益阳市政府参与的集资诈骗，民怨沸腾，已无法收场！

从去年年底起，我的邮箱、微博、微信就陆续地收到益阳市民的投诉反映，说有一起益阳市政府参与的集资诈骗，久拖不决。我所知道的集资诈骗案，都是民间发起，以非法吸收公众存款的方式存在，间或有诈骗手法，是被政府严令禁止的。政府有国家规范的融资平台，不可能参与民间的非法集资，更不会入股，是不是搞错了？

我在网上查证了一番，发现事情并不像我想象得那么简单。这起案件是典型的由政府参与的以金融创新形式出现的非法吸收公众存款并实际上已经涉嫌集资诈骗的案件。姜文电影《让子弹飞》里的套路是这样的：黄四郎想要募钱剿匪，怕老百姓不肯交，就跟两大家族的讲，我出多少，你们得出多少，我出一百八十万，出得多，挣得多。然后老百姓跟着纷纷交钱，最后黄四郎跟两大家族把自己出的钱拿回，再把百姓交的钱平分。怎么样？不服不行啊。

政府控股的融资性担保公司？

成立于2010年4月28日的湖南省惠通中小微企业担保责任有限公司，是一家“官商结合”的公司，从其成立之初就有政府参股。如今查询工商信息，我们还能看到，益阳市总商会、益阳市中小企业服务中心是其社团法人股东和事业单位法人股东。另外，该公司还有两个自然人股东，岳文明和汤建兵，其中岳文明担任法定代表人。该公司注册资金一个亿，其中服务中心持股51%，岳文明持股38%，总商会持股6%，汤建兵持股5%。有受害人说，服务中心、总商会和汤建兵都未缴纳入股金，岳文明缴纳的3800万也在注册后全部抽逃。

岳文明，1967年生，益阳人，从部队复员后在益阳市建设局上班，当了十年公务员。赶上国有企业改制，听说国有资产的处置需要通过拍卖，于是在2002年辞职，与人合伙成立了湖南省文高拍卖公司。这是益阳市成立最早的拍卖公司，业务范围就是对国有企业的国有资产进行评估、公开拍卖，他在那里赚到了第一桶金。岳文明就是从益阳市政府出来的，与政府有着千丝万缕的联系，所以他可以开办公司拍卖国有资产，可以与政府合作，以融资性担保的名义搞非法集资。在审计账目中，可以查到的是，惠通公司应收账款中有文高拍卖公司的一笔1000多万资金，备注是长期往来，与股金有关。黑茶源网络1500万和文明科技开发1978万也是岳文明的公司，碧波豪车位90个房屋15套也被岳文明过户到自己名下或出售。

但社会上的民众并不知道这里面的套路。他们看到报纸上电视上对惠通担保公司的宣传，看到政府为其站台，政府部门的批文、营业执照、合同文件一应俱全，而且公司地址还在赫山区总工会的楼上，完全相信这个公司。益阳市人民政府的机关报——《益阳日报》2014年10月22日第4版是这样介绍惠通公司的，“经湖南省人民政府金融工作办公室批准的融资性担保公司，注册资金1亿元人民币，其中政府占股本51%，集政府资本、企业资本、民间资本为一体”。政府控股的企业，有一个亿的注册资金，而且公司章程明确是实收资本，谁会起疑？看到利率远远高于银行的利息，就纷纷拿出自己的血汗钱、养老金存入该公司。相对于社会上鱼龙混杂的融资公司，有政府做靠山的平台，应该是没有风险的，即使有风险也有政府兜着嘛。

益阳市赫山区中小微企业服务中心窗口平台有这样一则报道：《政府参股担保公司问世，惠通担保业春天来了》：日前，湖南惠通中小微企业融资担保有限责任公司正式由政府部门出资5100万元参股，成为益阳市又一家由政府部门参股的融资性担保公司，该担保公司注册资金一亿人民币，坚持高起点、重服务，防风险、近安排、谋长远，重点从事中小微企业贷款担保等融资业务。公司成立一方面是湖南省信用担保体系建设区域发展战略布局的重点突破，实现了法人担保机构在全省十三市一区的业务全覆盖；另一方面也是市、区两级政府为应对金融危机、帮助中小企业解决融资困难而做的一件实事，可以为更多的缺少银行有效贷款抵押的成长型中小企业提供贷款担保。政府出资参股后，将充分发挥政府信用，搭建良好的融资平台，有效缓解中小企业融资难题，为当地经济发展注入新的生机和活力。

我查看了一下公司在工商的登记文件，发现发起的时候是认缴出资，并没有写明出资时间。最初，益阳市中小企业服务中心实际出资才600元，2010年7月12日增加到3000元，2010年8月15日增加到5000元，2013年6月6日所有股东出资加起来才10000元。公司的名称原来叫益阳市惠通信用担保有限公司，后改为益阳市惠通中小微企业担保有限责任公司，最后改为益阳市惠通中小微企业融资担保有限责任公司。公司的注册地至少换了三次，法定代表人换了一次，经营范围变更了两次。工商变更每年都有很多记录。

湖南省人民政府金融工作办公室在2013年7月22日下发的一份湘政金函[2013]269号文件，对益阳市惠通中小微企业担保有限责任公司的变更事项做了批复，同意该公司把注册资本从5000万改为10000万，并明确岳文明出资5400万，益阳中小企业服务中心出资3500万，益阳市总商会出资600万，汤建兵出资500万。公司的经营地域也由“益阳市范围内”变更为“湖南省范围内”。更为重要的是，这个批复同意该公司换发中华人民共和国融资性担保机构经营许可证。根据规定，融资性担保公司是由省、自治区、直辖市人民政府实施属地管理的。

官媒报道：2013月7月召开的湖南省中小企业融资服务对接会上，益阳市惠通中小微企业担保有限公司与湖南担保责任有限公司签订了4个亿人民币的再担保合作协议，正式加入湖南省再担保体系。官网的新闻报道称，这标志着本公司担保能力得到显著增强，将为中小企业渡过难关发挥更大的作用，为我市保持经济平稳快速发展提供有力支持。正式加入省再担保体系后，省担保公司将为益阳市惠通中小微企业担保有限公司提供增信和分险服务，对担保业务承担一般担保责任，当公司出现系统性风险时，由省担保公司进行兜底代偿。

可是，该公司虽然号称注册资金一亿，但从未实际到账过。我们知道，从2014年3月1日起，注册资金改为认缴制，你可以注册100万、1000万、1亿的公司，不用当时实缴，出资的时间可以是几十年。如果公司发生债务纠纷或依法解散清算，没有缴足出资的股东或发起人应先缴足出资。这样做的好处当然是降低创业门槛，但同时也造成了很多空壳公司。惠通公司2014年7月11日的章程规定，“实收资本金”是10000万人元民币，四大股东都是以货币形式出资，而且还规定了公司成立后股东不得抽逃出资。

根据法律规定，融资性担保公司与银行一样，实行的是注册资本实缴制而非认缴制。可据后来参与审计的一位知情人士说，公司找过中介垫资，完成验资后资金又被撤走了。我找到了一份《惠通公司实收资本情况表》，表中反映，有股东找第三方垫资，有验资后未入账的，有出资后又抽逃的，反正最后就是没有实际的注册资本入账，只有应收往来账长期挂账。根据最高人民法院的指导性判例，股东抽逃注册资本后的民事责任在其认缴出资范围内是免不了的。而且公司的股东、董事、高级管理人员，只要实施了协助股东抽逃出资的行为，即应向公司承担返还出资本息的连带责任。

虽然惠通的四大股东没有实际出资，却不妨碍他们转让股权。2014年7月28日，益阳市赫山区人民政府金融工作办公室下发益赫政金办发[2014]6号文件，同意原股东岳文明（原占股54%）转让公司16%的股份给原股东益阳市中小企业服务中心（原占股35%）。变更后的股权结构是，岳文明占38%，益阳市中小企业服务中心51%，益阳市总商会6%，汤建兵5%。2015年1月29日，益阳市人民政府金融工作办公室下发益金办字[2015]4号文件，对上述股权变更进行了确认。

官商勾结，空手套白狼？

益阳市经济和信息化委员会曾在2013年5月20日发函给益阳市中小企业服务中心，同意其增持惠通股份由原来的28%到35%，要求对其增持入股的资金“自筹解决”。2014年8月25日，益阳市经济和信息化委员会又发益经信[2014]79号文件，同意益阳市中小企业服务中心增持股份从35%增加到51%，相应的出资也从3500万增加到5100万，入股资金由中心“自筹解决”。也就是说，虽然政府以其下属机构占股，但股权的实际出资，始终未到位。黄四郎忽悠了半天，没有一个家族愿意掏钱，这还怎么演下去？

益阳市中小企业服务中心成立于2006年7月，属事业单位，为益阳市经济委员会的下属机构，中心业务职能是向政府有关部门反映中小企业有关情况，配合政府有关部门落实中小企业扶持政策，依法维护中小企业合法权益；为中小企业的创立、生成和发展提供信息指导、融资担保、创业辅导、人才培训、技术支持、管理咨询、法律咨询、市场开拓等八个方面的服务；受市经委委托，联系行业和社会服务中介组织为中小企业提供服务。湖南省经信委授予湖南省中小企业核心服务机构，国家工信部授予国家中小企业公共服务示范平台。

在《益阳市中小企业服务中心2014年工作总结》中，有记录如下：完成了益阳市惠通中小微企业信用担保有限公司的股份制改造。目前中心已控股惠通担保公司，占51%的股本。中心委派了一名董事会秘书，协助完善公司法人治理结构，严格按“市场化、企业化、专业化”的要求运作，按照《公司法》的要求，修定了公司《章程》，建立由股东大会、董事会、监事会、经营管理层构成的规范的法人治理结构……完善了相关制度，加强内部管理、防范风险、建立了一整套现代的、规范化的制度和操作流程。诡异的是，惠通公司法定代表人岳文明出借了5100万给益阳市中小企业服务中心，为期十年，不计利息。十年后呢，益阳市中小企业服务中心再转让股权后清偿借款，而且甲方有权以股本金原价优先受让上述全部股权。在此期间，益阳市中小企业服务中心每年均可以从其股权中获得固定收益。

好奇妙的“自筹”方式，从大股东那里借钱入股，然后无息使用十年，不仅可以从股权里获得收益，还可以把5100万验资后抽出来使用，无本万利。其中内部协议是这样签的：

这不是空手套白狼是什么？

融资性担保公司始终只是担保公司，其主营就是为企业贷款提供担保，经监管部门批准，可以经营下列部分或全部融资性担保业务：贷款担保；票据承兑担保；贸易融资担保；项目融资担保；信用证担保；其他融资性担保业务。根据国家七部委联合出台的《融资性担保公司管理暂行办法》第二十一条规定，“融资性担保公司不得从事下列活动：（一）吸收存款。（二）发放贷款。（三）受托发放贷款。（四）受托投资。（五）监管部门规定不得从事的其他活动。融资性担保公司从事非法集资活动的，由有关部门依法予以查处。”可是，惠通公司最后做的事，就是以吸收存款方式搞的非法集资！

为什么受害的永远是小老百姓？

截至案发，卷入惠通非法集资案的益阳市民有366户，存款6968万元本金，其中30万元以下的有300户，涉及资金3500万，说明参与集资的大部分都是小储户，他们的利息是月息一分五。另有高息储户本金4386万元本金，涉及人数不详，据说涉及政府一些官员，他们的利息是月息三分。两者合计已超过1亿元。如此庞大的资金，如此高额的利息，肯定会形成一个越来越难以支付利息的困局，在崩盘将要来临的时候，股东的资金早已抽逃，甚至还卷走了一部分钱，高额储户有一部分及时提现，而巨大的窟窿，则留给所有的小储户。

在上述表中，我们惊奇地发现，2012年9月益阳中小企业服务中心自己存了100万，月息是3分，属于高息储户。这笔钱，是从岳文明那里拆借来的，还是中心自筹的，不得而知，但其高于普通储户一倍收益的特权，是事实。更诡异的是，该笔存款的利息收入全部被转入一个叫彭帧的人的账户。彭帧，女，益阳市经信委办公室人员。益阳市经信委就是给益阳市中小服务企业批准增持惠通股份的政府机构！这是明显的赤裸裸的利益输送，是行贿。这不是官商勾结，还是什么？在高息储户名单中的人应该是大有来头的，比如享受月息三分的丁亚军，是桃江灰山港人，益阳华港建筑工程有限公司经理，曾是桃江县桃花江小额贷款有限公司的法定代表人。

惠通为了非法吸收公众存款，由其员工对外宣传该公司是政府控股，成功吸储的员工可以在融资金融中提成3%。公司还专门下发文件，规定员工任务，新进理财资金业务部门人员每人20万，其他部门人员每人10万元，未完成任务的人员将停薪停职。为此，惠通公司每个月给工作人员发放的客户服务费高达34万元，合计近千万元。对于如此明显的非法集资，有关部门为何不管不问？监管部门的职责何在？一份《中秋送礼明细表》显示，惠通公司逢年过节至少要给各级领导送礼数万元。这些主任、科长、行长都是哪些人？如此腐败，最后被抓的只有两个替罪羊，而所有涉足其中的政府官员以及幕后操盘者，都毫发无损。

非法集资绝大多数要崩盘，是因为其本身存在的高风险。为了吸收民间闲散资金，发起人会承诺比银行高的利息，如果月息三分，那年息就是36%，月息一分五，年息就是18%，而这些借款是没有实际的担保的。以目前的经济发展水平，国企的利润尚且只有7%-8%，做什么实业可以达到百分之几十而无风险？惠通进行了放贷，月息4%（资金占用费月率2.4%加风险管理费月率1.6%），赚取差价。可一旦贷方违约，惠通就面临无法收回本金和利息的困境。自2016年起，惠通公司作为原告或申请人，出现在多起民间借贷案中，同时也作为被告人更频繁地出现在诉讼中，很多银行也起诉了作为担保方的惠通。拆东墙、补西墙，总有穿帮的一天。在非法集资的过程中，必须去打点各级政府官员，以确保盘子越忽悠越大，拖延时间。可怜的储户，你们看中的是其高额的利息，他们看中的是你们的本金！

2016年3月16日，惠通公司因为跟岳阳农发行的诉讼纠纷，银行账号被冻结，导致资金链断裂。惠通曾在2014年为岳阳市银丰农产品开发有限公司提供了1800万元贷款的担保业务，后中国农业发展银行岳阳分行起诉，法院判决惠通公司有代偿义务。除此之外惠通公司在2014年10月还为岳阳瑞丰纺织有限公司同样担保了一笔1800万贷款。瑞丰公司这个岳阳楼区原重点纳税企业也陷入经营困难，该笔贷款因不能如期还贷，瑞丰公司与惠通公司被农发行一起诉至法院。其实根据中国担保行业的有关规定，担保公司在经营的过程中单笔担保不能超过注册资金的10%，惠通公司最高只能为企业提供1000万以内的贷款担保，农发行属于违规放贷。在扯皮无用的情况下，这两笔被执行款终于成为了压垮本已负债累累的惠通的最后一根稻草。

2016年5-7月，被吸收融资的群众不断找惠通讨要利息，无果。其中有一部分资金早已被公司有关人员提走，或者偿还公司股东的亲朋好友、关系户的本金。8月4日起，群众与益阳市中小企业服务中心交涉，无果。9月5日，集体上访到市政府，尽管受到各种阻扰，但引起了政府的注意。通过交涉，答复如下：一是想办法解决一点利息；二是派审计局审账；三是找人接盘，救活惠通。截至2016年11月22日，上述三项解决情况不容乐观。在湖南省经信委以扶持小微企业融资担保的名义拨款200万后，利息发了两个月的（5-6月）。审账的9月10日开始审，至11月10日审计结束，但至今没有公布审计结论。没有审计结论，接盘合作者自然无从谈起。雪上加霜的是，2016年10月31日，岳阳市中级人民法院还对惠通公司启动了执行程序，债务总额58886900元！

上图这个人叫夏建军，原益阳市工商银行退休职工，聘为益阳市中小企业服务中心副主任。受害群众曾去益阳市政府讨要说法，被警察劝离。2016年12月27日上午，储户们找到益阳市中小企业服务中心讨要说法，服务中心副主任夏建军自拆招牌，对老百姓破口大骂，引起公愤。忽悠储户存款的时候说是政府控股，现在资金链断裂，是否拆了招牌就可以免责了？

惠通事件发生后，大部分涉案官员已经调离，新任领导班子采取拖延、推诿、以及派特警镇压、派出所社区领导电话威胁的态度对待维权储户。储户中很多中老年人，有的是把自己一辈子的积蓄拿出来，有的是养老钱、救命钱，有的现在重病也得不到钱救治。可惜维权的储户一盘散沙，又没有钱委托律师，即使有心委托，当地律师也不敢接。他们认为，政府对此事负有不可推卸的责任。即使处于人道主义，也应该对受害储户进行救助。

传统的非法集资，都是抓直接责任人员，该判刑判刑，该冻结、追缴就冻结、追缴。可这次非法集资的责任人，除了两个自然人，还有社团法人，还有事业单位法人，其背后是益阳市赫山区政府、益阳市政府，是湖南省政府的金融办。政府公开为空壳公司站台，政府媒体公开为空壳公司背书，政府大小官员接受该公司的贿赂，甚至还有不少的官员卷入了非法集资中。这就难办了。只抓这两个自然人股东，难以交代，因为光靠他们两个人，根本不可能完成这个骗局，而且资金也没处追缴。如果把涉及其中的官员都抓了，那估计益阳半个官场要地震。300多户，涉及到群体性事件，涉及维稳，真不是小事。益阳市委书记和市长在去年年底调走了，留下这个烂摊子，考验着政府新任领导的解决能力。

作者系中国政法大学疑难证据问题研究中心主任，硕士研究生导师。法学博士，博士后，兼中国人民大学证据学研究所研究员，燕山大学客座教授。北京昊庭律师事务所和浙江浩伦律师事务所创始人之一。多家媒体专栏作者和电视台法制节目嘉宾，敢讲真话、评论犀利。著有《用证据说话》等十余部。2012年以“吴法天”为网名获评“影响中国100名博客博主”。