本文选取大温哥华近百年来城市和区域层面的重要规划为样本进行研究，阐述大温哥华在规划理念、规划方法及其作用下的演进历程，剖析地区发展与规划的互动关系和互塑过程。大温哥华在城镇快速发展期，通过空间结构和土地使用引导，奠定城市特色，促进区域空间布局演化，建立空间秩序；在城镇发展稳定期，重点关注人的需求、宜居城市、生态环境和经济社会发展，通过战略引领、规划传导和多方协同的机制，引导区域经济社会整体有序、可持续发展。大温哥华的区域规划与我国市级总体规划相当，对我国城市层面的总体规划编制具有一定启示意义。
加拿大是联邦国家，联邦政府通过传播规划理念、制定规划标准、提供资金援助、持有重大基础设施用地等手段来影响城市决策；省级政府通过制定城市规划法规来明确本省的城市建制、指导各市镇规划编制和管理；各城市政府拥有自治权，负责城市规划的编制、实施和管理，形成上下贯通的规划体系。
大温哥华早期每15年左右编制一版区域层面的规划，2011年后每10年编制一版。从规划特征来看，可以分成两个阶段：1920
年代
—1980年代的城镇快速发展期，规划重点聚焦于空间结构和土地使用安排，以蓝图型规划引导区域空间架构的布局和演化；1990
年代
—2020年代的城镇稳定期，规划重点关注人的需求和行为，内容涵盖空间和以空间为载体的社会经济环境文化，以战略规划统筹政治、经济、社会、环境和文化的可持续发展。
大温哥华地区规划演进历程
来源：笔者整理。
三是规划与治理机制相匹配，发挥有效的引导、统筹、协同作用。
2.1 巴塞洛缪规划：以公共空间为重点
2.1.1 城镇化初期的规划设计方案
20世纪初温哥华开始城市建设，1920年代至1940年代兴建大量住房并配套商业设施，供水和污水处理系统、有轨电车系统等基础设施也已具备。1925年不列颠哥伦比亚省（以下简称“BC省”）通过《城市规划法》，授权市政当局设立规划委员会，主要承担城市规划职能，并开始编制城市规划。
1928年温哥华市聘请城市规划专家编制了《巴塞洛缪规划》，该规划侧重于城市公共空间设计和景观环境塑造，通过分析温哥华地区的山、海、湾、森林、农田等自然要素，识别出独特的自然地理环境特征，提出“自然环境融入城市空间”的规划理念、“明亮而快乐”的城市愿景；选取主要街道、交通设施、公共休闲娱乐设施等主要城市空间，分别提出现状分析、未来需求、规划原则和标准、规划设计方案。
2.1.2 以价值观共识和设计导则塑造城市特色
《巴塞洛缪规划》奠定了温哥华的城市特色，精准捕捉了温哥华的自然禀赋特征，提出“将山体和森林等自然风景要素作为城市景观的重要组成部分、建设公园体系并以绿化连接自然与城市空间、保持海岸线和滨水区的公共性”等规划设计原则，最终获得认可而成为全民共识。这部规划保护并彰显了城市的自然禀赋和公共空间特征，促成温哥华城市中处处见山望海，滨水公共空间丰富多样，对温哥华的城市形态和公共空间产生了巨大而持久的影响。
2.2 低陆平原官方区域规划：以土地利用为核心
2.2.1 工业化与城镇化发展期的土地使用规划
1950年代大温哥华正处于工业化时期，城市人口、用地规模迅速扩张，区域空间趋于无序，造成自然生态环境被破坏、乡村地区被侵蚀。1949年低陆平原区域规划理事会成立，在区域发展框架下统筹协调重大开发和规划事务，并设置专门处理相关事务的规划部，负责组织编制区域规划以限制城市蔓延和建设用地的无序扩张。
1952年理事会发布了《低陆平原展望》规划报告，评估土地资源并据此划出城市区、保留区，制定功能分区和使用原则，强调区域理事会应在区域协调和规划实施过程中发挥作用。在此基础上，1966年发布《低陆平原官方区域规划》，提出建设“在绿色海洋里的城镇群”的愿景，划分城市区、农业区、工业区、公园区、保护区等规划分区，划分67个片区单元并编制分区指引。
2.2.2 以规划分区和土地使用安排引导空间格局
1952年和1966年发布的低陆平原区域规划报告均在区域层面统筹考虑空间要素，并将规划重点放在规划分区和土地使用安排上。规划特别注重维护自然地理格局、保护生态环境，通过分析评估自然资源要素，合理划定城市发展区和自然保护区，明确空间保护、开发底线，并描绘空间形态意象，制定土地功能分区和土地管理指引。这个阶段的规划从关注城镇空间走向重视区域发展，主要作用在于明确区域保护和开发范围，界定各类规划分区，但土地使用规划和分区引导的实施效果甚微。
2.3 低陆平原规划：以增长管理为手段
2.3.1 城镇快速发展期的综合规划
1970年大温哥华地区人口规模接近100万人，城镇空间快速扩张，出现污染、噪声、拥堵等一系列问题，影响城市环境品质。人们对于美好环境的要求进一步提高，希望通过规划手段来形成区域的宜居环境。
大温哥华成立后，1975年理事会组织编制了《宜居地区1976—1986：管理大温哥华发展的建议》，首次明确宜居目标，提出对大温哥华进行主动规划干预。1980年低陆平原规划理事会发布《不列颠哥伦比亚省低陆平原规划》，对1966年《低陆平原官方区域规划》进行修订，提出低陆平原区域的未来空间形态意象——“一个在绿海中的城市，包括大都市区、小城镇和其他城镇区，由便捷的交通连接，被丰饶的农田、稳定的乡村地区、良好的环境和休闲区所环绕”，据此制定生态、农业、城镇、基础设施等方面的发展策略，引导人口、就业岗位分布和住房、公共设施布局，制定土地使用指引、规划设计导则和各功能区政策。
2.3.2 制定边界、指标、策略等增长管理手段塑造空间形态
主动干预增长趋势、引导市场秩序是这个时期规划的主要特点。针对区域增长可能带来的问题，基于对现状的分析和发展趋势的预判，倡导规划对市场进行主动干预，引导经济社会发展趋势，根据公众的意愿进行目标选择、战略制定和空间形态塑造，以规划引导设施安排和人口、就业岗位的分布，从而形成环境宜居、职住平衡、空间高效的区域，实现增长管理。
规划对区域融合、未来空间秩序建构的引导重点放在制定和实施区域空间结构及形态。通过征集公众意见，根据规划目标原则筛选后确定空间形态意象，设置“空间形态—发展策略—政策措施—协调机制”的实施路径。
规划运用关于边界、指标、策略等增长管理手段，包括以下方面：
划分增长边界、调整用地设施，对城镇空间拓展趋势进行修正优化；
预测制定各片区的城镇人口、住房、劳动力需求、就业岗位等指标，制定服务设施和人口分布政策；
在都市区、新城加强住房建设、增加高密度居住区，引导人口在城镇聚集，限制建设用地侵蚀农田和生态区；
在中心区增加就业岗位、配套高中密度居住区，引导职住平衡；加强中心区与各片区的交通联系，支撑通勤，促进区域平衡发展。
大温哥华经验表明，城镇快速发展阶段，宏观层面规划的重点内容和实施成效主要在于构建空间结构和形态。将区域作为一个动态生长的生命体，跟踪分析发展趋势，主动进行规划干预，对城镇空间拓展方向、空间结构及形态进行管理，通过规划与城市空间形态演变互塑、互促、互动的过程，可以充分发挥规划作用，引导城市空间秩序，提升空间绩效。
3.1 宜居区域战略规划：以空间治理为基础
3.1.1 全球化与知识经济期的宜居战略
20世纪末，全球化兴起与区域竞争加剧，温哥华于1986年举办了世博会，进一步吸引国际资本和新移民进入，大温哥华逐渐成为国际分工的节点，经济结构也转变为以活力和创造力为特点的知识经济，新产业的集聚成为城市的发展动力。市民关注宜居环境，参与规划编制的意愿增强，政府也重视城市经营，以空间治理提升城市品质作为重要抓手，强调以人为本的治理统筹、更广泛深入的民主参与，推动了规划理念升级和治理方式的变革。
1995年BC省修改了自治区法案，鼓励建立地区和城市间合作。大温哥华规划理事会运用区域规划权力，完善区域合作机制，与交通局、旅游局、农地委员会、港口局、温哥华国际机场协商合作、签订实施协议。
1996年大温哥华发布《宜居区域战略规划》（以下简称“LRSP”），针对公众对人居环境的要求，制定宜居目标，描述地区发展愿景，制定“保护绿区、建设紧凑型大都市区、建立完整社区、增加交通选择”等4项战略，每项战略下都提出省、大温哥华地区、各市政府应采取的政策和行动。根据LRSP，各城市制定区域背景声明并提交大温哥华
规划
理事会，作为与大温哥华城市之间的一种特殊形式的协议。
LRSP的编制工作真正体现了从plan到planning的转变，从1989年启动到1996年正式发布，前后历时8年，在规划编制过程中让社会公众选择战略，通过多方协调达成区域发展的一致愿景。
3.1.2 以战略引导提升环境品质，以公众参与提高实施效用
在全球化竞争背景下，大温哥华开展了一系列规划创新工作。LRSP凸显以人为本、环境友好、公民社会的价值取向，规划关注对象从“空间形态与土地使用安排”转向“满足人的需求，提升环境品质”，规划类型从综合规划转向战略规划，规划方法采用“目标—战略—政策—机制”的技术路线，以及规划全过程的公众参与模式。
LRSP的规划理念和编制方法得到规划界的广泛关注，获得国际“改善人居环境最佳做法”金奖，形成大温哥华的规划治理模式，并对后续的规划产生重要影响。宜居、绿色、可持续发展成为大温哥华的规划思想延续至今，公众参与被纳入规划编制的法定程序中，引导大温哥华将宜居理念化成实际的治理行动。得益于战略规划先进理念和有效实施，地处北美、拥有大量土地资源的大温哥华，坚持紧凑高效的土地使用方式，人口集聚在都市区，社区生活品质高，生态环境保持良好，常年位居世界宜居城市榜首。但是与此同时，区域的产业经济并未得到大力发展，普通居民生活成本高企，带来一系列社会问题。全民规划、公众参与的模式引入多元治理主体的协商，降低了规划的不确定性，也延缓了规划决策过程，增加成本、降低管理效益，影响了资本市场的快速反应，使得大温哥华在全球创新竞争中处于不利地位。
在城市发展逐渐趋于稳定的阶段，民众对环境品质的追求、对参与空间治理的诉求，使得规划理念转向以人为本，通过战略规划提出城市决策和实施引导，通过公众参与凝聚全民共识，使规划编制与实施的过程成为空间治理的过程，是大温哥华宜居城市战略留给我们的宝贵经验。
3.2 区域增长战略：以社会治理为目标
3.2.1 气候变化下的可持续发展战略
21世纪以来，全球化进一步深入，随着互联网通信技术的发展和亚洲移民的进入，大温哥华与新兴经济体的联系增强。同时，全球气候问题加剧，自然灾害频发，环境恶化，气候变暖和环境保护议题成为各国关注的焦点。
大温哥华根据BC省法规建立了完善的规划体系，包括区域层面的区域成长战略、市镇层面的区域背景声明、社区层面的官方社区规划和面向开发控制的区划法。
2000年以来，大温哥华倡导持续探讨可持续发展理念。2008年制定了《大温哥华可持续发展框架手册》，并在2011年发布《区域增长战略：大温哥华2040》（以下简称“RGS2040”）。RGS2040是围绕可持续发展框架制定的一系列相互关联的规划之一，通过土地利用政策来指导该区域的未来发展。RGS2040很好地与其他规划衔接，将各类规划的目标、政策要求转化成空间策略和土地政策，从而实现政策传导。
2022年大温哥华发布了《区域增长战略：大温哥华2050》（以下简称“RGS2050”），进一步诠释可持续发展理念。新战略将RGS2040目标中的“营建完整社区”改为“提供多样的住房选择”，其他目标保持一致。RGS2050更加重视规划实施评估，通过一系列制度将调整规划的原则和程序制度化，构建规划执行的框架体系，并将各个分区在地图上进行标识。
3.2.2 制定体系框架传导政策策略，开展综合治理
21世纪的大温哥华完成了从工业城市到后工业城市的转变，城镇空间形态基本稳定。Metro Vancouver倡导可持续发展理念，规划视野由物质空间拓展到背后的经济社会结构，规划关注重点从空间治理转向更为宏大的社会治理命题，通过社区营造、提供多样化住房以满足多元人群的需求，推动社会公平；通过经济、环境的可持续发展策略，以空间为载体开展综合治理。规划根据公众意见和社会经济发展情况，优化城市发展策略，升级城市发展目标，通过一系列指标监测城市目标战略的执行情况，评估并修正城市发展方向。规划创新性地以制度设计的方法，搭建了“政策原则集成框架”，引导并传递各类城市发展政策，使得这些政策保持在同一个方向上，并以空间为载体来实施这些政策。依托“区域—市镇—社区—区划”的规划体系并链接相关规划，建构“目标—战略—行动”的实施路径，贯彻规划理念、实行规划策略，制定并传导政策要求，真正体现了规划的公共政策本质。
RGS规划成为政策形成和
实施工具，20年来推动大温哥华以空间为载体实行综合治理，引导区域整体有序、可持续发展。空间是经济社会发展的投影，规划可以通过空间政策来影响经济社会的决策，但规划对市场的干预和对社会的引导作用是有限的。大温哥华战略虽然制定了一系列社区营造方案和住房政策，但未能有效引导新移民的社会生活，更无法阻挡国际资本涌入引发的住房价格飙升。规划制定的经济可持续策略为绿色产业提供了空间，但仍然无法提供众多就业岗位来改变大温哥华产业经济不振的状况。
