2020清华同衡学术周 | 邓强：转变与融合——治理型国土空间规划

2019年以来，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）等一系列国土空间规划的规范性文件和编制标准相继出台，国土空间规划雏形初现。早在2015年，中共中央国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》中里就提出了“两个构建”。 第一是构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度。第二是构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系。 这“两个构建”是国土空间规划的精神要点和核心统领，其中最重要的是两个字——“治理”。

土地利用规划为如何实现“多规合一”的“一”提供了经验借鉴，为国土空间规划奠定四个良好基础。

一是数据基础。 经过了一调、二调、三调、年度变更调查、农村闲置废弃地调查、城市存量低效用地调查等基础调查工作，积累了较为完整和扎实的底数、底盘。

二是系统平台基础 。 国土资源“一张图”的审批系统、综合监管平台、综合统计分析系统等十大系统已经建设完成，实现了全域数据全覆盖、全流程网上动态审批监管，形成了“天上看、地上查、网上管”的工作格局。

三是政策基础。 耕地保护、建设用地审批、节约集约等相关配套政策与土地利用规划实施紧密结合，政策体系完备，并且在不同时期、针对突出问题不断完善、推陈出新，具有较强的适应性。

四是制度和体制基础。 实行自上而下的规划管控和逐级传导，保证主要指标上下一致，保障规划任务目标落实。土地利用规划与年度计划、用地预审、农用地专用审批相结合，建立了相对完整的土地用途管制制度。

土地利用规划相较城市规划而言，更加注重规划实施，强调自上而下、逐级传导，这是优点，但同时也有缺点，如对经济社会发展的研究以及对空间形态、格局、过程的研究还有待进一步提升。

要转变，从传统的土地利用规划到国土空间规划需要有六大方面的转变。 一是功能属性上 ，以工具为主转向公共政策为主转变。 二是规划性质上 ，由强调新区建设、城市扩张的增量规划向突出空间优化、功能提升、管理高效的存量规划转变。 三是规划思路上 ，由先图后底向先底后图转变。 四是规划内容上 ，由耕地保护、土地利用安排向经济社会协调发展、绿色发展、高质量发展的方向转变。 五是规划方法上 ，由相对狭窄的单一学科向多学科的交叉融合转变。 六是组织模式上 ，由自上而下为主，向自上而下与自下而上相结合，注重规划协调与组合的方向转变。

要融合，必须在原有各类空间规划的基础上取长补短、兼容并蓄，形成自己的优势。 国土空间规划作为空间规划体制改革的产物，不止是多个规划的简单拼凑，不仅要多规合一，还要强化战略性、科学性、权威性和操作性。 吸收原有土地利用规划的优点，并根据国土空间治理现代化的战略需要，深度融合地理科学的空间分析和公共管理学的社会治理方法，将各类规划方法兼容并蓄，形成多领域、多学科、多专业融合的综合优势。

面向新时代国土空间规划，不管是土地利用规划还是城市规划都要互相取长补短，实现“双补足”和“双提升”。首先，需文理兼修，补足知识短板；加强团队合作，补足能力短板。其次，还需提升空间逻辑和组织能力，提升政策研究和创新能力。

集多规之长，集多士之智，才能构建可感知、能学习、善治理、自适应的国土空间规划新体系，促进蓝图型规划转变为治理型规划。

* 注：本文内容根据现场发言整理，已经专家审阅（图片来源于专家PPT）