方达《中国年度合规蓝皮书》（连载一）

(一)   监察体制改革与监察法解读

2017年10月29日，为了贯彻十九大精神，中共中央办公厅印发了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》（下称“ 《方案》 ”），部署在全国范围内深化国家监察体制改革的探索实践，完成省、市、县三级监察委员会组建工作，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，为组建国家监察委员会做准备。由此，监察体制改革开始在全国范围内推开。2018年3月20日，十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》（下称“ 《监察法》 ”），并正式设立了国家监察委员会。那么北京市、浙江省和山西省近一年以来的试点工作成果如何，而刚刚公布的草案对即将在全国范围内开展的监察体制改革又有何影响呢？

2018年 3月20日,《中华人民共和国监察法》已如期在十三届全国人大一次会议上表决通过。这部法案作为有关国家监察体制改革的所有问题的最权威回应，也是各级监察委员会监督、执法的核心依据。自《监察法》生效以来，围绕着其各个条款的争论与疑问层出不穷。尤其是其中有关监察委员会监察范围、调查手段以及办案流程等问题，我们认为值得企业关注：

《监察法》通过列举的方式，明确规定了监察机关的监察范围包括以下六类“公职人员与有关人员”：第一种是中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；第二种是法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；第三种是国有企业管理人员；第四种是公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；第五种是基层群众性自治组织中从事管理的人员；第六种是其他依法履行公职的人员。

首先，从监督对象上看，监察委员会的诞生以及《监察法》的生效，扩张了原本行政监察部门以及党的纪律检查机关的监督执纪范围。其实，与《刑法》中“国家工作人员”的定义相比，《监察法》中规定的“公职人员”范围其实并没有扩大，只是明确地将“公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员”和“基层群众性自治组织中从事管理的人员”列举为公职人员。《刑法》中所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。具体而言，除了国家公务员之外，国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，也以国家工作人员论 [1] 。因此，国家工作人员的定义与《监察法》中公职人员的定义其实没有什么差别。

不过，在监察体制改革之前，实践中存在一部分公职人员，由于他们工作在非行政机关且没有中共党员身份，他们的违法违规行为，如果尚不构成犯罪，则不会受到刑法的规则，同时也不受行政监察部门或党的纪律检查机关的监督。例如一个非党员身份的村委会主任，如果仅仅涉及到并不严重的贪腐行为，不构成犯罪，若想惩处十分困难。此次，监察法明确将国有企业管理人员、基层群众性自治组织中从事管理的人员、公办教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理人员等等纳入监察对象，因此可以对上述人员依法履职、秉公用权、廉洁从政等事项进行监督追责。

根据《监察法》的释义，作为监察对象的公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员，主要是该单位及其分支机构的领导班子成员，以及该单位及其分支机构中的国家工作人员，比如，公办学校的校长、副校长，科研院所的院长、所长，公立医院的院长、副院长等。值得注意的是，在《监察法》生效实施以来，部分地方纪检监察机关在实践中将公立学校、医院的普通教师、医生也列为监察对象，对他们进行监督、处罚，甚至连普通群众也要管。值得注意的是，今年7月，中央纪委和国家监委主管的《中国纪检监察》杂志发表文章称“‘全覆盖’不是‘啥都管’，对事无巨细”，要求各级纪检监察机关在监督执纪时，明确《监察法》的覆盖范围，仅对“行使公权力的公职人员”进行监督，而不是所有公职人员，更不是普通群众。因此，公立医院的普通医生，如果并不行使管理职能，不应属于监察机关的监督范围。

《监察法》对公职人员违法违纪行为的惩处方式做出了进一步细化规定。例如，以往对于一些公职人员的乱作为甚至吃拿卡要等行为，惩处规定并不明晰，而《监察法》对此作了明确规定。具体而言，《监察法》下规定的处置情况大体可以分为三类：第一类是对有职务违法行为但情节较轻的公职人员，按照管理权限，直接或者委托有关机关、人员，进行谈话提醒、批评教育、责令检查，或者予以诫勉；第二类是对滥用职权、玩忽职守、权力寻租、徇私舞弊及浪费国家资财等职务违法，但尚未构成犯罪的公职人员，可作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定；第三类是对涉嫌职务犯罪的公职人员，证据确实、充分的，由监察委员会制作起诉意见书，连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查、提起公诉。

此外，针对以往对于一些官员不作为、懒政怠政行为，惩处办法不多问题，增加了问责机制。《监察法》第四十五条对此明确规定，对于一些履职不力的领导干部，监察机关可按照管理权限对其直接作出问责决定，或向有权作出问责决定的机关提出问责建议。如此一来，领导干部如果对不履行或不正确履行职责负有责任，即使没有构成犯罪，但是同样需要为失职、失责问题，承担相应的责任。

虽然《监察法》明确列举了受到监察委员会监督的六类“公职人员”，但事实上，监察委员会的执法范围却不仅仅是公职人员，还包括第十五条规定的“其他人员”。关于“其他人员”应如何解读，目前尚无定论，《监察法》释义中也没有对此作详细解释。根据《监察法》第二十二条的规定，以及监察机关在实践中的执法案例，我们认为，即使不属于公职人员，依然有可能会受到监察机关的调查。

事实上，党的十九大报告就曾强调反腐败“坚持无禁区、全覆盖、零容忍，坚持重遏制、强高压、长震慑，坚持受贿行贿一起查”。在十九届中央纪委二次全会上，习近平总书记再次强调要“坚持受贿行贿一起查”。随着《监察法》的生效，在纪检监察层面进一步明确了“受贿行贿一起查”的原则。根据《监察法》第二十二条规定，监察机关在调查严重职务违法犯罪案件时，可以经依法审批，对涉嫌行贿犯罪或者共同犯罪的涉案人员采取留置措施。留置措施及曾经的“两规”措施在职务犯罪案件的调查过程中往往展现出很强的威慑力，有助于监察机关快速突破案件，获取重要证据。

实践中，各地监察机关已经多次依照上述规定，对涉案的非公职人员采取了留置措施。今年，内蒙古自治区纪委监委在查办乌兰察布市委常委、集宁区委书记杨国文案件时，行贿人之间互相通气，专案组连续谈话未取得实质性进展。在充分掌握外围证据基础上，专案组依法对6名主要涉案企业主实施留置，并将对他们留置的消息在网上公布。行贿人纷纷松口交代，杨国文最终被开除党籍、开除公职，移送检察机关。今年4月14日，广州市高添利物业出租有限公司法定代表人高某因行贿时任该镇副镇长曾某被采取留置措施。高某作为该公司的法定代表人，牵头协调并直接经手送给公职人员财物，以谋取不正当利益，其行为已经涉嫌构成单位行贿罪，花都区监委决定在留置曾某等受贿人的同时，同步留置行贿人高某 [4] 。

除留置措施外，根据《监察法》第二十三条，监察机关在调查涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或职务犯罪案件时，可以根据工作需要，查询、冻结涉案单位和个人的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产。有关单位和个人也应当配合。