科学划分央地立法权限是我国国家立法体系化、国家治理现代化的重要体现，需要有相应的法律技术作支撑。
既有的央地立法权限划分技术是，
地方立法主要以地方性事务为标准，中央事务采取排他性列举技术，设区的市地方性事务主要采取概括式列举性技术，对权限争议和地方越权立法行为通过立法监督技术予以规范。
在既有的法律技术下
，导致央地立法职责同构下立法权限不清，地方立法事项中决定性与执行性事项难以区分，对不在列举范围内的事项的治理，
均为地方立法面临的难题
。应当根据国家治理的法律逻辑改进央地立法权限划分的既有法律技术，通过采取负面清单模式，明确地方性事务标准，改进央地立法规则治理技术和立法监督技术，完善央地立法权限划分法律技术，同时探索发展新的法律技术，化解制约央地立法权限划分的结构性问题。
关键词：
国家治理 央地立法权限 法律技术
我国一直在探索科学划分央地立法权限的法律技术。央地立法权限划分是历次《立法法》修改的重点，继 2015年修正的《立法法》明确了设区的市的地方立法权限后，2023年修正的《立法法》将基层治理法定化，不仅进一步扩大了设区的市的地方立法权限，而且首次规定了地方协同立法权。但对央地立法权限划分问题仍有待推进。一方面，在地方立法列举性规定下，存在城乡管理与基层治理如何区分的法律问题；另一方面，尽管 2023年修正的《立法法》解决了地方协同立法“法律规范供给不足的问题”，但地方协同立法面临明显的央地立法权限划分难题，与单一制的国家结构形式、人民代表大会制度的政治体制等存在内在的紧张关系。当前，学界对不抵触和不重复原则等研究较深入，从逻辑上的规范词和法律后果、原则上的不重复与地方创新、“相抵触”标准的建构等方面为下位法不得违反上位法提供了基础性的法律认知模式，但现有研究普遍缺乏微观技术层面的考察。我国央地立法权限划分需要相应的法律技术，既维护中央立法权威，又使地方立法体现出地方性。地方立法如何区分地方治理与基层治理事项，如何协同立法，都需要相应的法律技术。判断地方立法是否超越权限的合宪性审查、备案审查的不抵触、不重复等原则的标准的构建是立法监督技术的问题。在法律技术的研究中，“法律技术的正当性基础在于符合事务本质”、立法的结构营造与规范构造技术、立法表达技术的基本要求等对央地立法权限划分法律技术有重要借鉴意义，有助于理解地方性事务及事务性的央地立法权限划分标准。央地立法权限划分的法律技术具有特殊性，无论是中央的立法确权技术、地方的法律建构技术，还是立法监督技术，既有的关于法律及立法的一般性技术都难以直接照搬到这些央地立法权限划分的法律技术中来。鉴于此，
本文将系统论述央地立法权限划分的特殊法律技术，并根据国家治理的法律逻辑与地方立法的法律实践讨论其完善路径。
科学划分央地立法权限是我国国家立法体系化、国家治理现代化的重要体现，需要通过相应的法律技术予以实现。
通过法治化“科学确定国家治理中各方的治理边界”是国家治理现代化的基本共识。在成文法传统下，国家治理必须坚持立法先行。这意味着，通过法律规范国家的治理行为，无论是中央立法，还是地方执行中央政策或者自主治理都要依法进行、规范治理，而非只追求结果，忽略基本规则与程序的乱作为或不作为。国家治理应是一种规则之治，其规则是“定义一种实践的东西”，包括中央立法与地方立法。中央立法具有整体规范性，但往往是粗线条的，地方具有特殊性，因此必须“在特定社会背景下因地制宜地探索治理模式”。这就需要地方立法进一步明确法律上的“地方”及“地方性事务”，并形成地方治理的法律规则。因此，央地立法权限划分必须法定化。如果要形成央地立法分工，就要在法定化基础上科学划分央地立法权限。在充分发挥中央与地方的积极性、主动性的同时，中央立法既不需要事无巨细，地方立法又不越界。
在我国，中央可以在包括地方治理范围内的任何领域立法。然而，在规模负荷及中央立法成本过高的现状下，中央没有能力在所有地方领域进行立法。相反，地方更为熟悉和了解本区域的事务，以及本地民众的需求，应该倾向于通过地方立法予以法律治理。但地方立法要面对本地民众的压力，处理大量地方性事务，其中有些事务恰恰超出了地方立法权限，如新兴事务及公共危机处理等。在地方性事务压力下，地方立法会固化地方利益，当面对整体利益时，极易为了地方局部利益牺牲整体利益。尽管地方应当倾向于通过地方立法进行地方治理，但由于地方保护主义突出，地方立法难以有效规范地方越权行使等问题，因此为防止地方本位主义，应倾向由中央进行立法，然而这却难以实现。因此，在整体上，央地立法权限划分存在明显的科学划分法律难题。
科学确定中央立法权限同样是一个法律难题。在单一制下，中央立法与中央立法权下放同频，如浦东新区的立法权下放。中央立法权下放主要是一种行政性放权，对其进行确权是一个复杂的法律难题，收放范围与程序都很难确定。就地方而言，虽然要赋予地方立法权，但科学限制和规范地方立法权行使，以及防范地方立法保护、就跨区域事务解决地方间的立法协同等都是法律难题。同时，央地立法权限划分争议解决也面临着法律难题。央地立法要遵循宪法基本原则，符合合宪性审查的基本要求。因此，要通过法律技术明确央地立法的争议，尤其是地方性法规与中央部门规章间立法争议的解决方案。中央具有法律解释权，单一制下的地方虽然具有立法权，但不具有解决立法争议的能力，争议解决存在单一向度。央地立法权限争议解决标准不明确，不抵触、不重复都只是抽象的标准。为防止地方立法本位主义，需要科学的立法监督技术。在单一制下，中央监督地方行使立法权，只能靠中央的纵向监督规范地方立法权的行使，但权力下放存在权力被滥用甚至被架空的危险，而且权力下放越到基层，监督越困难，权力被滥用的风险就越大。
科学划分央地立法权限本身是一个法律技术问题。立法本身是一门学问，“要想制定出好的法律，就必须掌握科学的立法知识”，而立法技术是法律科学性的首要体现，“是用以促使立法臻于科学化的一种方法和操作技巧”。在成文法传统下，央地立法都要遵循基本的法律技术要求，符合形式逻辑及基本的形式法治要求，这需要通过法律技术予以实现，立法中的不抵触就是基本的法律技术。立法的科学性是国家治理中技术理性的体现，治理是对事物之恰当处置。治理形式之基本原则强调在事物之实在层面上了解、掌握它们，并立基于此一实在基础上，促使此一实在中各项要素间之关系自行起功能作用。治理技术化的一个明显特点是“提供指向单一问题和单一目标的理性设计方案”。立法除了体现技术理性外，还通过科学划分权限发挥法律的基本功能：央地立法权限划分使法律规范的对象明确、客观，央地间能够形成相对稳定的法律预期。这需要通过法律技术尽可能进行量化分析。在国家治理中，“人们的心理状态越来越难以捕捉和把握抽象的概念，而必须要寻找技术化的手段来量化这些概念”。因此，通过科学运用法律技术，央地立法权限能够得到相对明确、规范、尽可能客观的划分。同时，还需要通过法律技术解决央地立法争议问题，即在科学划分央地立法权限时，
除了法律确权技术，还需要立法争议解决技术。
1.通过法律技术确定中央立法权限。
在国家治理法治化进程中，无论中央还是地方立法权限的确定都要遵守宪法的基本原则及立法的技术理性要求，单一制下主要体现为不抵触原则，地方立法不得超越中央立法权限，这需要确定中央立法权限的法律技术。单一制下划定中央立法权限是对中央立法权的约束，中央立法从之前的行政化收放到法律权限划分法定化，实现了程序化、规范化、科学化。科学划定中央立法权限对中央立法权配置提出了新要求，即中央立法权配置实现法定化，中央立法权据此具有明确的权力分工并受到制约；中央立法事项确定要实现法律程序化，通过法定程序确定央地立法事项。这些都需要通过法律技术予以实现，明确中央专属立法的事项与范围，在中央立法内部区分法律与行政法规的立法事项。在国家治理现代化背景下，中央立法不能仅通过行政自我调适，不考虑地方利益与诉求，而是要通过法定程序使中央与地方能够在法定框架内进行立法博弈，这需要民众与地方参与的法定化，主要通过法律程序等技术予以实现。多主体参与使立法不再是中央的单方面行为，国家治理也不再是国家的单向度管理，而是需要通过法律技术确定国家与市场、社会间的立法边界，并实现中央立法权的收放法定化。
2.通过法律技术划定地方立法权限。
在明确中央立法权限的基础上，要进一步规范地方立法行为。在逻辑上，地方立法作为一种法律实践，是地方权力行使的体现，地方立法不是地方的随意立法，而是需要相应的法律权限，并通过法律技术予以科学划定。为突出地方特点，地方立法需要科学确立地方性事务的标准。在不抵触、不重复原则下，央地立法的内在逻辑保持一致，进而根据宪法明确地方立法的权限、范围与程序，使地方、地方性事务及地方立法行为法定化。
第一，通过法律技术使地方立法主体法定。
地方立法虽然是一种职权行为，但不是所有地方主体都有权立法，地方立法需要有明确的法定权力来源，因此立法要在与中央立法权限分工的基础上明确地方立法主体，实现地方立法职权法定。在地方立法职权法定情况下，各主体在法定框架下权责一致地参与地方立法，解决地方立法越权行使及地方怠于行使立法权的问题。在技术上，地方的相关立法主体规则保障地方的立法主体地位、明确地方的立法权力边界，在央地立法权限法定的基础上，地方间及地方与市场、社会间都具有相对确定的边界，权责一致。地方不再是单纯的经济体，而是具有明显公共性的主体；地方具有自主性立法权限，通过地方立法控制地方的逐利倾向，市场主体与社会组织参与地方立法，通过社会组织基本法律与公私合作规则等予以明确，不再是政企不分、政社不分。
第二，通过法律技术实现地方性事务法定。
在立法职权法定情况下，地方治理的范围法定同样需要通过法律技术予以实现。“地方性事务”是科学划分央地立法权限的规范性概念，借助该概念能够体现地方立法的规范性。地方性事务主要体现为地方事权，“地方事务和地方事权是一个问题的两方面”。除了常规事权外，地方立法还需要应对地方新生事务，这些事务具有明显的急迫性、探索性，且需要短期内解决，但同样要在法律框架内解决。这就要通过法律技术科学划定地方性事务的范围。新生事务一般由地方首先面对，但是否为地方立法对象，法律并无明确规定，因此需要科学划定央地事权范围。在国家治理现代化进程中，顺应新时代人民日益增长的美好生活需要，传统的央地财权事权配置已经难以适应社会主要矛盾的变化，因此需要激励地方立法来满足人民生活的多样化以实现善治。这需要公民及地方参与来确定法律上的地方性事务，并通过地方立法进行治理。同时，对与主权相关的法律专属性地方立法事项，不能通过地方立法予以规范，尽管其具有紧迫性，但其要由中央立法予以规范。需要根据地方性事务的类型赋予地方相应的立法权限。就常规的地方治理而言，要根据地方特点、结合当地特色进行立法，这需要精细化的立法技术。对于新生、突发及应急性地方性事务，需要在遵循上位法的基础上通过地方立法先行先试，并以此科学确定地方性事务，如关于无人驾驶的地方立法。最终实现地方性事务法定、确定地方性事务的程序法定，以及地方参与确定地方性事务范围的程序法定的目标。
第三，通过法律技术实现地方立法行为法治化。
在立法职权法定、立法范围法定的基础上，要通过法律技术规范地方的立法行为。这要求在中央立法行为规范化之外将地方立法行为法治化。地方立法行为法治化的技术主要体现为把地方立法类型化：一是执行性立法，地方执行中央政策、法律需要地方立法把政策、法律具体化；二是地方自主性立法，自主治理需要地方立法指引。这两种类型的地方立法都要为规则界定，受规则约束，因为地方立法是规则之治，不是结果导向的后果治理。地方立法的规则之治主要是一种程序法治，地方立法需要法定化、程序化，在地方立法主体、权限范围法定化基础上通过程序性规定规范地方立法行为。一方面，地方执行中央政策、法律的行为法定化，通过地方立法划定相关行为的流程，地方执行性立法得以法定化、程序化；另一方面，地方自主性立法法定化，在明确地方自主立法范围的基础上，以地方立法规范地方自主性立法行为，包括但不限于在地方层级间进行立法权分工，以法律控制流程约束地方自主立法，以程序防止地方越权，规范地方的自主性立法。这样，通过法律技术实现地方法定、地方性事务法定、地方立法行为法治化。
3.通过法律技术化解央地立法权限争议。
化解央地立法权限争议，首先，需要通过法律技术将不抵触、不重复、法律保留等抽象原则和标准具体化，这需要在全国人大常委会的法律解释权法定化的基础上制度化、程序化，探索以备案审查为制度模本的案例指导制度；其次，立法监督需要技术化，通过程序将全国人大常委会及地方各级人大常委会的立法监督权予以明确，将立法的事后监督与事前监督相结合，体现立法的全过程人民民主；最后，运用公共推理技术，强化法律论证技术在立法权限争议确定、立法监督中的地位。化解央地立法权限争议主要是基于公共理由完成的，而不是基于中央单方面的决定。
在国家治理现代化进程中，为科学划分中央地方立法权限，在宪法确定了基本原则之后，《立法法》《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）等法律一直在进行相应法律技术的探索。具体而言，通过法律确权技术划定了央地立法权限，为央地立法工作确定了相对稳定的预期。在确权后，通过立法监督技术监督央地立法权的运行，这不仅在《立法法》中有所规定，而且在《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》等专门法律中均有所体现。因此，既有的划分央地立法权限的法律技术可以分为法律确权技术与立法监督技术。其中，中央和地方分别采取不同的法律确权技术，中央采取的是法律列举技术，地方采取的是法律建构技术。
在管理模式下，中央可以通过立法在任何领域介入地方性事务。但在国家治理现代化背景下，基于权责的一致性，央地间应该具有相对明确的法律边界，中央介入地方性事务主要通过宪法与法律上的宏观指导，并以法律形式确定下来，将中央立法权限法定化。既有的确定中央立法权限的法律技术主要是概括性列举方式，《立法法》第 11条明确规定了中央专属立法事项。行政法规的立法事项也采取概括性列举技术。在列举性规定之外，中央立法还采取立法裁量技术，因为地方立法在普遍性之外还具有明显的差异性，这要求法律或多或少地保留一些立法裁量空间，以解决上位法仅对下位法框架性约束的问题。这主要通过程序性法律技术实现，即通过立法程序控制地方立法的权限与范围的变化。在国家治理现代化进程中，通过公民参与、地方参与保障中央立法权限的变化保障公民的基本权利和发展民生，并通过相应的立法程序规范中央立法权的行使。
我国地方立法中的“地方”是法律概念而非地理概念。在逻辑上，“地方”是法律建构的产物，地方性事务及地方治理规则也是法律建构的产物，都是通过法律建构技术予以建构的。
1.权能分治下的地方立法。
地方除了地理层级与中央相对应外，中央专属立法权下的地方还是权能分治下法律建构的产物。地方立法主体除具有法定的立法权外，还需要具有相应的立法能力。权力能力一方面呈现给我们的是事实上的实力和强制力，另一方面指法律层面的权限。前者是物理上的力量，后者是规范层面的问题；前者涉及的是“能否”的问题，后者涉及的是“得否”的问题。因此，对地方立法权的分析，不仅要从实然层面观察地方能否立法，还要考虑地方的立法能力是否为地方应具有的权能，其来源是否具有法律正当性；要尽可能使地方立法的权能一致，理想的状态应该是地方立法的“能”恰恰是地方立法的“权”。权能分治下的地方立法对其自身的立法能力提出了更高要求，地方立法除了立法权限外还需要相应的立法治理能力，包括财权保障能力、资源汲取能力、责任能力等。首先是地方立法主体法定，地方立法权来源于法定；其次是权能一致，地方立法具有权力能力，财权财力与资源汲取能力等与地方立法权相匹配；最后是权责一致，地方立法具有责任保障能力。在权能分治下，地方立法主体采取层级性划分技术，整体上都遵循不抵触、不重复原则。在省一级的地方，《立法法》第 80 条规定省、自治区、直辖市拥有立法权。根据《立法法》第 81 条，地方立法主体扩容，明确了设区的市的地方立法权，设区的市的地方立法采取列举式技术，可以对城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项制定地方性法规，明确了其立法的权限与范围。在一般性层级规定外，对民族区域自治、经济特区等专门领域的地方立法作特殊规定。同时，在地方立法中探索地方协同立法，赋予地方协同立法权，通过法律协同技术解决跨区域的地方性事务治理难题。
2.地方性事务的建构技术。
在权限法定的基础上，地方立法的范围也是法定的，其责任主体是明确的，不存在地方立法中权力主体越权行使与怠于行使的问题。确定地方立法权限的主要标准是地方性事务的范围。确定地方性事务主要采取的是事权划分技术，地方性事务几乎是地方事权的翻版。地方事权划分采取“领域式事权划分”技术，以财权事权配置作为确定地方性事务的技术。地方财权事权源自国家法律、中央权力下放与地方立法的相关规定。法律规定的地方财权事权主要采取列举性的权力清单模式。《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49 号）将“直接面向基层、量大面广、与当地居民密切相关、由地方提供更方便有效的基本公共服务确定为地方的财政事权”，将“社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为地方的财政事权。”因此，基于地方性事务的范围，地方治理包括基层治理，与之对应的主体是自治性组织。基层治理中的 “基层”同样是法律概念而非地理概念，为宪法法律明确规定。因此，地方立法为限权性立法，无论是立法权的行使主体，还是地方性事务的范围，都必须有相应的法律依据；与此相一致的是，地方性事务的范围在主体间有相对较稳定的预期，根据权责一致原则，责任主体也相对明确。对地方性事务的处理，央地间有刚性的法律约束机制。
3.地方立法实践的法律建构技术。
在地方法定、地方治理范围法定后，还要规范地方立法的实践。地方立法是一种规则治理，要根据实践规则观的指导进行。实践规则观的标志是，“把定义这种实践的规则交给人们，并且告诉人们要诉诸这些规则来纠正参与实践的人们的行为。如果人们的确有一种实践定义的职责，那么有关他在这种职责中的行为问题的解决，必定要诉诸定义该实践的规则”。据此，地方立法实践主要借助地方性事务标准进行规则导引，将地方立法事项分为决定性事项与执行性事项，并从制度上对二者进行分工。根据《立法法》第 82 条第 1 款，地方性法规可以就下列事项作出规定：“（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”。在区分决定性与执行性事项的情况下，地方立法的规则主要为地方立法程序规则，主要分为常规治理规则与紧急状态治理规则，二者存在制度分工。地方立法程序规则主要是常规治理规则，紧急状态治理立法决定权限归属中央，由《中华人民共和国突发事件应对法》等法律来决定地方的紧急状态治理事项。常规治理规则在职权法定基础上规范地方权力的运行。其中，地方的执行性事项，根据法律及权力清单制度，依法定程序运行。对于地方的决定性事项，地方立法可以先行先试，但需要法律予以控制，并通过公民参与使决定性事项体现民主原则。在非常规治理规则下，地方立法在不抵触原则下根据中央法律先行先试。在地方治理程序规则下，公民及地方得以参与地方立法进程，从而使公民、地方、市场、社会等能够参与地方法律治理实现地方多元共治。应当说，地方立法已经开始从侧重于自上而下的立法程序控制逐步转向全过程人民民主理念指导下的公民及地方参与立法法治化，尽管相关程序尚在探索过程中。
央地立法权限科学划分既面临权限争议的解决，如规章与地方性法规间的冲突，又面临对地方越权立法的法律处置问题。这些问题都需要立法监督技术予以解决。虽然单一制下地方不具有宪法上的立法争议地位，但需要相应的技术与标准判断地方立法是否符合宪法的精神、理念、原则及法律和行政法规的要求。因此，立法权限争议解决的立法监督技术主要是不抵触、不重复原则的标准建构技术及法律解释技术，目前的主要方式是在违法性判断之外通过规范内容、构成要件及法律后果等判断何谓抵触。立法解释技术的解释权在中央，当前全国人大常委会主要是通过“实质性宪法解释”技术行使立法解释权。地方越权立法后的法律处置包括事先审查、事后审查及违反后承担法律责任。法律相对明确地区分了越权行使的法律无效与抵触的判断标准。审查技术主要包括合宪性审查、备案审查等，通过这些技术对地方立法进行立法后监督。中央行政规章的越权，主要是通过国务院的立法监督来解决，其判断标准以不抵触为原则，但其程序具有协商性，相应的立法监督技术有待进一步完善。
在既有的法律技术下，央地立法权限划分朝着规范化、客观化、科学化的方向迈进，地方治理的法治化程度较之前的结果治理有了巨大进步，由此，国家治理法治化具备了初步基础。但法律技术难题仍未得到根本解决，央地立法的边界依旧不清晰，立法职责同构，地方立法越权行使依然难以规范，这使地方法律治理重回结果治理旧路，而克服结果治理恰恰是划分央地立法权限的逻辑起点。同时，在既有的法律技术下又出现了新的问题。
1.固有的法律难题未得到根本解决。
第一，央地立法职责同构下立法权限不清。
在现有情况下，央地立法权限划分的事务标准不明确，中央地方立法职责同构，立法权限难以清晰划分。央地间以地方性事务作为划分地方立法权限的标准，但地方性事务在立法上仅在设区的市进行了列举式规定，其他层级的地方以地方事权作为标准，而地方性事务与地方事权并不一致，地方事权不能含括地方性事务。地方事权具有明显的经济学特征，财权事权的划分标准过于单一，在我国社会主要矛盾发生变化后，国家治理现代化下地方治理存在多元标准，在人民日益增长的美好生活需要的立法需求下，地方性事务明显是多元的，单一标准下法律确定的地方性事务、地方组织法和各单行法对地方性事务的规定，与中央事务严重同构。在事务标准下，地方间的立法权限同样不清晰，地方间职责也存在同构的问题。在央地职责同构的情况下，单一制国家的地方要面对来自中央的压力，在央地关系尚未法定化的情况下，地方可能优先选择缓解压力的立法，而非处理地方性事务的立法。央地立法权限划分本来是要通过法律来划分央地间的治理边界，解决央地间的职责同构问题，推动地方治理从结果治理走向法律治理，但地方性事务的划分标准使地方与中央职责同构，地方虽然划定了立法权限，但依旧回到了结果治理的旧路。
第二，地方立法事项决定性与执行性事项难以区分。
在中央立法事项概括性列举而地方立法事项未普遍列举的情况下，地方立法事项是决定性事项还是执行性事项，难以明确区分。地方不是进行规则治理，而是以结果为导向来执行中央政策。地方选择性试验立法，是地方立法结果导向的典型体现。在决定性事项立法中，地方更多的是执行中央政策，而不是依据规则进行自主立法。此外，地方在职权压力下进行选择性治理，如设区的市在地方立法列举事项内的超载超限治理，形成运动式治理。地方在执行性事项立法中，无论是执行政策还是法律，都是粗线条的，无具体的地方治理规则可资参照，地方既可能越权行使，也可能怠于治理。因此，无论是决定性事项还是执行性事项，地方立法都难以实现规则治理，在无法律明确指引下，地方立法形成明显的路径依赖，中央与地方法律职责同构。在权责压力及便利等价值偏好指引下，地方治理极易越出法律边界异化为结果治理。
2.在既有法律技术下形成新的法律问题。
对地方立法事项采取列举技术，存在着未列举事项的法律治理问题，对不在列举范围内的事项的法律治理凸显了地方治理法治化的困境。未列举的事项很多是法律上要求设区的市去治理的地方性事务，尽管不在地方立法规定的权限范围内，但是需要地方进行法律治理，属于地方事权，例如，虽然经济管理等为宪法法律明确规定的地方法定义务，但不在设区的市地方立法列举的范围内。未列举事项的事权依旧是地方治理的职责，尤其是在地方协同立法法定化之后，职权法定下这些事务依旧需要地方进行法律治理。地方在职责压力下没有规则指引，因此为达到特定结果而不考虑规则、程序，地方法律治理从而异化为结果治理。这样，在全面依法治国的基本要求和地方职责要求的双重压力下，地方在两难中最终违背规则治理，放弃法律上的职责要求，形成新的选择性治理。这恰恰是地方治理法治化要克服的困难。
这样，地方根据列举式规则进行法律治理存在明显的法治化悖论：
若治理，违反基本形式法治；若不治理，违反地方的治理职责要求。罗尔斯在论及“规则”概念时曾指出一个经典例证：一个不被遵守的诺言，根本就不是一个诺言——遵守诺言这条规则是内在于许诺这种实践方式的；许下一个诺言意味着不管怎么样它都是要被遵守的，除非在许诺时已经直接或隐含地承认了一些例外的情况。地方治理法治化的内在悖论是国家治理现代化进程中规则内生的问题。相比之下，地方法律治理实践造成的越权行使、怠于行使等“集权—分权”悖论问题更为严重，也更容易被忽视。地方越权行使的治理实践并非严格意义上的法治悖论，因为地方的越权实践不是在国家治理现代化过程中内生的，而是需要通过法律予以解决的偶然性问题。地方治理法治化的内在悖论严重侵蚀法治的基础并不断弱化地方治理的法理观念，如果该问题得不到有效解决，那么不但全面依法治国难以推进，而且国家治理也将面临系统性风险。
我们需要在法治化进程中反思央地立法权限划分的技术进路，认识到地方治理法治化的法律技术限度。不可否认，以规则为基础的法治具有内在局限性，“一种制度不可能完全控制其制度实践，因此，制度实践可能偏离、背叛而败坏制度”。但要区分哪些是人类理性不可认知与克服的，哪些是制度设计本身决策失误造成的；哪些是不可避免的悖论，哪些是人为形成的悖论。人为形成的悖论是可以避免并应该避免的。基于此，可以从既有法律技术和国家治理的法律逻辑，以及央地立法权限划分法律技术问题的成因进行考察。
（一）既有的列举式法律技术
下地方性事务的范围难以充分列举
首先，列举技术虽然假定了地方立法规则逻辑周延，地方应当根据规则列举的权力进行立法，但地方立法不是严格按照逻辑推演的规则进行，而是将演绎逻辑与制度演进混杂，因此规则的形式逻辑并不周延。
我国的地方立法实践是在地方治理的实践探索中逐步法治化的，地方立法要确立的规则并非全部是规则界定与指引下的地方有权、有限和依规立法，而是有部分先由地方探索，后由中央立法确认的，体现了地方立法“实践”先于规则建构的情况。从改革开放初期的市场经济制度到现在的基层治理立法，这种情况不胜枚举，先由地方在执行中央决策的同时自主探索，然后地方与中央互动，再到中央收缩并控制地方自主立法。这些地方立法是在中央权力下放后地方探索的产物，而不是严格按照中央立法要求进行的地方立法，中央可随时收回下放的权力。在《宪法》确立了地方立法的基本原则后，《立法法》《地方组织法》等法律明确了地方立法权限，地方立法才开始步入规则治理。因此，地方不是完全在规范约束下行使立法权，而是会受到其他外在因素的影响。在地方立法规范外，还有地方不断探索和总结，形成规则，在规则指引下进一步进行地方立法。地方立法既要面对本区域当下的治理现状，又要规划新的治理未来。在全面依法治国的背景下，地方立法范围的扩大确认加速了地方法律治理的进程，虽然在规则不周延、地方探索型的立法实践中，地方立法的权限与范围正在从笼统式规定逐步走向列举式规定，但是受制于上述诸因素，依然难以通过列举技术明确央地间的立法权限。
其次，地方面临和处理的多为复杂、新生事务，这些事务是立法难以列举的。
地方性事务的复杂性和未知性意味着难以列举，而法律的列举技术恰恰要列举这些不能列举的未知事务。在建构理性的影响下，立法有一个极大的问题，即人为理性或者建构理性是有限度的，存在立法中人的认识能力不可及的问题。在认知理性难以稳定的情况下，地方只能自主探索。因此，地方立法的规范对象存在着难以列举的问题。在中央立法权概括性列举而地方难以充分列举的情况下，地方立法列举技术存在明显的法治悖论：治理，因未列举，无法定权限；不治理，地方要承担法律责任，即《宪法》及《地方组织法》规定的地方对中央和本地民众的法律责任。地方面对如此法治悖论，通常只能越权立法。
最后，在央地间机构设置趋于同构的情况下，地方立法的列举范围难以明确。
各级地方不仅要自主负责本地区的公共事务，而且要执行始于中央并层层下达的指令性任务。〔38〕下级“几乎无一例外地套用上级的制度设计，无法反映本级或本地方的特色。更为重要的是，在这种支配性政府间体制下，上级政府往往会侵占下级政府的权力，使下级政府沦为相对意义上的不完全政府”。〔39〕因此，在中央立法事项的概括性列举下，地方立法事项难以充分列举。
（二）地方立法列举技术难
以适应央地立法权限划分的法律实践
首先，地方立法列举的范围不明确。
就设区的市而言，何谓《立法法》中规定的“城乡建设与管理”及“基层治理”范围不明确，需要进一步解释。受制于立法程序，地方难以参与进来，地方立法的列举范围实际上由中央立法确定，或者由全国人大及其常委会制定的法律来解释。
其次，地方立法列举范围会不当缩减地方治理的事权事项。
地方治理为一种权责治理，地方承担着治理地方性事务的事权责任，但地方治理的权限与范围即使完全采取列举式规定，也难以实现与地方治理的权责一致。地方立法列举式规定难以涵盖地方性事务的范围，不当缩减了地方治理的治理事项，而地方要承担超出列举范围的责任，所以地方在责任压力下只能超出地方立法权限范围越权管理，最终回到法律治理要克服的结果治理的旧路上。此外，资源分配等立法事项被列举规定排除在外，而资源汲取能力恰恰是地方立法的基础能力。
再次，单一制下中央立法权的下放难以列举。
在逻辑上，在中央立法权下放与宪法法律明确规定后，地方才能自主行使立法权。但中央立法权下放不是法定的央地立法权力分配，而主要是行政性放权，因此地方获得的立法权是不稳定的，在哪些领域可以自主行使难以形成稳定预期，因为中央随时会收回权力。同时，中央下放的立法权也不一定是地方需要的，地方行使下放的立法权的状况受到各地经济、社会乃至文化的影响，有的越权行使，有的怠于行使。中央立法权下放的不明确，使地方在立法实践中选择性立法，地方立法难以实现职权法定。
最后，我国的地方立法具有特殊性，难以简单列举了事。
地方立法的对象多为新生事物，之前的法律通常没有明确规定。在这种情况下，地方立法就存在规则的空缺结构，虽然地方协同治理的现实需求在京津冀一体化、长三角区域战略下更为迫切，但地方协同立法的主体、范围等不明确，难以实现立法权力配置法定化、立法范围法定化，地方立法规则难以通过简单列举方式予以确定。由于央地立法权限划分技术未充分考虑到地方立法的对象特点，地方立法的规则确立路径也未充分考虑到地方治理的特点，因此地方立法行为法治化具有明显的路径依赖，即以立法的一般方式确定地方立法的主体与范围并形成地方治理的规则，但法律的供给与地方立法的法治化需求有较大差距。
央地立法权限划分既有法律技术在运用过程中受制于央地权力配置等结构性问题，存在技术限度。央地立法权限划分的既有法律技术难以从根本上解决央地权力的配置难题，以及地方立法权力运行的监督难题。
首先，地方立法受单一制下央地权力结构的制约。
在单一制下，央地职责同构，央地权力配置难以通过法律技术明确，短时间内很难形成央地间治理权力的法定配置，进而很难明确地方立法的权限与范围。单一制下的地方立法在中央权力下放后，经历从无权立法、结果管理到有权立法的法治转型过程，但是由于地方财权事权不一致，地方财力不足，且唯 GDP的结果治理倾向明显，因此严重制约地方立法的立法能力提升与规则形成。此外，在单一制下，中央几乎可以在所有领域立法，地方立法权力行使受到中央权力制约，导致地方治理中权力配置不清。地方立法实践中权力配置存在权力下放与权力规定两种类型，其中权力下放受单一制下“集权—分权”悖论的制约。基于有权治理与有限治理的立法实践，地方立法的规则指引不明确，地方立法权行使缺乏监督与制约。面对地方民众的压力，地方自主探索以满足本地民众的需求进行地方立法，但这些效能治理主要考虑绩效合法性而非根据法律的治理，在缺失关于治理的程序性规则的情况下，地方治理中立法权行使在决定性与执行性事项上难以明确区分。
