国际经验丨美国城市群区域协调机制

内容来源：中国社会科学报

作者：陈雪明，西交利物浦大学城市规划与设计系

冯苏苇，上海财经大学公共经济与管理学院

城市群区域协调问题实质上是区域规划问题。 美国城市群区域协调主要涉及城市之间的协调 发展问题 ，而每个城市的发展相互独立，市民在城市规划中有较大话语权。

美国的区域规划最早开始于20 世纪20—30 年代，旨在解决一些跨城市的区域公共管理问题 ，例如交通、空气污染、给排水等。 在具体协调过程中，主要依托 区域规划机构 来实现。

☑ 1922 年， 洛杉矶郡区域规划委员会 （Los Angeles County Regional Planning Commission）成立。

☑ 1923 年， 芝加哥区域规划协会 （Chicago Regional Planning Association）成立。

☑ 1933 年， 田纳西河流域管理局 （Tennessee Valey Authority）成立。

在城市群协调方面，上述区域规划机构均积累了一些经验。

都会区规划机构 （Metropolitan Planning Organization，MPO）在全美各地设立的高峰时期是

20 世纪60 年代中期。

1965 年， 联邦公共道路局 （The Bureauof Public Roads）要求，常住人口 在5 万人以上城市的地方政府，必须在区域规划方面相互合作并制定综合交通规划，否则将无法获得联邦政府在公路建设方面的资助。

比都会区规划机构管辖范围更广（包括农村地区在内）的区域规划机构是 政府联合会 （Council of Governments，COG），也叫政府协会（Association of Governments）或区域联合会（Regional Council）。20 世纪六七十年代，美国成立了20 余个COG。目前，美国的COG 总数已经超过700个。

除了波特兰市具有真正意义上的区域政府以外，美国绝大多数区域规划机构是由地方政府自 愿组成的。 每个地方政府是该机构董事会的一名会员，需要缴纳会员费，可以自由进入或退出。

作为一项福利，地方政府接受区域规划机构在数据、制图和区域规划等方面的指导和服务。这种 情况被称为 没有区域政府的区域治理。

总的来说，美国区域规划的效果和执行力不佳。 它们大多数是联邦运作的产物，为地方政府 提供了申请联邦经费和相互交流的平台，得到地方政府名义上的支持，但本身没有实权。

在诸多区域规划机构中，南加州政府协会和波特兰都会政府较具代表性。

南加州政府协会 （Southern California Association of Govern－ments）于1965 年成立，是南加 州6个郡及其所在地区191个市的都会区规划机构，同时也是该地区的区域交通规划机构和政府 联合会。2010 年，南加州政府协会辖区的人口为1800 多万，面积为38000 平方英里（98500 平 方公里）。

南加州政府协会主要负责制定以下规划：

☑ 长期区域交通规划；

☑ 短期区域交通改善计划；

☑ 区域住房需求分配；

☑ 南海岸空气品质规划的部分内容；

而 该区域6个郡的交通委员会 具体负责交通项 目的资金分配和实施。

虽然南加州政府协会不能直接干预地方政府的具体规划，尤其是土地利用方面的规划（该规划完全由地方政府控制），但是它在 指导区域发展和保证政府间的规划内容、文本和图纸一致性等方面 ，仍然发挥着积极作用。

如果南加州政府协会发现地方规划和区域规划不一致、交通规划和空气品质规划不一致等情形， 有权向上级资助机关（例如，联邦交通部和环保署）建议 ，对相应规划项目不予立项资助。此外，地方政府在人口普查数据和未来预测、交通需求预测和地理信息系统数据等方面依赖南加州政府协会的帮助。

波特兰都会政府 成立于1993 年，是波特兰都会地区的区域政府，也是美国唯一经直接选举产生的区域政府和都会区规划机构。其辖区包括3个郡和其所在地区的25 个市。2010 年，该辖区总人口约为150万，比南加州政府协会辖区内居住的人口少得多。

早在20 世纪50 年代，波特兰地区领导人就 意识到 必须通过全区域规划来协调各城市的人口与经济社会发展、基础设施建设和未来发展问题。 他们认为，必须保护农田和森林资源以免遭城市化带来的负面影响，同时提供全区域的多层次服务。