贯彻中央精神，回应时代要求——北京新总规的几个重点

【文章编号】1002-1329 (2017)11-0017-06

【中图分类号】TU984.11

【文献标识码】A

【doi】10.11819/cpr20171104a

【作者简介】

施卫良 (1964－)，男，北京市规划和国土资源管理委员会总规划师兼北京市城市规划设计研究院院长，教授级高级工程师，注册城市规划师。中国城市规划学会副理事长。

和朝东 (1974－)，男，硕士，北京市城市规划设计研究院高级工程师，注册城市规划师。中国城市规划学会会员。

胡   波 (1976－)，男，在读博士，北京城市副中心建设领导小组规划建设指挥部办公室规划编制处副处长(主持工作)。

彭   珂 (1981－)，女，硕士，北京市规划和国土资源管理委员会总体规划处主任科员，注册城市规划师。

【修改日期】 2017-10-25

习近平总书记非常关心首都的建设和发展，于2014年2月26日和2017年2月24日先后两次视察北京并发表重要讲话。2017年6月27日，他又主持中央政治局常委会会议专题听取北京城市总体规划编制工作汇报并作出重要指示。

习总书记针对首都工作的系列讲话为北京新版总体规划编制奠定了基调，指明了方向。 为进一步学习习总书记讲话精神，认真领会中央对首都工作的要求，我们一方面系统梳理了习总书记系列讲话精神和相关中央文件，另一方面也对北京城市建设发展历程进行了回顾，在此基础上，剖析了新版总体规划的新理念新思路新特点，以更好地推动下一步的首都城市规划建设工作。

把握好首都规划的特殊性

首都的规划建设工作有一定的特殊性。习总书记在讲话中指出“北京城市规划要深入思考‘建设一个什么样的首都，怎样建设首都’这个问题”[1]。

北京作为国家首都，其城市规划与每个时期的国家大政方针是紧密关联的 ，反映了中央治国理政的思路和方向，体现了中央对首都在全国发展大局中的角色要求和使命担当。

回顾北京规划发展的历程，可以看出，中央对北京的工作要求是一以贯之的，其中为中央服务和为市民服务贯穿始终，作为政治中心和文化中心的要求始终如一，在此基础上，针对不同时期国家发展建设的主要任务，又突出了北京在国家发展大局中的核心职责以及在全国重点工作中的示范带头意义。

新中国成立以来，北京共进行了7次总体规划编制工作，每一次总体规划都在国家和首都发展的关键阶段发挥了关键作用。

十一届三中全会以后 ，中央作出了把全国工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策。

1980年 中央对首都建设做出4项重要指示，并在1983年对总体规划的批复中明确指出 “北京是我们伟大社会主义祖国的首都，是全国的政治中心和文化中心。北京的城市建设和各项事业的发展，都必须服务和充分体现这一城市性质的要求。要为党中央、国务院领导全国工作和展开国际交往，为全市人民的工作和生活，创造日益良好的条件。要在社会主义物质文明和精神文明建设中，为全国城市作出榜样”[2]。

1990年代后 ，国家对外开放和经济体制改革的步伐逐渐加快，国务院在1993、2005年两次总体规划的批复中都重申了“政治中心、文化中心”的性质定位，并在此基础上增加了“世界著名古都、现代国际城市”的表述，进一步明确了做好“四个服务”的工作要求。

党的十八大以来 ，随着我国的国力不断增强并进一步走近世界舞台中心，中央着眼于全面建成小康社会、实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴的目标，提出了协调推进“四个全面”、实现“五位一体”总体布局的发展思路。

2017年9月，党中央、国务院非常罕见地对新版北京城市总体规划作出共同批复，对关系首都发展的全局性、战略性问题，包括城市战略定位、非首都功能疏解、京津冀协同发展、城市副中心建设、历史文化名城保护等，都做出了明确指示，反映了新时期首都工作对全国工作的关键意义(表1)。

表1：北京城市发展方针一览

为更好地承担首都在新的历史时期国家发展大局中的使命，新版总体规划定位于中央事权，作为中央治国理政的重要抓手，以习近平总书记系列讲话精神为根本遵循，同时与十八大以来中央的治国理政新思路一脉相承。

规划紧紧扣住迈向“两个一百年”的奋斗目标和中华民族伟大复兴的历史使命 ，以国际一流的和谐宜居之都作为总目标，并按照“五位一体”的要求，从经济、政治、文化、社会、生态文明等5个方面设置了分阶段的发展目标。

规划牢牢把握首都发展的要义 ，在处理好“都”与“城”、“舍”与“得”辩证关系的基础上，紧紧围绕城市战略定位组织城市功能，有所为、有所不为，突出首都功能，有序疏解非首都功能，把“四个中心”功能建设作为中心任务来抓，做到服务保障能力同城市战略定位相适应，人口资源环境同城市战略定位相协调，城市布局同城市战略定位相一致，不断提高服务水平，切实履行“四个服务”的基本职责，确保北京作为国家首都发挥其应有作用。

规划坚持首善，服务大局，谋划长远 ，按照总书记要求做到“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”[1]，努力让首都的建设成为推进“四个全面”战略布局和“五位一体”总体布局的典范。

强化规划的战略引领作用

习总书记非常重视规划的战略引领作用，在视察北京讲话中曾指出“考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”[3]，同时还指出“要把握好战略定位、空间格局、要素配置，坚持城乡统筹，落实多规合一，形成一本规划、一张蓝图”[1]。

习总书记的讲话明确了城市规划的战略地位，清楚地表明城市规划是新时期治国理政的重要手段，是综合、全面、系统、协调配置各类资源的重要抓手，具有重大的全局意义。

在过去几十年里，总体规划指导了北京各个历史时期的建设发展，逐步形成了今天的城市格局。

1958版总体规划 提出了城市分散集团式的布局模式，初步奠定了日后中心城区的结构形态， 1993版总体规划 为改变人口和产业过于集中在市区的状况，确立了“两个战略转移”的空间调整方向，即“城市建设重点从市区向郊区转移、市区建设从外延扩展向调整改造转移”[4]，此举为郊区的大发展埋下了伏笔， 2005版总体规划 则面向区域提出了“两轴两带多中心”空间发展战略[5]，大大推动了新城的建设发展。

这些具有战略意义的重大决策推动了城市功能分区的逐步成型，促进了边缘集团、卫星城、新城的发展，加快了中关村、CBD等重点功能区的建设，推动了城市功能布局和空间结构的调整优化。

新版总体规划也突出了新形势下对城市发展的战略引领作用。与以往的各版以增量为主的规划不同，这版规划 突出强调了多规合一、底线控制、减量提质、生态保护、协同发展 等几方面的内容，明确了北京今后一段时间的工作重点，并确保中央对北京的核心要求能落到实处。

通过 底图叠合、指标统合、政策整合 ，建立了多规合一的规划实施管控体系。 通过 城市总体规划与土地利用总体规划的两图合一 ，形成全域空间规划的基础底图。统筹各类专项、专业规划形成衔接一致的总体规划指标体系。加强各项政策的协调配合，完善政策机制，推动政府、社会、市民同心同向行动。

由此保证各项规划在总体要求上方向一致，在空间配置上相互协调，在时序安排上科学有序，逐步形成统一衔接、功能互补、相互协调、一以贯之的一本规划、一张蓝图(图1)[6]。

图1：北京市域两线三区规划

以资源环境承载能力为硬约束划定 人口规模上限、生态控制线和城市开发边界3条红线 [1]。规划按照以水定城，以水定人的要求，确定了2300万人的规模上限，在明确生态控制线和城市开发边界的基础上，划定永久基本农田和生态保护红线，明确了城市可持续发展的长久框架，以遏制城市“摊大饼”式无序蔓延扩张。

这3条线是城市长久发展的底线，也是保障人与自然相和谐，让城市的发展与人口资源环境相匹配的重要底线。

积极推动 城乡建设用地减量瘦身和集约高效利用，倒逼城市发展方式转型 。

以往强调人口控制时，土地供应的闸门没有控制住，造成了各类产业用地的大幅度增加，吸引了大量的就业人口， 这次规划通过建设用地和建筑规模的双控将一般性的产业需求抑制住，并通过腾笼换鸟、供减挂钩、留白增绿等手段在构建高精尖经济的同时，在整体上实现城市发展质的提升。

坚持“绿水青山就是金山银山”理念，把 生态环境保护和建设 作为本次规划的重点。改变上一版主体功能区规划把西北部山区划为生态涵养发展区的做法，而是将之作为生态涵养区，这一定位的变化反应了在对待山区的发展理念上的深刻转变，其核心不是山区要不要发展，而是要将保障首都生态安全作为首要任务，在此基础上坚持绿色发展，建设好北京的“后花园”，让山区在实现保护前提下实现更好、更高水平、更可持续发展。

不囿于北京市的范围，立足京津冀的发展来谋划首都的未来。

首先在上版总体规划确定的3个重点新城基础上进一步聚焦，在通州建设 北京城市副中心 ，作为城市空间结构调整的关键一步棋，同时，在 河北雄安新区 打造北京非首都功能疏解集中承载地，形成比翼齐飞的新格局。

此外，通过支持中关村科技创新资源共享聚集、推进区域交通互联互通、加强产业协作和转移，深化区域环境治理联防联控、加强交界地区统一规划、统一政策、统一管控等手段，促进区域整体发展水平提升，打造以首都为核心的世界级城市群。

以人民群众满意度和获得感

来衡量规划

习总书记非常重视人民群众对我们工作的感受，他在讲话中曾指出：“城市规划建设做得好不好，最终要用人民群众满意度来衡量。要坚持人民城市为人民，以北京市民最关心的问题为导向，以解决人口过多、交通拥堵、房价高涨、大气污染等问题为突破口，提出解决问题的综合方略”[1]， “要健全制度、完善政策，不断提高民生保障和公共服务供给水平，增强人民群众获得感”[1]， “要尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理”[7]。

习总书记的讲话体现了 以人为中心的城市发展理念 ，也是“四个服务”中“为改善人民群众生活服务”思想的延续与深化。

以往历版总体规划都不同程度体现了城市建设为人民服务的思想。1953版总体规划突出了交通、市政等各项硬件设施设施对市民生活的意义；1983版总体规划提出“北京的商业、服务业要大发展，繁荣市场，方便群众”[8]，强调了发展商业服务业对市民生活的重要作用；2005版总体规划中更是从宜居城市高度综合阐述城市建设以人为本的思想。

可以看到，几十年来对城市的宜居性、人民性的认识也在不断深化发展，从最初侧重基础设施建设到后来开始关注日常服务以及后来的系统化的宜居城市建设，都表明城市发展 越来越注重普通市民生活的方方面面需求 。

新版总体规划在过去宜居城市的基础上，进一步明确了“国际一流的和谐宜居之都”的发展总目标，并依据“创新、协调、绿色、开放、共享”等五大新理念，构建了涵盖经济社会发展、公共服务设施、市政交通基础设施、资源环境等几个方面、包含42项指标在内的指标体系，作为下一步建设实施国际一流和谐宜居之都的评估参照和监督考核依据。

本次规划积极回应社会关切的问题，提出了解决大城市病的综合方略。

首先， 坚持公共交通优先战略 ，通过提升城市公共交通供给能力和服务水平、加强交通需求管理、鼓励绿色出行等措施，标本兼治缓解交通拥堵。

其次， 建立房地产市场平稳健康发展的长效机制 ，通过加强需求端管控、加大住宅供地力度、完善购租并举的住房体系，使更多的人实现住有所居。

此外， 着力攻坚水、土壤污染防治 ，全面改善环境质量，构建国际一流、城乡一体的市政基础设施体系，加强公共安全各领域和重大活动城市安全风险管理，提高城市韧性[6]。

通过上述举措，让市民能够更好地享受城市生活带来的美好与快乐，增加获得感。

本次规划还十分注重 城市治理方式创新 。坚持人民城市人民建、人民管，动员社会各界力量参与城市治理，注重运用法规、制度、标准管理城市，在精治、共治、法治上下功夫，创新体制机制，推动城市管理向城市治理转变，构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制，推进城市治理体系和治理能力现代化[6]。

在规划过程中也非常注重 全社会的共同参与 ，通过召开专家研讨会、现场公示、网络征求意见等多种方式，推动全社会认知规划、理解规划、支持规划以及更广泛地参与规划，实现城市共治共管、共建共享。

保护与传承好

北京历史文化名城“金名片”

习总书记对北京历史文化名城保护非常关心，在他的讲话中曾指出“要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产。

北京是世界著名古都，丰富的历史文化遗产是一张金名片，传承保护好这份宝贵的历史文化遗产是首都的职责，要本着对历史负责、对人民负责的精神，传承历史文脉”[3]，“要构建涵盖旧城、中心城区、市域和京津冀的历史文化名城保护体系，更加精心保护好世界遗产，加强对三山五园、名镇名村、传统村落的保护和发展，加强对文物、优秀近现代建筑、工业遗产、非物质文化遗产的保护，凸显北京历史文化的整体价值，强化首都风范、古都风韵、时代风貌的城市特色。”[1]习总书记讲话既有目标又有手段，为新时期历史文化名城保护的工作明确了思路。

回顾历史可以看到，对历史文化名城的保护也有一个认识逐步深化的过程。

建国初期对于老城的保护集中体现在对历史遗迹以及革命文物本身的保护；1983版总体规划在此基础上，突出了对文物周边环境的保护；1993版总体规划进一步提出了对老城整体格局保护；2005版总体规划则把优秀近现代建筑、市域历史文化资源都纳入历史文化名城保护的重要内容 。

可以看到，经过这些年的发展， 北京的历史文化名城保护已经逐步形成包括物质文化遗产和非物质文化遗产在内，涵盖老城、中心城区、市域的3个层次的历史文化名城保护体系 ，保护范围更加广泛、保护内容更加完善、保护思路更加清晰。

在新版总体规划中，在过去三层次保护体系基础上又新增了京津冀这一层次，从而形成 老城、中心城区、市域、京津冀4个层次的保护体系 。

在此基础上，突出强调了对 老城和三山五园两大重点区域 的整体保护以及 长城、运河、西山永定河3条文化带 的保护利用。

与此同时，还结合功能疏解、严格控制高度、恢复历史水系、塑造文化精华区、加大整治和治理力度等新的举措，进一步强化了对世界遗产及文物、历史建筑及工业遗产、历史文化街区及特色地区、名镇名村及传统村落、风景名胜区、历史河湖水系、山水格局与城址遗存、古树名木、非物质文化遗产等9个方面的保护传承与合理利用[6]，大大丰富了历史文化名城保护的相关内容。

新版总规还注重把 文物的科学保护与合理利用结合起来 。在逐步完善相关法规和机制、严格保护要求、加强对文物的保护及周边环境的管控的同时，结合对被占用文物的腾退和功能疏解、对重要的历史经典建筑及园林绿地腾退、修缮和综合整治，为国事外交活动提供更多具有优美环境和文化品位的场所。在保护与传承文化遗产的同时提升优化了城市功能。

为更好地打造北京的城市名片，树立城市形象，彰显城市精神，规划还注重加强 城市设计引导和风貌管控 。

一方面通过整体景观格局构建，突出山水城市景观特征，“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”[9]，另一方面通过城市修补和景观修复，建设高品质、人性化的公共空间，在延续文脉的同时提升品质、创造精品，展现传统文化与现代文明交相辉映的首都特色与内涵，让每一栋建筑、每一处景观、每一分空间都能彰显出“首都风范、古都风韵和时代风貌”(图2)。

图2：市域风貌分区示意

坚持规划的严肃性与权威性

习总书记特别注重规划的严肃性与权威性，他在讲话中指出“总体规划经法定程序批准后就具有法定效力，要坚决维护规划的严肃性和权威性”，并特别表明“中央在京各部门各单位要依法办事，涉及空间规划事情要自觉接受总体规划的约束，不能自行其是”，要“健全规划实时监测、定期评估、动态维护制度，建立城市体检评估机制”。习总书记的指示表明 加强规划的权威性既要加强对权力机关的约束，也要注重制度建设 。

一直以来，中央对维护规划的严肃性和权威性都比较关注。 1983年，中央在成立首都规划建设委员会时就指出要“切实服从首都规划建设委员会的统一领导，模范地执行，而不是各自为政、各行其是地拒绝执行、拖延执行或阳奉阴违北京市城市建设总体规划和有关法规”[10]，在当年对总体规划的批复中也提出要“抓紧制定城市规划、建设、管理的法规体系，使各项工作都有法可依”[2]。 在1993年国务院对总体规划的批复中则指出要进一步健全城市规划、建设和管理的各项法规。之后，北京陆续颁布实施了《北京历史文化名城保护条例》、《北京市城市规划条例》、《北京市绿化条例》等相关法规条例。

可以看到，中央的重视和北京的努力都在一定程度上维护了规划的严肃性和权威性。