文：任泽平
导读：
韩国在增速换挡期做对了什么？具有珍贵案例价值，对于采取过赶超战略、处于相同发展阶段 、面临类似挑战的当前中国经济具有重要借鉴意义。雕琢数年，诚意之作。
摘要：
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在追赶国家中，韩国是少数成功跨越中等收入阶段、翻过高收入之墙的经济体之一，
创造了与西德“莱茵河奇迹”和日本“隅田河奇迹”相媲美的韩国“汉江奇迹”。那么，韩国在增速换挡期（上世纪80年代到2000年初）做对了什么？
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韩国在增速换挡期面临的挑战。
韩国经济起飞是从1962年实施第一个五年计划开始的，逐步形成了政府主导的出口导向型发展模式与制度体系。但进入80年代以后，支撑经济高速增长的供求条件发生变化，原有制度体系不再适应新形势的要求，面临增长减速、动力转换和制度转型。主要表现在
：
民众对政治民主和社会福利需求增加；支撑高速增长的要素条件发生基本面性的变化；房地产长周期峰值到达；经济减速带来财政金融风险和产能过剩风险；结构性矛盾和金融自由化引发高通胀与资产泡沫；服务业管制导致低效率，阻碍产业升级；国际环境发生变化，加大开放和产业升级的压力剧增。
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进入转型期，韩国面临着政治、经济、社会系统性的转型任务：
政治由军事独裁转向政治民主，发展模式由政府主导转向市场主导，增长动力由要素驱动转向创新驱动，产业结构由重化工业为主转向高新技术产业为主，产业政策由倾斜性转向中性，对外开放由选择性、局部性转向全面性、全局性，国际竞争由两头挤压转向突围升级。
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1997
年金融危机前，韩国政府采取了一些应对措施，但进展缓慢，深层次结构问题没有根本解决，并埋下了危机的隐患：
政府干预与隐性担保仍然存在，存在出清刚性；实施宏观稳定政策，但货币环境仍然宽松;过剩产能缺乏退出机制，货币环境宽松导致无效资金需求和高负债；受利益集团和舆论影响，改革经常流于形式，并出现多次反复；改革的顺序和速度失策；推动金融自由化，但监管机制没有相应跟上;实施进口自由化和资本市场开放，货币错配与期限错配现象严重;经济改革滞后于政治改革，没有实现同步推进；实施重化工业投资调整与产业合理化政策，但主要是政府主导的反竞争措施;增加福利开支，但政府经济建设投资也大幅攀升。
-
总体来看，金融危机前，韩国经济改革取得了一定进展，但是呈局部性、被动式、偏政治化、上层精英主导、受利益集团影响、便宜行事、流于形式等特点，深层次结构问题没有得到根本解决，并被一再延误。更深层次地讲，在增速换挡期，韩国各界普遍对经济减速的必然性和增长动力转换的必要性缺乏充分认识，危机意识和转型动力不强，风险不断累积，最终走向危机倒逼式的改革。
目 录
1.
韩国在增速换挡期面临的挑战
1.1.1961-1979
年高速追赶期形成的体制机制和经济结构
1.2.
高速追赶期的成就与产生的问题
1.3.80
年代以后进入转型期面临的新挑战
2. 1980-1997
金融危机前韩国的应对、进展与问题
2.1.
金融危机前的政策应对与结构改革
2.2.
金泳三政府对形势的认识与应对
2.3.
金融危机前经济转型取得的进展与存在的问题
在后发国家中，韩国是少数成功跨越中等收入阶段、翻过高收入之墙的经济体之一，创造了与西德“莱茵河奇迹”和日本“隅田河奇迹”相媲美的韩国“汉江奇迹”。然而，上世纪60年代之前的韩国一度被认为是没有希望的国家，韩国在历史上长期处于封建时期，1910-1945年沦为日本殖民地，即使建国初期的李承晚政府也腐败无能，并遭受了战争的破坏和国家的分裂。就是这样一个贫穷落后、资源匮乏的农业国，在只有近10万平方公里国土面积、不到5000万人口的情况下，从60年代开始了快速的追赶，1996年加入“发达国家俱乐部”-OECD，2007年人均GDP达到2万美元，当今韩国的电子、汽车等产品行销世界，成为新兴国家的榜样。
站在今天，
重新认识和解读韩国“汉江奇迹”，可将其可划分为增长起飞奇迹和增长降落奇迹。相当一部分后发国家依靠重商主义战略，往往能够实现经济的起飞，但是在到达中等收入阶段以后，没有实现高速增长向中速增长的平稳降落，经济出现失速。而韩国则成功实现了增长动力转换和增长阶段跨越，迈过减速关。
根据Barry Eichengreen, Dwight H. Perkins等（2012）的研究，当前韩国在增长态势、经济结构、创新能力、资本流动、金融体系等方面已经展现出作为一个成熟发达经济体的特征，完成了从奇迹到成熟的转变。
那么，韩国在增速换挡期做对了什么？韩国增长降落的奇迹具有非常珍贵的案例价值，对于采取过赶超战略、处于相同发展阶段、面临类似挑战的当前中国经济具有重要的借鉴意义。如果说改革开放30多年来，我们主要是跟日韩等成功追赶经济体学习如何起飞的话，那么未来10年转型期主要学习如何降落。韩国在转型期走过很多弯路，存在深刻的正反两方面经验教训。本文属于经济片段史研究，聚焦在上世纪80年代到2000年初，尤其是1989-2001年期间，韩国在支撑高速增长的供求条件发生变化后所面临的挑战、政策应对与制度选择。本文分为四部分：一、韩国在增速换挡期面临的挑战；二、1980-1997年金融危机前韩国的应对、进展与问题；三、1998-2003年金融危机后韩国的政策应对与结构改革；四、经验与启示。
1.
韩国在增速换挡期面临的挑战
韩国经济的发展过程可划分为以下八个时期：第一个是朝鲜王朝时期（1392-1910），以发展非常缓慢的农业经济为主。第二个是日本殖民地时期（1910-1945），沦为日本的资源输出地。第三个是光复后国家分裂和朝鲜战争时期（1945-1953），生产设备、房屋和基础设施遭到重创。第四个是战后恢复时期（1953-1961），接受大量“美援”，实施进口替代战略。第五个是政府主导下的经济高速增长时期（1962-1979），实施出口导向和重化工业发展战略。第六个是危机前的增速换挡期（1980-1997），实施稳定和自由化措施。第七个是危机后的增速换挡期（1998-2003），实施了全面而彻底的结构调整。第八个是迈向成熟经济体时期（2003-），进入高质量的中低速增长阶段。
韩国经济起飞是从1962年实施第一个五年计划开始的，逐步形成了政府主导的出口导向型发展模式与制度体系。但进入80年代以后，支撑韩国经济高速增长的供求条件发生变化，原有制度体系不再适应新形势的要求，面临增长减速、动力转换和制度转型。
1.1. 1961-1979
年高速追赶期形成的体制机制和经济结构
1961
年朴正熙上台之后，认为韩国国内市场狭小、居民购买力低、资源短缺，进口替代战略不适合韩国现实。由于韩国劳动力丰富，以美国为主的西方市场对韩国完全开放，因此开始转向出口导向战略，提出了“贸易立国，出口第一”的口号。韩国的外向型发展战略大体可以分为两个阶段：第一阶段是2 0世纪60年代以轻纺工业品为主的出口导向战略，抓住了美欧日发达国家由于劳动力成本上升进行产业升级、让出劳动力密集型产品市场的机遇；第二阶段是从20世纪70年代开始以重化工业品为主的出口导向战略，抓住了美欧日受能源危机影响进行产业升级、让出资源和资本密集型产品市场的机遇。
在实施政府主导的出口导向型发展战略过程中，韩国形成了一系列的政策和制度体系，包括强势政府、五年计划、财税激励、大财阀、金融抑制、信贷分配、工会限制等。
1
、建立了权威主义和发展主义的政府。
朴正熙利用军事力量镇压反对派，实行强权统治，为经济高速增长提供了长期稳定的政治环境。为保障经济发展计划和产业政策能够贯彻执行，朴正熙削弱了国会的作用，使国会沦为政府推进经济政策的“举手器”和“通过部”。把经济工作的决策权和领导权集中于经济企划院和总统秘书室，形成了高度集中的中央集权体制，经济企划院全面负责制定国民经济发展计划、编制与执行预算、动员和配置国内外可用资源、对投资和技术发展计划进行调整、国外经济合作等重大经济事务。任用了一批经济专家和军人分别担任决策与执行部门的官僚。朴正熙总统甚至自1965年开始亲自主持召开“月例出口扩大会议”，与各经济部门长官、产业界和金融界代表、专家学者等一起，研究出口动向、存在的问题、扩大出口措施等，并对出口有功人员和企业进行表彰。
2
、制定五年计划，并配套相关奖惩和执行机制。
韩国政府从1962年到1996年先后制定了7个五年计划，这些计划尤其早期的发展计划得到了较好的贯彻实施。为了确保计划得到贯彻，采用广泛的奖励和惩罚机制。不仅采取了差别税收、信贷分配等激励措施，而且采取了税务审计、终止或收回银行贷款等惩罚措施。税务审计是指税务局对纳税申报单进行系统而周密的调查，目的在于惩戒那些与政府经济政策不配合的企业。韩国大多数企业负债率都很高，终止银行信贷或收回贷款往往对企业而言是毁灭性打击。
3
、为达到政府目标，对扶持的行业和企业给予信贷分配、减税等激励措施。
政府通过官办金融，直接控制商业银行的行长任命、信贷分配和利率水平，对符合政策导向的产业和企业给予超低利率的贷款支持，对出口绩效好的企业给予大力支持，比如进入其他行业的权利，配给较为短缺的外汇资金支持以扩大进口等。在1966-1972年的高利率时期，出口信用贷款利率比一般利率水平低17个百分点。70年代为了支持重化工业的发展，政府直接对扶持的特定行业提供低利率中长期贷款，并进行大规模的税收减免。根据测算，在重化工业导向发展时期，重化工业的实际税负比轻工业低近30-35个百分点。
4
、为配合出口导向战略，实施了汇率贬值、进口管制、FDI限制、资本账户管制等措施。
60
年代之前，为了配合进口替代战略，韩元长期处于高估状态，官方汇率1955年为36.8韩元/美元，1960年为62.5韩元/美元。为了实施出口导向战略，1961年韩元大幅贬值至127.5韩元/美元，1963年实施“5.3措施”进一步贬值至255韩元/美元。同时，废除复数汇率制，实施单一浮动汇率制。韩国在提升出口竞争力的同时对进口实行了数量和关税管制，尤其是重点保护的重化工业和农业部门，进口自由化一直到1978年以后才逐步取得进展。而投资自由化和资本自由化直到1997年金融危机以后才完全放开。
图1韩元汇率
资料来源：WIND
5
、培育私营企业和自主品牌，增强企业竞争和创新意识。
与其他发展中国家不同的是，韩国政府主要通过扶持私营企业实现发展战略，而不是直接建立国有企业。韩国政府出口导向型战略一开始就使企业生产面向国际市场，并对出口绩效好的企业给予政策扶持，因此韩国企业竞争意识较强，企业在国际市场上通过竞争扩大出口份额，在国内通过竞争赢得政府资源。韩国国有企业主要集中在电力、金融等公用事业和服务业领域，但也在80年代加快了私有化进程。与中国台湾、马来西亚等过度依赖产品代工的发展模式不同，韩国企业很早就开始在国际上建立起自己的品牌，并且十分重视品牌知名度和技术开发的投入（Michael E. Porter，1990）。
6
、政府重视基础设施、教育和研发投入。
政府致力于改善经济基础设施的短缺状况，60年代中期电力供给已经超过需求，60年代末-70年代初随着主要交通干线的开通，运输瓶颈得到极大缓解。韩国历来重视教育，1985年韩国20-24岁年龄段人口进入高等学校的比例比台湾、日本、西德、法国和英国都要高。韩国政府重视研发投入，韩国政府建立了政府支持的研发机构，引进先进技术，消化吸收并作为公共产品进行扩散传播，70年代韩国政府支持的R&D投入占到总投入的50-70%。
7
、在经济快速增长的同时注意保持收入分配公平。
韩国和台湾是既实现高速增长又保持收入分配公平的成功案例，原因包括：1948年韩国建国后，实施了彻底的土地改革，并限制农田拥有量。韩国在60年代大力发展劳动密集型产业，解决了大量就业，工资保持了较快的增长。70年代开展的“新村运动”改善了农村的生产生活条件，塑造了民众“勤勉、自助、协同”的精神，缩小了城乡收入差距。对多套住宅课以重税，限制高档耐用消费品的进口。韩国教育重视优胜劣汰，公平性较好。韩国社会流动性较强，社会地位更多地取决于个人成就。
1.2.
高速追赶期的成就与产生的问题
韩国政府主导的出口导向型发展模式在初期取得了优异的成绩，经济和出口高速增长，产业结构不断升级，工业化基础逐步建立，企业国际竞争意识较强。1963-1979年平均GDP增速达到9.8%。1961-1979年间，人均GDP由1247国际元上升到4294国际元，城市化率由28.6上升到55%，工业化率由17.3%上升到36%，资本形成占GDP比重由13.4%上升到36.1%，商品出口规模由0.41亿美元上升到150.57亿美元。
图2 韩国工业化率、城市化率和资本形成占GDP比重
资料来源：国务院发展研究中心“中长期经济增长”课题组数据库。
与此同时，也积累了较多深层次的问题，主要表现为政府对经济过多干预和市场机制不健全。
1
、政府干预过多与腐败。
由于政府掌握了过多的资源配置权力，出现了普遍的政经勾结和腐败现象，影响了市场机制的正常发挥。
2
、对国内市场的高度保护。
存在广泛的进口配额限制、关税壁垒、FDI进入限制、资本账户管制、汇率低估等，国内企业竞争力存在高估。
3
、高负债。
政府片面追求高速增长和规模扩大，企业实现了政府制定的目标可以获得低利率贷款、税收减免、新行业进入等权利，因此企业过度追求规模扩张而不是效益提高，企业负债率高企，60年代中期企业的资产负债率高达300-400%。
4
、高通胀与低储蓄。
由于政府配置的信贷实际利率水平过低，出现了超额的信贷需求，并引发了持续的高速通货膨胀，进而导致低储蓄。
5
、依赖外债。
超额的信贷需求和储蓄之间的缺口由国外借款来弥补，政府在对FDI保持限制的同时，有选择地开放资本账户，并对企业举借外债进行政府担保，导致企业举借外债失控。
6
、金融抑制。
由于只是把金融作为发展的工具，对银行人事、经营管理和资金分配的干预，导致了金融抑制，金融产业发展落后。
7
、企业缺乏自律性。
大量政府隐性担保的存在导致企业盲目扩张，存在投资饥渴症，缺乏自律性，充满道德风险。
8
、财阀垄断。
企业做的越大越能得到政府各种支持，导致大企业与中小企业差距越拉越大，行业集中度过高，形成了多元化经营的财阀垄断局面。
9
、产能过剩与低效率。
韩国国内市场狭小，工业化、城市化对重化工业产品需求带动有限。同时，大量资源密集型重化工业技术含量不高，容易被其他国家替代，且远洋贸易成本高昂。在70年代中后期，重化工业出现了严重产能过剩，过度的政策保护和扶持导致了低效率和高负债。
10
、低成本竞争。
韩国大多数产业依托成本优势在低价格领域里竞争，产品创新和差异化所需要的国内需求条件、相关支持产业表现等尚未起步（Michael E. Porter，1990）。
1.3. 80
年代以后进入转型期面临的新挑战
进入80年代，支撑韩国高速增长的供求条件发生了基本面性的变化，面临增长减速和动力转换，原有制度和政策体系不再适应增长阶段转换的要求。进入增速换挡期以后，韩国经济社会面临的新挑战包括：
1
、民众对政治民主和社会福利需求增加。
进入中等收入阶段以后，社会民众对政治民主、政治参与、社会福利、分配公平、反对腐败等方面的诉求增加，这导致了广泛的集会活动、政府社会福利支出快速膨胀、工人工资快速增长，大量资源从生产领域转向分配和消费领域。过去军事独裁式的统治面临挑战，政府主导经济社会发展的方式面临转变。
2
、支撑高速增长的要素条件发生基本面性的变化。
宋丙洛（1992）认为，在1977年前后韩国从劳动力过剩经济转变为劳动力短缺经济。Barry Eichengreen, Dwight H. Perkins等（2012）认为，韩国到80年代剩余劳动力从农村流向工业部门的潜力基本耗竭。加上1987年民主化宣言
[1]
以后，工会活动活跃，劳资矛盾突出，工人工资水平迅速提高。随着韩国在半导体、电子、造船等产业领域的快速技术进步，逐渐接近发达国家的技术前沿面，引进消化吸收的空间缩小，面临需要大量增加R&D投入、充满不确定性的创新风险。
3
、房地产长周期峰值到达。
韩国的房地产长周期出现在90年代中后期。韩国的人口总和生育率在 1970 年代初期开始显著下降，1970-1990 年期间，每年人口出生数量从 101 万下降到 65 万人。因此，1990年前后20-50岁的置业人群到达峰值之后回落，住房销售和开工量开始下降。
图3 韩国90年代末出现房地产长周期峰值
数据来源： WIND、CEIC
4
、经济减速带来财政金融风险和产能过剩风险。
BarryEichengreen, Dwight H. Perkins
等（2012）认为，1989年前后是韩国经济减速的转折点，经济和出口增速出现了相当幅度的下降，制造业产值和就业比重达到峰值，FDI开始外流。经济减速导致重化工业产能过剩状况进一步加重，企业效益恶化与高负债绑架了金融机构，大量呆坏账不断积累，经济局部性风险向系统性风险蔓延。雪上加霜的是，两次石油危机使得严重依赖外部资源的韩国重化工业遭受打击，海运业和造船业也受到重创。
5
、结构性矛盾和金融自由化引发高通胀与资产泡沫。
由于重化工业的过剩产能难以退出，导致了大量的无效资金需求和负债率攀升。同时，这一时期韩国政府加速了短期资本账户开放，财阀大量兴办非银行金融机构，汇率升值和欧美低利率环境导致国际投机资本流入。政府福利支出迅速扩大。转型期的大多数时间里货币环境比较宽松，导致了高通胀和资产泡沫，进一步削弱了韩国竞争力。
图4 30家大财阀的负债比率
资料来源：Boose alen &Hamilton: 《韩国报告书》，P227，每日经济新闻社，1997
6
、服务业管制导致低效率，阻碍产业升级。
随着服务业在经济和就业比重中的上升，服务业的效率提升越来越重要。而且在工业化中后期，制造业升级越来越依靠生产性服务业。但是韩国在金融、公共事业等领域存在大量管制，市场竞争不充分，效率低下。同时，产能过剩行业过度的无效资金需求对其他实体经济部门造成了挤出效应。
说明：服务贸易为进出口中的服务贸易额。报告中的值为简单平均数。由于数据不可得，东亚和OECD分别未包括越南和卢森堡。
7
、国际环境发生变化，加大开放和产业升级的压力剧增。
80
年代之前，国际环境对韩国的发展极为有利。韩国作为“自由世界的桥头堡”，受到以美国为代表的西方国家的大力扶持，向其开放国内市场和技术出口。同时，中国尚未实行改革开放，韩国产品在国际市场上低成本优势明显。但进入80年代以后，韩国面临的国际环境发生较大变化。由于美国对韩国存在巨额的贸易逆差，美国认为韩国维持了不公平的贸易壁垒和币值低估，要求韩元升值、实施贸易自由化和开放国内市场。美国作为韩国最大的出口市场和主要的技术引进地，美国的要求韩国政府不得不重视。同时，随着中国加大对外开放力度，融入全球化，中国丰富廉价的劳动力优势吸引了大量国际FDI，迅速抢占了韩国劳动密集型产品的出口市场。韩国面临两头挤压的困境，不得不进行产业升级，转向与日本、德国、美国进行正面竞争。
2. 1980-1997
金融危机前韩国的应对、进展与问题
进入80年代以后，高速追赶期遗留的老问题与转型期产生的新问题交织在一起，引发了“韩国病”
[2]
，韩国在金融危机前已经表现出一些落入中等收入陷阱的症状。
进入转型期，韩国面临着政治、经济、社会系统性的转型任务：政治由军事独裁转向政治民主，发展模式由政府主导转向市场主导，增长动力由要素驱动转向创新驱动，产业结构由重化工业为主转向高新技术产业为主，产业政策由倾斜性转向中性，对外开放由选择性、局部性转向全面性、全局性，国际竞争由两头挤压转向突围升级。
2.1.
金融危机前的政策应对与结构改革
曾经支撑高增长的供求条件逐渐耗竭，曾经创造奇迹的体制现在成为了改革对象。如果说政府主导的出口导向型体制成功地实现了经济起飞，把韩国从低收入陷阱中解救出来，那么，现在这一体制在转型期则成了跨越中等收入陷阱的障碍
从市场失灵与政府失灵的低收入陷阱，到政府主导的起飞与高增长，再到市场主导的降落与成熟，这是一种规律性现象，是哲学上的否定之否定，是事物演进的基本方式。金融危机前，韩国政府采取了一些应对措施，但进展缓慢，深层次结构问题没有根本解决。
1
、实施宏观稳定政策，但货币环境仍然宽松。
60-70
年代的高速增长伴随着严重的宏观失衡。重化工业导向的发展政策导致了过多的投资需求和货币投放，加上财政赤字以及两次石油危机冲击，引发了持续的高通胀，削弱了韩国产品的价格优势。1979、1980年出口和经济增长先后出现疲软。1979年朴正熙遇刺，韩国政治出现动荡。1980年全斗焕上台后，在制定第5个五年计划时，提出宏观稳定政策和民间主导的增长模式。为了实现宏观稳定，政府接受IMF的建议，实施了财政和货币紧缩政策，M2增速由1975-1982年的35%下降到1983-1985年的20%。1982年政府开始追求财政平衡，削减财政支出，并取得了明显效果，1981年财政赤字占GDP比重4.3%，到1987年则实现财政盈余占GDP比重0.2%。
财政整顿与石油价格回落使CPI由1981年的20%下降到1983年的5%，此后通胀水平长期低于10%。财政整顿使得中央政府债务水平下降到较低水平，这为应对1997年金融危机奠定了基础。虽然部分地牺牲了增长和就业，但韩国财政整顿政策取得了较大进展。
