试读 · 序言
国家治理难度与国家规模大小成正比吗？
王绍光
这本有关新加坡的书是写给中国读者的。与中国相比，新加坡是个很小的国家。中国的人口是新加坡的240多倍，中国的领土面积是新加坡的13400多倍。对中国来说，新加坡的治理经验有什么参考价值吗？
其实，只是相对中国这样的大国，才能说拥有570万人口的新加坡小。世界上现有200多个主权政治实体，其中一半以上人口还没有新加坡多，包括丹麦、芬兰、挪威、爱尔兰、新西兰、阿尔巴尼亚、蒙古国等国。
如果与历史上的城邦相比，新加坡则可以算得上泱泱大国了。古雅典的总人口大概在15万至25万之间，是古希腊最大的城邦。罗马共和国刚建立时，人口总共只有十二三万。到帝国替代共和国时，罗马的势力范围很大，东至小亚细亚、西至英吉利海峡、南至埃及、北至莱茵河，但公民规模不过六七百万（包括奴隶超过800万人）；偌大个罗马帝国，人口比今天的新加坡只多了少许。
中世纪与文艺复兴时期的意大利城邦规模更小。在1300年前后，意大利中北部人口超过两万人的城邦只有区区26个，其中威尼斯最大，人口也不过10多万。佛罗伦萨的人口也曾一度接近10万，但遭受黑死病重创后，直到16世纪上半叶，人口才恢复到5万上下。现在新加坡的人口是当年威尼斯的50多倍，是当年佛罗伦萨的100多倍，真不算小了。
政治实体的规模之所以值得注意，是因为它与治理的方式、治理的难易密切相关。
我们知道，老子憧憬的理想社会是“小国寡民”，但不知道他所说的“小”是多小。
柏拉图说得比较具体，他认为最理想的小国规模是5040户，即2万多人。
亚里士多德认为没有必要规定具体数目，但他同样确信，政治实体的规模不能太大，因为在他看来，经验显示，“人口过多的城邦很难或者说不可能实行良治”。他所说的“人口过多”恐怕不过是几万人而已。
直到18世纪中叶，孟德斯鸠仍持类似的看法。他断言：“就性质而言，共和国应该幅员较小，否则它就很难存活”，其理由是“在一个大共和国里，公共福利会成为多种多样考虑的牺牲品，既受制于各色各样的例外，又取决于多种偶然因素。在一个小共和国里，每个公民能更多地感受和了解公共福利，与公民福利更为接近。因此，那里的弊端不那么普遍，也较少受到保护”。
卢梭也有类似的看法：“民主政府就适宜于小国，贵族政府就适宜于中等国家，而君王政府则适宜于大国。”
而在联邦主义者笔下，小共和国一点也不美好，而是一直“不安的骚动”，“永远摇摆于暴政和无政府状态这两个极端之间”。他们在孟德斯鸠的著作中也找到了支持组建联邦共和国或共和国联邦的理据，并试图进一步论证，相对于小共和国，大共和国具有不少优越性。
现代政治学对政治实体的规模关注甚少，不过我熟悉的两位学者是例外。
一位是我在耶鲁大学任教时的老前辈罗伯特·达尔。在担任美国政治学会会长时，他曾于1967年在其会长演说中提出一个问题：实行民主，是否存在一个适当规模问题？国家越大、人口越多，民主制度是否越难运行？民主质量是否越难保证？为了回答这个问题，达尔几年后专门与另一位耶鲁同事合著一本书《规模与民主》。不过，这本书显示，规模与民主的关系并不如想象的那么简单。无论从输入端（如投票率）还是输出端（如对民众的回应性）看，大政治实体的表现往往不比小政治实体差。
另一位是我就读康奈尔大学时的老师彼得·卡赞斯坦，他于1985年出版了一本有关欧洲小国的研究的书。那时，随着大国经济开始变得更加开放起来，它们也更容易受到国际市场波动的冲击，这引起不少人担心。而卡赞斯坦指出，欧洲的小国早就有了这样的经历。国家规模小，经济结构必然比较简单，不可能也没必要面面俱到。这意味着，小国经济的开放程度一般都会相对比较高，也比较容易受到国际市场波动的冲击。但这些开放的小国实际上并不比大国更容易陷入危机。恰恰相反，这些小国的经济十分灵活，政治十分稳定。这是为什么呢？卡赞斯坦的解释很有说服力：正是因为容易受到外力冲击，这些小国的人民更容易理解什么叫同舟共济，劳方与资方更容易相互妥协，从而催生出合作主义的政治文化与政治体制。政治上稳定了，经济上必然更加灵活；反之亦然。既然小国都可以化消极因素为积极因素，大国没有理由做不到。在这个意义上，卡赞斯坦相信，小国的经验为我们判断大国的发展提供了一个样板。
新加坡既没实行达尔所说的那种民主，也没有采取合作主义的体制。但即使不喜欢其政治体制的人，也不得不承认它的治理水平相当高。这与它的规模较小是否有关呢？当然有关。
治理的难易明显与政治实体的规模相关。人口越多，其内部越可能存在种族、民族、宗教、语言、文化、经济等种种差异；领土越广阔，提供公共物品（如边远地区教育、医疗、交通等）的单位成本越高，协调各级政府行动的难度越大。大国政府花更多的钱，却可能依然必须时时面对“众口难调”、“群龙治水”的困局。2016年，中国人口相当于欧盟28国、美国、印度尼西亚、巴西的总和。如果说治理欧盟各国、美国、印度尼西亚、巴西中的任何一个都充满挑战的话，那么治理中国的难度恐怕是治理这31个国家的总和，岂是治理一个小小新加坡所能比拟的？难怪一位美国法学教授第一次到中国时发出这样的感叹：“这么大的国家，如此广阔的疆域、如此多样的人口！真想不出治理它该有多难。”
不过，说规模小比较容易治理，这并不意味着规模小的国家都治理得很好。20世纪七八十年代，有一本书风靡全球，题为《小的是美好的》。但在现实中，小的却不一定是美好的。美国有个机构每年公布“失败国家”（或“脆弱国家”）指数，2016年最脆弱的50个国家中，有10个规模比新加坡还小；而新加坡则属于最成功的国家之一，排名在美国、法国、日本之前。这说明，新加坡做得好不仅仅是因为它小，它还一定是做对了某些事。
那么，新加坡到底做对了什么事呢？我们这本书提供的解释是，新加坡在国家基本制度建设方面成就斐然，实现了“小邦大治”。所谓国家基本制度，是指为了实现“良治”，任何一个政治体制都必须建立的基本制度框架，它是现代国家的“地基”。
通过对各国正反两方面历史经验教训的比较与梳理，我们认为，现代社会的“地基”由八大机制构成，
即维护国家安全与公共秩序的强制机制；
动员与调度社会资源的汲取机制；
培育与巩固国家认同和社会核心价值的濡化机制；
在数据与人、财、物之间建立对应关系的认证机制；
维护经济与社会生活秩序的监管机制；
确保国家机构内部的控制、监督与协调的统领机制；
维护社会分配正义的再分配机制；
将民众参与纳入制度化管道并协调不同利益的吸纳整合机制。
我们和一些合作伙伴曾长期研究中国的国家基本制度建设，出版过大量论文与专著。在研究中，我们最深的感触是，中国太大，情况太复杂，无论建立哪一种机制，强制、汲取、濡化、认证也好，监管、统领、再分配、吸纳整合也好，都十分艰难。过去几十年间，中国在国家基本制度建设方面已取得了长足的进步，但存在的问题依然十分严峻，新的挑战不断出现。这恐怕就是“大有大的难处”。由于规模小得多，新加坡也许在八大机制建设方面走在了中国与其他许多国家前面。这叫“尺有所短，寸有所长”。
