资源类型、工作内容等多个方面的复杂因素。

空间规划新语境下理念、认识与知识体系的转变

上述差异难以在短期内被消除，而 新技术、新方法可以通过空间规划智慧化的解决途径，在一定程度上化解矛盾与差异 。总体而言，“多规信息的整合”是“标”，以 流程化、步骤性和简单化 为主；“对国土空间资源的系统性考虑”是“本”，以 复杂性、统筹性和智慧化 为主。经过清华同衡规划设计研究院技术创新中心的长期实践探索，将 空间规划智慧化的解决途径 总结为以下八个主要方面，以满足未来空间规划在“多规信息的整合”以及“对国土空间资源的系统性”两方面的需求，实现空间规划的“治标又治本”。

空间规划的现实需求以及空间规划智慧化的解决途径应对

1、行业知识库再造。 整合空间规划体系中各类规划的相关知识，再造行业知识库，打破既有知识壁垒，提升知识融合水平，加强专业间理解，强化系统性认识。例如，以复杂网络分析技术为支撑，重新解构融合空间规划知识图谱。