文章：深改组信号
来源：新华社
最新一次深改组会议
（
每个月一次
，
惯例
），
习的几点重要指示
1.
今年年底前基本完成国有企业公司制改制工作
，
是深化国有企业改革的一个重要内容。
2.
首次提到海外并购是国家安全的一部分
，
要坚持党的领导。
“
境外企业和对外投资安全是海外利益安全的重要组成部分。要坚持党对境外企业和对外投资安全工作的领导
，
在国家安全体系建设总体框架下
，
完善对境外企业和对外投资的统计监测
，
加强监督管理
，
健全法律保护
，
加强国际安全合作
，
建立统一高效的境外企业和对外投资安全保护体系。
”
3.
编制全国和地方资产负债表
，
要坚持真实准确与审慎核算相统一、整体推进与分步实施相结合、国际标准与我国实际相协调的原则
，
明确基本分类
，
规范基本表式和编制方法
，
客观、真实、准确地反映我国企业、政府、住户等常住机构部门所拥有资产负债的规模、结构
，
为提高宏观调控科学性有效性提供统计服务保障。
4、强调
改革协同推进
，
方案设计是前提。要加强对改革方案的整体规划
，
既统筹考虑战略、战役层面的问题
，
又统筹考虑战斗、战术层面的问题。已经出台总体方案的
，
要抓紧推出相关配套文件和实施细则。少数尚未形成总体方案的重点领域改革
，
要加快顶层设计
，
尽快拿出总体方案。涉及政策配套的改革方案
，
相互要留有制度接口
，
时间节点要能衔接得上。涉及落实标准、责任分工的
，
能细化的要尽可能细化
，
能明确下来的要尽量明确下来
，
能统一标准的要尽可能统一标准
，
让部门和地方好操作、好落实。
http://news.xinhuanet.com/politics/2017-06/26/c_1121211704.htm
习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第三十六次会议强调
抓好各项改革协同发挥改革整体效应
朝着全面深化改革总目标聚焦发力
刘云山出席
新华社北京
6
月
26
日电
中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革领导小组组长习近平
6
月
26
日上午主持召开中央全面深化改革领导小组第三十六次会议并发表重要讲话。他强调
，
注重系统性、整体性、协同性是全面深化改革的内在要求
，
也是推进改革的重要方法。改革越深入
，
越要注意协同
，
既抓改革方案协同
，
也抓改革落实协同
，
更抓改革效果协同
，
促进各项改革举措在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在改革成效上相得益彰
，
朝着全面深化改革总目标聚焦发力。
中共中央政治局常委、中央全面深化改革领导小组副组长刘云山出席会议。
会议审议通过了《祁连山国家公园体制试点方案》、《中央企业公司制改制工作实施方案》、《地区生产总值统一核算改革方案》、《统计违纪违法责任人处分处理建议办法》、《中国国际进口博览会总体方案》、《关于改进境外企业和对外投资安全工作的若干意见》、《全国和地方资产负债表编制工作方案》、《关于设立杭州互联网法院的方案》、《领导干部自然资源资产离任审计暂行规定》、《国家生态文明试验区
（
江西
）
实施方案》、《国家生态文明试验区
（
贵州
）
实施方案》。会议审议了《国家生态文明试验区
（
福建
）
推进建设情况报告》、《中国
（
广东
）
、中国
（
天津
）
和中国
（
福建
）
自由贸易试验区建设两年进展情况总结报告》。
会议指出
，
祁连山是我国西部重要生态安全屏障
，
是黄河流域重要水源产流地
，
也是我国生物多样性保护优先区域。开展祁连山国家公园体制试点
，
要抓住体制机制这个重点
，
突出生态系统整体保护和系统修复
，
以探索解决跨地区、跨部门体制性问题为着力点
，
按照山水林田湖是一个生命共同体的理念
，
在系统保护和综合治理、生态保护和民生改善协调发展、健全资源开发管控和有序退出等方面积极作为
，
依法实行更加严格的保护。要抓紧清理关停违法
违规项目
，
强化对开发利用活动的监管。
会议强调
，
今年年底前基本完成国有企业公司制改制工作
，
是深化国有企业改革的一个重要内容。要以推进董事会建设为重点
，
完善公司法人治理结构
，
实现权利和责任对等。要对改制全流程加强监管
，
严格履行决策审批程序
，
严防国有资产流失。要处理好企业改革发展稳定关系
，
依法维护职工合法权益。要把加强党的领导和完善公司治理统一起来
，
确保党的领导和党的建设在企业改制中得到充分体现和切实加强。
会议指出
，
推动地区生产总值统一核算改革
，
要坚持真实准确、规范统一、公开透明的原则
，
改革核算主体
，
改革核算方法
，
改革工作机制
，
提高核算数据质量
，
准确反映地区经济增长的规模、结构、速度。
会议强调
，
制定统计违纪违法责任人处分处理建议办法
，
要对统计违纪违法行为发现、调查、行政处罚、案件移送提出程序性要求
，
明确对领导人员、统计机构及有关部门责任人员、统计调查对象、统计检查对象等违纪违法行为的认定。统计、组织和纪检监察部门要加强配合
，
各司其职
，
各负其责
，
严格按照党纪政纪有关规定作出严肃处理。
会议指出
，
举办中国国际进口博览会
，
是党中央着眼推进新一轮高水平对外开放作出的一项重大决策
，
是我们主动向世界开放市场的重大举措。要坚持政府引导、市场运作、企业经营
，
加强同世界各国和国际组织的合作
，
调动部门、地方、企业积极性
，
努力办成国际一流的博览会。
会议强调
，
境外企业和对外投资安全是海外利益安全的重要组成部分。要坚持党对境外企业和对外投资安全工作的领导
，
在国家安全体系建设总体框架下
，
完善对境外企业和对外投资的统计监测
，
加强监督管理
，
健全法律保护
，
加强国际安全合作
，
建立统一高效的境外企业和对外投资安全保护体系。
会议指出
，
编制全国和地方资产负债表
，
要坚持真实准确与审慎核算相统一、整体推进与分步实施相结合、国际标准与我国实际相协调的原则
，
明确基本分类
，
规范基本表式和编制方法
，
客观、真实、准确地反映我国企业、政府、住户等常住机构部门所拥有资产负债的规模、结构
，
为提高宏观调控科学性有效性提供统计服务保障。
会议强调
，
设立杭州互联网法院
，
是司法主动适应互联网发展大趋势的一项重大制度创新。要按照依法有序、积极稳妥、遵循司法规律、满足群众需求的要求
，
探索涉网案件诉讼规则
，
完善审理机制
，
提升审判效能
，
为维护网络安全、化解涉网纠纷、促进互联网和经济社会深度融合等提供司法保障。
会议指出
，
实行领导干部自然资源资产离任审计
，
要以自然资源资产实物量和生态环境质量状况为基础
，
重点审计和评价领导干部贯彻中央路线方针政策、遵守法律法规、作出重大决策、完成目标任务、履行监督责任等方面情况
，
推动领导干部切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任。
会议强调
，
根据党中央部署
，
福建省推进国家生态文明试验区建设一年来
，
就重大改革任务开展综合试验
，
在构建生态文明建设责任体系、完善国土开发保护制度、推动绿色惠民、强化生态监管、发展绿色金融等方面
，
取得一批经验。江西省、贵州省继续建设国家生态文明试验区
，
要注意总结借鉴有关经验做法
，
做实做细实施方案
，
聚焦重点难点问题
，
在体制机制创新上下功夫
，
为完善生态文明制度体系探索路径、积累经验。
会议指出
，
中国
（
广东
）
、中国
（
天津
）
和中国
（
福建
）
自贸试验区建设两年来
，
以制度创新为核心
，
围绕服务国家战略开展差别化探索
，
在政府职能转变、投资贸易便利化、金融开放创新、服务国家战略、支持创新创业、加强事中事后监管等领域取得明显成效
，
有效发挥了全面深化改革和扩大开放试验田的重要作用。下一步
，
要针对新情况新问题
，
进一步扩大开放领域
，
加大压力测试
，
坚持创新驱动发展
，
加强
改革系统集成
，
更好服务全国改革开放大局。
会议强调
，
改革能不能做到协同推进
，
方案设计是前提。要加强对改革方案的整体规划
，
既统筹考虑战略、战役层面的问题
，
又统筹考虑战斗、战术层面的问题。已经出台总体方案的
，
要抓紧推出相关配套文件和实施细则。少数尚未形成总体方案的重点领域改革
，
要加快顶层设计
，
尽快拿出总体方案。涉及政策配套的改革方案
，
相互要留有制度接口
，
时间节点要能衔接得上。涉及落实标准、责任分工的
，
能细化的要尽可能细化
，
能明确下来的要尽量明确下来
，
能统一标准的要尽可能统一标准
，
让部门和地方好操作、好落实。
会议指出
，
抓改革方案落实
，
要发挥好部门和地方两个积极性
，
形成上下联动、条块结合的工作推进机制。改革牵头部门要担负起牵头抓总的责任
，
及时协调相关部门解决意见分歧、相互掣肘等问题。要加强对地方抓落实的督促指导
，
指导地方细化实施方案。地方对党中央部署的改革任务
，
要结合实际抓好统筹。
会议强调
，
改革成效要靠实践检验
，
既要看单项改革的成效
，
也要看改革的综合成效。各有关方面要对已经出台的改革方案经常
“
回头看
”，
既要看相关联的改革方案配套出台和落实情况
，
又要评估改革总体成效
，
对拖了后腿的要用力拽上去
，
对偏离目标的要赶紧拉回来。
文章：深改组通过资产负债表编制方案：政府资产负债表是什么鬼？编得怎样？
来源：扫雷小组
据新华社报道，6月26日上午，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革领导小组组长习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第三十六次会议并发表重要讲话。
会议审议通过了《全国和地方资产负债表编制工作方案》等报告。会议指出，编制全国和地方资产负债表，要坚持真实准确与审慎核算相统一、整体推进与分步实施相结合、国际标准与我国实际相协调的原则，明确基本分类，规范基本表式和编制方法，客观、真实、准确地反映我国企业、政府、住户等常住机构部门所拥有资产负债的规模、结构，为提高宏观调控科学性有效性提供统计服务保障。
那么政府部门资产负债表编得怎样？来看全国人大的报告。
精要：国有企业债务披露不够完整。目前,地方融资平台债务由各公司自行管理,尚未划转到财政部门,未计入政府债务。由于地方融资平台公司主要承担着政府公益性项目投融资功能,自身收益能力有限,将融资平台债务等同于一般性质国有企业债务,可能引起对政府债务风险的低估。对于一些公用事业类国有企业,如自来水、公共交通、供暖等市政企业,多数仍然靠政府补贴运营,对于此类企业的负债,如统一用权益法计算,容易减少和忽视政府为此承担的财政风险。
对或有债务的确认和披露尚需要研究。一方面是社会保险责任。虽然社会保险要坚持精算平衡的原则,但是由于制度性、体制性的原因,政府也承担着一定的责任。个别地方养老保险的当期收支已经出现了缺口,如果政府在社会保险方面的支出责任未在政府综合财务报告中及时予以披露并加以重视,可能对财政的中长期平衡产生较大的支出压力,影响财政的可持续性。
另一方面,对政府和社会资本合作项目(PPP)中可能导致的政府隐性债务披露缺失。近年来,有的PPP项目中,出现了一些涉及政府股权投资责任、对项目运营费用的补贴等条款,这些补贴的承诺往往持续整个项目的运行周期。从实质上来说,这些条款有的涉及到政府对远期支出的承诺,有的则属于政府“担保”的隐性债务。此类或有负债如何在政府综合财务报告中进行反映,需要进一步研究。
以下为全文
全国人民代表大会常务委员会专题调研组关于建立政府综合财务报告制度情况的调研报告
全国人民代表大会常务委员会:
根据《全国人大常委会2016年监督工作计划》，全国人大常委会围绕建立政府综合财务报告制度开展了专题调研，具体由全国人大常委会预算工委负责实施。为做好有关工作,今年4月以来,预算工委组织召开座谈会听取了财政部、审计署、水利部、北京市财政局等有关部门和单位的情况介绍,先后赴福建、海南、广西、河南等省(区)进行实地调研。同时,委托上海、安徽和广西3省(区、市)人大财经委和预算工委开展专题调研,并于11月在山西召开部分地方人大同志座谈会交流情况,听取意见和建议。现将有关情况报告如下。
基本情况
（一）改革背景
党的十八届三中全会提出建立权责发生制政府综合财务报告制度,这是我国财税体制改革的一项重要举措。修改后的预算法要求各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告,并报本级人大常委会备案。
政府财务报告制度是财政预算制度的基础。目前我国的政府财务报告制度实行以收付实现制政府会计核算为基础的决算报告制度,主要反映政府年度收入支出的预算执行情况的结果。权责发生制政府综合财务报告制度以权责发生制政府会计核算为基础,编制资产负债表、成本费用表等财务报表,并运用各种财务指标进行分析评价,不仅反映政府收支流量的概念,同时也反映政府存量,不仅说明政府收支情况,而且通过成本费用、折旧等指标进一步反映绩效和可持续情况。
建立政府综合财务报告制度是建设现代财政预算制度的基础性工作。当前,我国财政收支压力大,存在不少问题:一些地方政府和国有企业负债多,债务管理控制不严,潜在风险大;一些财政资金、政府资产闲置和低效浪费问题严重;一些地方养老金等社保金可持续性堪忧,等等。解决这些问题,一方面要加快预算制度改革,完善政府收支政策,加强预算管理和监督,另一方面,要加强政府的资产、负债、绩效以及可持续性管理。权责发生制政府综合财务报告制度恰逢其时,是提高财政透明度和管理水平,建立现代财政制度的迫切需要和必然要求,是现代政府法制透明、廉洁高效的重要体现,有利于促进财政长期可持续发展和实现国家治理现代化。
（二）改革进展
一是强化顶层设计。2014年底国务院批转财政部《权责发生制政府综合财务报告改革方案》(后文简称《改革方案》),明确了改革的总体目标、基本原则、主要任务、具体内容、配套措施、实施步骤以及组织保障等。《改革方案》提出2016年—2017年开展政府财务报告编制试点,2018年—2020年基本建成有中国特色的政府会计准则体系和权责发生制政府综合财务报告制度。
二是奠定政府会计制度基础。权责发生制的会计制度是政府综合财务报告的基石。目前我国现行预算会计制度体系包括财政总预算会计制度、行政单位会计制度和事业单位会计准则、制度。近年来,财政部先后完成了对以上会计准则、制度的修订,通过采用“双分录”的核算方法,在核算政府预算收支的同时,全面核算政府资产和负债。加快会计准则体系建设,修补制度漏洞。
2015年出台《政府会计准则—基本准则》,建立统一的政府会计“概念框架”,明确政府预算会计和财务会计适度分离并相互衔接的会计核算体系,全面引入权责发生制会计核算原则,规范了会计要素定义、确认标准、计量属性及应用原则。与此同时,针对在权责发生制的政府综合财务报告试编中出现的问题,先后发布存货、固定资产等会计具体准则。
三是分阶段稳步推进。按照积极稳妥、逐步推进的原则,建立政府综合财务报告制度改革分为“试编”、“试点”和“全面铺开”三个阶段。目前,在总结“试编”经验的基础上，开始了“试点”阶段。
试编阶段。2010年,财政部发布了《2010年度权责发生制政府综合财务报告试编办法和试编指南》,正式开始试编工作。2011年北京、海南、四川和深圳等11个省(直辖市、计划单列市)正式开始试编权责发生制政府综合财务报告,2012年扩大到23个省(区、市),2015年全国所有省本级和1900多个市县区参加了试编工作。
经过试编阶段的不断摸索,建立起权责发生制政府综合财务报告的初步框架。主要分为政府综合财务报表、政府财政经济分析和政府财政管理情况三部分。其中,核心部分政府综合财务报表的会计报表,包括资产负债表、收入费用表和当期盈余与预算结余差异表,以及会计报表附注;政府财政经济分析主要包括政府财务状况分析、政府运行状况分析和财政中长期可持续性分析;政府财务管理状况包括政府预算管理情况、政府资产负债管理情况和政府收支管理情况。
试点阶段。按照《改革方案》的整体部署,2016年,选择国土资源部和国家林业局2个中央部门试点编制2016年度政府部门财务报告,选择山西、黑龙江、上海、浙江、广东、海南和重庆等7个地区开始试点编制2016年政府综合财务报告和政府部门财务报告。
试点编制的方法要求更为严格、规范。在试编阶段,政府综合财务报告编制的主体为财政部门,相关财务数据以决算报表为基础,采取转换、调整数据的方式取得。在试点阶段,权责发生制政府综合财务报告的编制既涉及财政部门,又涉及各行政事业单位,需由各行政事业单位先编制政府部门财务报告,在此基础上层层合并,由财政部门编制政府综合财务报告。财务数据以各单位会计核算数据为基础,能够直接从会计账面提取和转换,对财务数据的真实性、可靠性和完整性有着更高的要求。
(三)各地积极开展有益探索
各地在试编过程中,按照财政部统一部署,因地制宜、积极探索,取得了显著成效。北京对资产管理系统进行了升级改造,使政府资产数据更加准确;上海落实基础性工作,开展市级行政事业资产清查核实,夯实报告编制数据基础;安徽加强信息系统建设,制作编制报审软件,提高报表数据的可靠性;湖北开发了财务报告信息系统,并在部分市县开展资产清查核实工作;海南作为首批试编省市之一,将试编范围扩大到所有市县,并以此为基础编制汇总表;广西结合当地经济运行情况,完善指标体系,对政府财政状况和可持续性情况进行了详细的分析。
二、存在的主要问题
从试编到试点,建立权责发生制的政府综合财务报告制度改革正处于确定标准和规范的关键阶段。总的看,进展顺利。但也应该看到,建立政府综合财务报告制度是一项基础性系统工程,涉及所有部门单位,点多面广,内容繁杂,专业性强。在改革推进过程中还存在基础工作不够扎实和制约改革的体制性机制性问题,一些技术性难题也需要加以重视和解决。
(一)认识不到位,重视不够
一些地方对政府综合财务报告认识不清,工作统筹不力。在调研中发现,有些地方对改革的重要意义认识还不完全到位,财政预算活动仍集中关注于收入和支出,轻资产、债务管理,对财政绩效、风险和可持续性以及财政透明度建设重视不够。
当前改革普遍依靠当地财政部门推进,有的单位和部门片面认为该项工作属于财政部门的任务,普遍缺乏主动做好此项工作的动力。一些部门不愿意提供必要的资产、负债等财务信息,使得政府综合财务报告缺乏有效数据支撑。
(二)政府资产统计和披露不够完整
一是政府资产“家底”不清。公共基础设施会计数据难以获得。有些公共基础设施如市政道路、桥梁等,没有明确管理部门,只有实物量,没有价值量。有些公共基础设施建成后多头管理、未及时入账、移交手续不完善,主管部门无法获取其建造时的成本价值。有些政府公共资产由事业单位具体管理,如医院、学校等,由于当前政府部门的决算报表中并未要求事业单位提供相关数据,因此游离于政府综合财务报告体系之外。
特别是政府土地情况不清。行政事业单位的土地使用多数属划拨取得,重置成本较难找到合理的市场价格。在固定资产清查时,有的行政事业单位对于划拨取得的土地使用权以1元的名义价入账,因此很难反映有关行政事业单位土地使用的实际成本,这在一定程度上影响了政府综合财务报告的准确性。
二是政府储备物资管理不适应编制政府综合财务报告的要求。政府储备物资目前主要实行实物管理,不能提供编制财务报告的价值量。相当部分政府储备物资由上级部门调拨或捐赠途径获得,没有完善的移交手续和历史成本,无法提供会计核算所需价值,很难进行准确的会计核算。
三是国有企业权益计量不够完整。对国有企业权益的确认一直以来是国际公认的难题。在前期的试编阶段,采用的是分类计入的方法,对公益类国有企业财务合并报表的方法纳入,对非公益类国有企业则按照权益法纳入。在试编阶段,地方普遍缺乏清晰的标准进行分类,因此在试点阶段统一采用权益法,即按照持股比例将国有企业的权益,纳入政府综合财务报告。这一模式虽然解决了国有企业分类的难题,但由于不合并报表,易产生政府实际控制的资产数量与按照权益法计算的数量之间的差异。
此外,对政府管理的自然资源,特别是比较容易资产化的部分,如矿产资源、森林等,如何进行计量、确认并在资产负债表中予以反映,还有待进一步研究论证。
(三)政府负债统计和确认不够全面
一是政府负债披露机制有待健全。近年来,通过对政府债务的连续审计、甄别,明确了财政部门承担偿还责任和担保责任的负债。但根据财政总预算会计制度,清理甄别出的债务只有置换为地方政府债券部分的才能够核算为政府债务。目前地方政府债务的置换工作尚在进行中,有相当部分已经清理甄别出的,但尚未置换的债务没有在政府资产负债表中反映,影响政府债务披露的完整性。
二是国有企业债务披露不够完整。目前,地方融资平台债务由各公司自行管理,尚未划转到财政部门,未计入政府债务。由于地方融资平台公司主要承担着政府公益性项目投融资功能,自身收益能力有限,将融资平台债务等同于一般性质国有企业债务,可能引起对政府债务风险的低估。对于一些公用事业类国有企业,如自来水、公共交通、供暖等市政企业,多数仍然靠政府补贴运营,对于此类企业的负债,如统一用权益法计算,容易减少和忽视政府为此承担的财政风险。
三是对或有债务的确认和披露尚需要研究。一方面是社会保险责任。虽然社会保险要坚持精算平衡的原则,但是由于制度性、体制性的原因,政府也承担着一定的责任。个别地方养老保险的当期收支已经出现了缺口,如果政府在社会保险方面的支出责任未在政府综合财务报告中及时予以披露并加以重视,可能对财政的中长期平衡产生较大的支出压力,影响财政的可持续性。
另一方面,对政府和社会资本合作项目(PPP)中可能导致的政府隐性债务披露缺失。近年来,有的PPP项目中,出现了一些涉及政府股权投资责任、对项目运营费用的补贴等条款,这些补贴的承诺往往持续整个项目的运行周期。从实质上来说,这些条款有的涉及到政府对远期支出的承诺,有的则属于政府“担保”的隐性债务。此类或有负债如何在政府综合财务报告中进行反映,需要进一步研究。
(四)政府成本费用报告有待完善
一是不能直接反映政府的运行成本和费用。在政府费用项目中,除了直接反映政府运行成本的工资福利费用、商品服务费用等,还包含了对个人和家庭的补助、对企事业单位的补助以及政府间转移支付等虽由政府支出,但不直接属于政府运行成本的费用。这影响对政府运行成本的判断,不利于对财政资金绩效进行准确的分析。
二是固定资产折旧确认有待规范。由于一直未出台计提折旧的具体办法,也并未提供相关折旧年限参考,导致有些固定资产只能按照资产类别和年限,估算出大概的累计折旧。也有些公共基础设施使用年限大大超过折旧年限,后期累计投入的维护费用也远远高于成本价值,这造成部分资产无法在折旧中予以体现。
三是无形资产摊销有待进一步研究。无形资产的确认和摊销是编制政府资产负债表中面临的又一国际性难题。主要有土地和专利权两类。行政事业单位的土地多属于划拨取得,没有完善的评估机制,因此对行政事业单位的土地使用成本也难以准确进行摊销。对政府拥有的专利权的计价、摊销、折损和处置,也亟需具体会计准则加以明确。对政府资助的研究项目所取得的专利权,如何确定政府所占比重尚在实践探索中。还有些科研单位早前形成的专利权,由于历史原因没有成本费用资料,导致无法核定成本并进行摊销。
(五)分析评价薄弱,应用不足
政府综合财务报告和财政预算管理衔接不够,报告的应用有待加强。目前的改革主要集中在政府综合财务报告的编制,在应用方面考虑不多,编制完成的政府综合财务报告还没有能够真正成为政府决策的依据、人大监督的依据。政府综合财务报告与资产、债务管理,财政资金绩效管理结合不够理想,防范和化解政府债务风险的作用也没有充分发挥。
造成目前应用不够的一个重要原因是综合财务报告的分析评价水平不高。目前的政府综合财务报告的分析指标体系虽然也涉及政府财务灵活性、债务管理、资产管理以及绩效等方面,但由于整个制度还处于建立完善过程中,缺乏相关的数据和经验的积累,有的分析方法不够科学,有的分析指标设定还需要数据和时间的检验。
