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近些天，有些读者翻阅了以前的部委文件，发现在某些部委发布的可复制经验清单和典型案例中，竟然与财政部发布的《关于地方政府隐性债务问责典型案例的通报》内容出现极其相似的表述。
各个部委所发布文件的内容和示范项目的合规性，效力仅限于本部门业务工作范围内，所发布文件中因文字表述所需要提及的其他部门业务，并不发挥约束力，所推介项目内容示范性、合规性也仅限于本部委业务领域内。
华东某省省会
探索片区更新“肥瘦搭配”模式。将公共服务设施配套承载力与片区开发强度进行匹配，对收益率高低不同的项目进行“肥瘦搭配”，反哺片区内安置房、学校、党群中心等公益性项目建设。比如，卫岗王卫片区充分利用市场化运作机制，
指定区属国有企业为片区
土地一级整理
单
位，将轨道TOD项目、片区安置房、公益性项目建设等作为土地上市条件，
支持区属国有企业竞得二级土地开发权
，确保片区更新改造后公共服务有提升、公共空间有增加、公共环境有改善。
该案例中提及的“指定区属国有企业为片区土地一级整理单位”，“支持区属国有企业竞得二级土地开发权，确保……”等行为，恰好与之后几年财政部发布的《关于地方政府隐性债务问责典型案例的通报》中违规内容多处一致，而且，不能在土地招拍挂过程中给予本地国企优惠待遇，也是自然资源部近二十年来三令五申的基本原则。
2023年11月6日，财政部官方网站发布《关于地方政府隐性债务问责典型案例的通报》，在8个案例中有3个案例属于典型的“做地”违规，首次正式给出了“做地”违规的判断。
“做地”政策，是指违反国家有关土地管理和债务管控的规定，在委托企业参与土地一级开发的过程中，以土地出让收入作为企业偿债资金还款来源
，并
延后到土地出让后，向企业支付开发费用
的违规行为。
资料来源：https://jdjc.mof.gov.cn/jianchagonggao/202311/t20231106_3914898.htm
通过阅读财政部文件，仔细甄别其中内容，可以了解到，“做地”违规判断要素主要涉及有三：
2. 向企业授权、委托
土地一级开发(整理)、土地收储职能
。
3.
承诺以土地出让收入(收益)做投资回报来源
。
这三项，只要占到一条，大概率就算是违规了，文件中的三个“做地”案例，大多占上两条以上了，所以称之为“典型案例”。
1. 非土储机构不得储备土地的规定
按照4号文“土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，……其他机构一律不得再从事新增土地储备工作”的规定，包括平台公司、社会资本在内的任何其他机构，均不得承担土地储备工作，其核心标志在于土地储备证的持有。
2.土地一级开发是政府垄断职能
土地一级开发包含土地交易环节，一个没有交易的开发是不叫做开发的，土地储备不包含交易环节。
土地一级开发和土地储备，都是地方政府主管部门的垄断业务，都不可以委托或授权给社会资本来实施。
如案例中所述，凡授予、委托社会资本土地一级开发及收储职能的做法，均为违规。
3. 购买服务不得打包七通一平工程
按照财预[2017]87号文[6]“严禁将……基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目”的规定，包括财综[2016]4号文所述的“与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设(七通一平)”在内的储备土地的前期开发，仍然不可作为购买服务内容。
本案例为某部委组织专家团队，在梳理各地、各金融机构选送的金融支农惠农好经验、好做法的基础上，遴选出可复制、可推广、可学习借鉴的金融支农十大创新模式与十大典型案例。
我们分析，典型案例中提及的“
高标准农田建设新增耕地和产能交易收益、……以及财政补贴补助资金等归还贷款
”，是我们以前常说的“土地指标收益”归还贷款的情形。
“土地指标收益做投资人收入及还款来源”的做法，为什么会被认定为违规举债呢？
1.
新增隐性债务的实质，是造成了
固化滞后的地方财政支出责任
的行为。
当土地整治项目竣工验收之后，财政部门就应当向社会资本支付合同款项的绝大部分金额，而不是等待土地指标交易获取收益之后再向社会资本付款；相反的，待取得土地指标收益之后再付款的做法，从时间上看，不大可能不造成滞后付款行为。所以，如果就此讨论的话，不大可能不被认定为新增隐性债务的违规举债行为。
2.
另外，如果存在将财政收入与企业收入挂钩的做法，也是一种违规行为。比如说，指标交易则支付给企业，指标未交易则不支付；甚至在有些个别地区，还存在着政府与社会资本投资人按约定比例分配属于财政收入的指标收益的违法情形。指标交易收入，在七公的印象中，在一定程度上是参照类似土地出让收入管理的，我们可以在财综4号文里读到有关禁止“
社会资本投资收益
与土地出让收入挂钩”的要求，道理都是一样的：财政收入是不允许挂钩或分成的。
以上两条，违反哪一条都是触及红线，而在土地整治项目中，往往是两条红线同时触及。
另外，有些金融机构的读者提出，以财政付费作为收入来源而申请的贷款，都是新增隐性债务。这是一个比较大的误解，按这个说来，公务员和所有给政府服务的人都不能申请房贷车贷了么？没有那么惨，给政府服务，不是做什么错事，不会被限高限贷的。关键在于这个环节不是穿透考核的。
第一层级比较简单，即如上文所述的，直接将土地指标收入作为社会资本融资还款来源。
第二层级在第一层级基础上做了包装，与之前市面上常见的“伪造其他收入来源+地方部门兜底承诺”的做法如出一辙。例如，创造所谓“投融建运管”之类的名词，将几种甚至十几种经营性业务复合在一起，夸大、虚构收入，并隐藏一个地方部门的兜底的固定回报承诺。
新的违规苗头，与之前在其他基建领域出现的“夸大虚构收入+兜底回购”完全相同，——语数外不及格，合在一起考，也仍然不会及格的，——合并多个产业项目的收益，是不可能弥补土地整治的投入的，也没有人有精力去考核那么多产业的收益风险状况，它所起到的作用，只是为地方部门的兜底固定回报掩住耳朵而已。
各个部委所发布文件的内容和示范项目的合规性，效力仅限于本部门业务工作范围内，所发布文件中因文字表述所需要提及的其他部门业务，并不发挥约束力，所推介项目内容示范性、合规性也仅限于本部委业务领域内。
因此，不存在部委文件内容涵义的冲突，造成误以为部委文件内容冲突的原因，在于读者对部委分工理解有误差，部委分工各不相同，衔接是必要的，但不是重合的。说的根本不是一件事，何来关公战秦琼的文件条文冲突矛盾之说呢？
同样的，在阅读部委发布的可复制经验做法清单，以及典型项目案例时，完全可能遇到其所发布内容，符合本部门要求但是违反其他部委法规的情形。部门之间的沟通是必要的，但是
不可能每次发文都找其他部委业务部门征求意见，时间来不及。
在这种情况下，读者“理解其精华，避免其违规”之处，就OK了。
在另一方面，这些事例也告诉我们读者：不要以为能进入可复制经验做法清单或典型项目案例清单，就拿到了“免隐债金牌”了。
不过，有些项目，如果缺少其中违规环节，其他环节就都无法实现，在这种情况下，就只好整个项目都忽略吧。
