澳门回归祖国25周年 | 协同治理视角下城市更新多主体合作机制研究 ——以澳门为例

 引 言

改革开放以来，我国城市建设快速发展，高强度的城市开发和基础设施建设带来经济繁荣的同时，也带来土地资源短缺等一系列的城市问题。2020年，“十四五规划”中明确提出要实施城市更新行动，转变城市发展方式，标志着我国正式进入存量更新时代。城市存量更新涉及利益主体复杂，多元主体认知、需求各不相同，在更新的过程中会产生较多的利益纠葛，协调难度大。早期，我国的城市更新多采用“自上而下”的更新模式，以政府为主导，往往忽略公众诉求，这也是早期更新模式难以为继的重要原因。2020年，党的十九届五中全会提出，我们要统筹处理城市发展过程中各种利益问题，采用政府、市场、公众协同共治的社会治理新思路。在政府简政放权，重心下移、权力下放的政策引导下，社会治理模式逐渐从过去 “自上而下”的政府主导型转向“上下结合”和“自下而上”的合作共治型。

近年来，我国内地许多城市逐渐开始探索城市更新的的立法工作，深圳、上海、广州相继颁布了 《深圳市城市更新办法》、《上海市城市更新条例》、 《广州市城市更新条例》等地方法规，对城市更新多元主体协同治理提出了相关的要求。但是，由于多年来自上而下政府统筹的更新模式深入人心，相关参与制度也不够完善，我国内地的城市更新协同治理仍处于起步探索阶段。在“一国两制”的政策背景下，澳门政治体制特殊，其城市治理过程中高度重视协商治理，通过不断完善相关法律法规、强化政策约束，逐步形成了政府——企业——社会协同的城市更新机制，为探索新时代城市更新道路提供了新的思路。

协同治理理论研究

我国的协同治理研究最早可以追溯到20世纪90年代，早期，学者们的研究主要集中在政治、行政管理、社会统计学等领域，对于城市规划领域关注较少。2019年，中央经济工作会议首次强调了“城市更新”概念，明确“要加大城市困难群众住房保障工作，加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造，大力发展租赁住房”，随后，各地掀起城市更新热潮，学者们也逐渐开始关注城市更新中的多元主体协同治理。

我国学者对于城市更新协同治理的研究主要集中在协同治理主体、协同路径方式和协同机制三方面。就城市更新协同治理的主体而言，王树春（2019）^[1]以上海杨浦区控四小区更新为研究对象，构建利益相关者矩阵，提出“美丽家园”的协同治理主体包括政府部门、代建方、社区居民和规划设计团队。沈昊婧（2022）^[2]以城市存量工业用地为例，从利益角度出发，提出工业用地更新的协同治理主体包括直接利益相关者：市场、土地所有权人和土地使用权人以及间接利益相关者。冯洁玉（2023）^[3]运用文献研究法和社会网络分析识别居住性历史街区更新治理的核心主体包括政府、企业、规划师、居民和社区。

就城市更新协同治理的路径方式而言，刘贵文（2021）^[4]通过贝叶斯推理分析了城市更新协同治理系统的复杂影响机制，提出城市更新协同治理需要考虑相关政府的合作程度、解决冲突的效率、公众参与的程度和公众参与的正常性四方面关键因素，并揭示过度依赖私营部门可能导致政府和居民对合作的贡献下降。许月丽（2022）^[5]以香港城市更新建设为例，探索不同利益主体在活化过程中的权力关系、权责边界和协调合作，提出协城市更新协同治理要权衡政府与运营机构基于各自立场平衡自负盈亏的可持续经济模式和保留社区文化生活的社会价值之间的关系。吴平（2022）^[6]从目标、组织、制度、机制四个方面，探索城市更新多元主体协同路径，针对性提出形成共建共享的城市更新目标、建设多方共治的参与机制、推进空间规划与制度设计并重和形成系统化的约束机制四条策略。

就城市更新协同治理的机制而言，黄桂婷（2014）^[7]以宁波力邦社区更新为例，提出理想合作治理主体间互动机制模型，包括对话机制、信任机制、协商机制和共享机制。王书评（2021）^[8]通过分析城市更新中各主体参与的现状，提出城市老旧小区更新协同治理需要进行组织主体机制、合意机制、规划修正机制和社会资金进入城市更新领域的机制四方面的机制建设。姚海燕（2023）^[9]从SFIC模型视角分析城市更新协同治理过程以及中各主体分级协同合作的定位与责任分工，提出城市更新协同治理机制包括信息整合引导机制、社会力量动员机制、分级协作合作机制、多主体行动整合机制、损失多方分担机制和收益多方共享机制。

综合而言，国内学者对于城市更新协同治理的主体、协同治理方式、协同治理机制等方面的研究均有较为深入的成果，也针对性的提出了一系列关于城市更新协同治理的优化建议。但从总体上来看，大部分研究往往聚焦某一方面，对于协同治理主体、方式和机制之间的互动关系研究较少。本文在前人的基础之上，深入研究澳门相关体制和城市更新多元主体协同机制的发展，提出全流程、多主体的澳门城市更新协同治理体制框架，并就协同治理的不同主体，针对性提出优化策略。

表1 城市更新协同治理文献研究  来源：作者自绘

澳门城市更新机制发展

在“一国两制”的基本背景下，澳门在立法、司法和行政等多个方面都享有较高的自主权。回归以来，澳门就城市建设和管理不断完善和细化相关法律法规，形成了较为完善的法律体系。就城市更新领域而言，澳门的城市更新受到《澳门基本法》、《城市规划法》、《土地法》、《澳门历史城区保护及管理计划》、《澳门都市更新法律制度》等多项法律、政策的制约，这些法律制度对其城市更新提出了更高、更复杂的要求。

图1 澳门城市更新主要立法进程 来源：作者自绘

3.1.1 土地产权私有化

2013年，澳门特区政府立法会依据《澳门基本法》的相关内容制定了《土地法》，将澳门土地划分为私家地、政府租借批地、政府租赁地、政府公共土地和临时性使用占用地五种类型，并对不同类型用地的产权所有、批地期限、续期方式、用途以及批地的流程等提出了明确的规定。根据澳门地籍局数据显示：截至2022年，澳门特区超过85%的住宅归私人所有，且私有土地占澳门土地总面积的10%，主要分布在澳门半岛的旧城区内^[10]。

表2 不同类型土地对比 来源：作者自绘

3.1.2 土地征收规定严苛

早在澳门回归之初，《澳门基本法》中就明确提出“开发商启动楼宇重建工作应当获得业主100%支持比例”。2011年《旧区重整法律制度》对将旧制度中“须征得100%房屋和土地所有权人的同意”改为“在非政府划定重整区的重整项目，征得至少90%业权的同意；在政府划定重整区内的项目，若私人发起旧区重整，征得至少80%业权人同意，若由政府主动征收，征得至少70%业权人同意”。2019年，《澳门都市更新法律制度》新增了楼龄的概念，针对规划外重建区域，建筑楼龄超过30年即可纳入都市更新的范畴。针对规划内重建区域，楼龄在30-40年的建筑重建需要90%及以上的业权人同意，超过40年的建筑重建需要80%的业权人同意，被权限部门认定为危及公共安全且已被拆卸的楼宇，则需得到60%的业权人同意，才能够进行都市更新的工作。

图2 澳门城市更新征地要求 来源：作者自绘

澳门的城市更新主要经历了旧区重整和都市更新两个重要的时期。本章节以澳门祐汉旧区为例，分析其城市更新协同治理过程中协同治理主体、协同治理方式和协同治理机制在不同时期的演变和差异。

祐汉旧区位于澳门半岛中部，邻近新口岸及市中心区域，其历史可以追溯到澳门早期的开埠时期，见证了澳门从小渔村发展成为繁华的国际贸易城市的历程。祐汉旧区的更新主要围绕胜意楼、万寿楼、顺利楼、康泰楼、兴隆楼、牡丹楼和吉祥楼7个楼群展开^[11]。这7个楼群均是在1970年代修建，建筑楼龄超过40年，建筑质量差、公共设施老化、居住环境恶劣、治安问题频发，更新改造需求迫切。

图3 祐汉旧区范围 来源：祐汉七栋楼群调研报告 

        图4 澳门历史城区现状 来源：作者自摄

3.2.1协同治理主体

① 旧区重整时期

2005年，澳门特区成立旧区重整咨询委员会，用以收集社会不同阶层的意见，推动澳门的旧区重整及其立法工作。在旧区重整时期，城市更新工作主要从经济、小区、交通三方面入手，致力改善街区居住、营商环境，增强街区活力。这一时期的协同治理主要体现在政府—专家—居民三方，特区政府领导旧区重整咨询委员会，委派旧咨会对当地的基本情况、居民的意见和要求进行调查和收集，并将结果向政府进行反馈。

图5 旧区重整时期各主体协同示意 来源：作者自绘

② 都市更新时期

2016年，澳门特区政府成立都市更新咨询委员会，作为咨询机关协助特区政府制定都市更新政策。2019年，成立都市更新股份有限公司，作为澳门都市更新工作的执行主体，正式接管祐汉旧区的更新重建工作。在都市更新时期，祐汉旧区采用成片更新的方式，更新实施模式细化为楼宇重建、维修保养和修复、保育和活化三类，并依据居民意愿确定区块更新顺序^[12]。这一时期的协同治理主体主要包括政府、社会组织、社会资本、都更公司和公众。政府和公立基金会作为主要出资方，共同对都更公司进行监督和决策，都更公司积极吸纳社会资本，为都市更新工作奠定经济基础，引入社会组织，作为居民与都更公司沟通的桥梁，协调多方利益，保障都市更新更新工作顺利进行。

图6 都市更新时期各主体协同示意 来源：作者自绘

3.2.2协同治理方式

① 旧区重整时期

在旧区重整时期，祐汉旧区的都市更新协同治理主要通过问卷调查、设立旧区重整咨询委员会祐汉临时办事处、开展咨询、宣传活动等方式进行。

在正式更新前，旧区重整咨询委员会委托澳门理工学院进行了为期一月的“佑汉新村居民现状问卷调查”，并配合问卷调查进行“点对点——面对面”的旧区重整咨询活动，对当地的人口特征、住宅、商铺数据、重建期望和赔偿标准进行了资料和意见的收集。2009年，在祐汉旧区初步拆卸完成后，为了更好的实现与公众的沟通和交流，旧咨会在原顺利楼E、F座修建旧区重整咨询委员会祐汉临时办事处，作为旧咨会办公和城市更新方案展示的重要场所。2010年，学习香港城市更新的工作经验，旧咨会在佑汉临时办事处新增驻点社工办公点，引入社工支持服务，安排社工探访佑汉新村七栋楼群逾2500户居民，深入了解住户现状和小区居住环境素质。2011年，随着《旧区重整法律制度》草案的颁布，祐汉旧区的城市更新也进入了前期规划阶段。在规划期间，旧咨会多次开展座谈会、工作坊，咨询居民意见，推广旧区重整的信息，协助规划部门了解民情、听取民意。此外，旧咨会也在教育、艺术层面举办了一系列的活动，例如“旧城风貌---澳门城区摄影比赛”、“拼贴佑汉 FOTOMO 摄影活动工作坊”、《旧区变变变》校园话剧巡回演出等，深入宣传旧区重整工作，促进公众参与协同治理^[13]。

② 都市更新时期

都市更新时期，祐汉旧区的都市更新协同治理则主要通过入户调研、组建业主委员会、社团组织宣传协调和引入多元争议解决机制几方面展开。2020年，都更公司委托社会机构，对祐汉2428个居住用途单位，128个商业、工业等非住宅单位展开了入户调研，深入了解居民、商户更新意愿。同时，在都更公司的牵头下，各楼群业主组建业主管理委员会，作为业主利益代表社团，开展更新赔偿及重建要求咨询活动。在筹资渠道上，这一时期的祐汉旧区更新采用了公私合作伙伴的融资模式，以都更公司按股份比例出资为主，工商业发展基金和科学技术发展基金为辅。作为都市更新的实施管理主体，都更公司积极吸纳市场运作机制，与公司、财团签订协议，进行组合出资，多渠道解决项目资金短缺问题的同时，更合理制衡公私权责、更有效利用私营专业力量、促进地区的可持续发展^[14]。此外，针对更新重建过程中可能存在的争议和冲突，都市更新引入多元争议解决机制，以多方调节和必要仲裁等方式维护各参与主体的利益。

图7-8  都更公司与业主管理委员会协商 来源：澳门特区政府官网

3.2.3协同治理机制

旧区重整时期，祐汉旧区的城市更新协同治理进行了参与机制、利益机制的建设，这一时期的更新规划由政府主导统筹，建立旧区重整咨询委员会，作为沟通交流的媒介，通过专家牵头、居民参与的形式，实现多元主体的协同治理。

都市更新时期，祐汉旧区的城市更新协同治理除进行参与机制、利益机制的建设外，还新增了社会资金进入城市更新领域机制建设，拓宽都市更新融资渠道，引入社会资本参与城市更新协同治理。这一时期的更新规划由都更公司牵头主导，都市更新实施权力下放，特区政府由“运作者”转变为“监督者”，融资引入社会资本的同时，形成“权力下放——融资拓展——民生经济”的城市更新协同治理逻辑。

3.2.4小结

从旧区重整时期到都市更新时期，澳门的都市更新协同治理机制愈发完善，参与主体、项目融资方式愈为多元。2023年1月，《澳门都市更新法律制度》正式施行，澳门的都市更新正式进入法制化时代，更是进一步推动了其城市更新协同治理体制的发展完善。

表3 不同时期协同治理比较 来源：作者自绘

综合而言，澳门的城市更新协同治理机制对于内地有着一定的启示和借鉴价值。一方面，澳门社团组织起源较早，社会公信力较高，且有基本法的政策保障，能够在城市更新进程中较好发挥效能。另一方面，澳门独特的政治、文化背景一定程度促进了城市更新协同治理工作的开展。内地广州、上海、深圳等城市虽也提出了设立“公众咨询委员会”、实行“专家咨询制度”、“责任规划师制度”，突破政府一元主导的更新模式，推动城市更新多主体协同治理。但由于推行时间较短，这些制度缺乏政策支撑、且存在社区规划编制和行政管理体系错位等问题，尚需进一步发展完善。

但就目前而言，澳门的城市更新协同治理机制也仍然存在一系列的问题。就协同治理主体而言，一方面，由于祐汉旧区都市更新的项目长期拖延、停滞，至今仍处于接洽业主、整合业权的阶段，长时间的等待逐渐消磨掉居民对都更公司和政府的信赖，对后续进程的协同治理带来阻碍。另一方面，根据祐汉七栋楼群调研报告，当地居住人群过半数为博彩从业人员和工人，专业人士占比较低，居民参与都市更新协同治理后续规划一定程度受到认知水平的限制，难以提出相对专业、统筹全局的都市更新意见。就协同治理方式和机制而言，当前澳门的城市更新协同治理大都停留在前期业权征收的阶段，缺乏长效的监管机制，在规划设计、规划建设实施过程协同度不够。此外，协同治理主体责权不明晰，社会组织参与协同治理缺乏相关的政策、制度保障，社会资本参与都市更新项目的的组织架构、税收政策、投资管理、收入来源及利润分配也不够明确。

澳门城市更新协同治理机制完善路径

都市更新协同治理体系主体多元、涉及面广泛。在业权征收阶段，需要社团组织协助都更公司与业权人就征地补偿协同商议，达成一致意见。在项目融资阶段，都更公司与社会资本合作，公私合营，多渠道为都市更新工作筹措资金，以公开招标的形式共同选取项目开发商。在规划设计和实施阶段，居民群体结合专家组建业主委员会，与政府、社会组织共同商议规划方案、监督规划实施。同时，通过构建全周期的法律保障体系，保障多元主体参与，实现城市更新全流程监督，塑造城市更新协同治理体系澳门样板。

图9 都市更新协同治理体制 来源：作者自绘

目前，澳门都市更新主要依照《澳门都市更新法律制度》进行，该法律对都市更新的概念和目标原则、模式、利害关系人的保障、楼宇重建业权百分比、征购制度及和多元争议解决机制六方面的内容进行了要求和规定。但是，由于都市更新工作高度复杂涉及人、权力、利益、机制等方方面面的内容，该法律难以涵盖完全，要提高多元主体协同治理的能力，还需要进一步完善细化相关条例。

首先，对社团组织参与都市更新协同治理予以政府赋权和政策支持，从法律层面赋予他们参加都市更新协同治理的权力，提高社团组织公信力，使其能够更好发挥“黏合作用”，协调多方利益。其次，完善细化社会资本参与都市更新协同治理的法律法规，权衡公私关系，保障公共利益和社会利益的同时，发挥社会资本主观能动性，实现政企双赢。最后，建立都市更新长效监督系统，涵盖业权征收——规划设计——规划实施全流程，实现居民——政府——企业——专家的长效协同，保障多方权益，推动都市更新工作顺利进行。

当前，澳门的都市更新虽有社会资本的参与，但对于政府财政的依赖程度仍然较高。这一方面会导致政府财政压力过大，都市更新项目资金紧张，另一方面，在这样的机制下，社会资本在都市更新协同治理中话语权微弱，难以发挥最大效能。拓宽都市更新融资渠道，吸引广大社会资本参与都市更新建设，对进一步提高都市更新协同治理效能有着重要的意义。

澳门都市更新可以学习西方国家较为成熟的几种融资模式，如公私合作伙伴关系融资模式（PPP）、私营主导型融资模式（PFI）、房地产投资信托（REITs）、税收增量融资（TIF）等，解决资金短缺问题的同时，合理制衡公私权责，高效发挥社会资本的力量。

社团组织作为上传下达、沟通联系的桥梁，在澳门的都市更新中起着调查居民意见需求、协调利益纠纷的重要作用，是协同治理体系不可或缺的一部分。但是，当前澳门都市更新中的社会组织多为工会、基金会和居民组织，专业性普遍不高。他们虽能够在协商谈判和组织动员方面发挥一定的积极作用，但针对更为复杂的产权纠纷调节、规划方案设计监督等方面，缺乏专业引领，能够发挥的作用相对有限。

推动专业化社团组织建设可以从两个方面入手：一方面，丰富社团组织成员类型，除当前成员外，还应积极吸纳规划届、法律界等相关行业的专家学者，对都市更新所涉及专业性问题予以沟通和协商。另一方面，加强培育社会团体成员专业素养，帮助实现高效率的沟通调节和意见传达。

都市更新协同治理宣传教育面向公众，是广大社会群体了解、认识、参与都市更新的重要基础。强化都市更新宣传教育需要从提高都市更新宣传度、加强居民专业化教育、专业化人才培养和价值观塑造几方面开展。

首先，政府应该加强对片区都市更新工作的宣传，不仅针对当地居民和业权人，而且面对周边广大居住群体，吸引广泛人群参与都市更新协同治理，收集多方意见。第二，加强对居民的专业化教育，提高居民认知，培养规划素养，提高居民参与城市更新协同治理的意愿和作用。第三，培养复合型专业人才，全方位学习金融、法律、规划的相关知识，高效引领都市更新协同治理。第四，加强对社会资本和相关专业人员规划价值观的塑造，进一步提高协同治理主体认知一致度。

结  语

协同治理视角下的城市更新，不仅需要政府部门简政放权、居民群众积极参与，同时也离不开社会团体的监督协调以及相关政策机制的保障。城市历史发展的独特性、政策体制与文化背景的熏陶，使得澳门把“以人为本”的概念较为深刻的落实到其城市更新过程中，并通过相关政策、法律，推动和保障城市更新多元主体参与，探索出城市更新协同治理澳门样板。本研究以澳门祐汉旧区的都市更新为例，分析该区在不同时期的城市更新中的协同治理体系，从协同主体、协同方式和协同机制三方面提出澳门都市更新协同治理体系存在的不足：协同治理主体责权不明晰、长效监管机制缺失、政民信赖程度差、居民认知不全面。在分析现状的基础之上，建立多主体、全流程的澳门城市更新协同治理机制，明确各个主体在城市更新的不同阶段的权责，并从政府——健全相关法律制度体系、社会资本——拓展都市更新融资渠道、社团组织——推动专业化社团组织建设、 公众——强化都市更新宣传教育提出澳门都市更新协同治理的完善路径。

参考文献（向下滑动查看）

*本文为2024中国城市规划年会论文。

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