原标题：棚改贷款还是适度好——某地市市本级棚户区改造贷款资金使用情况调查（2018年5月）
一、背景
近年来，各级人民政府高度重视棚户区改造工作，把棚改放在民生工作的突出位置，围绕重点难点，加大财税金融支持力度、创新机制吸引社会资本参与，不折不扣地按期完成既定目标任务，让更多的住房困难群众受益，带动扩大有效投资，不断提升新型城镇化水平，保障和改善民生，促进经济和社会发展。
二、棚户区改造概况
为了贯彻落实国家有关保障性住房惠民政策，切实解决城市低收入住房困难户和加快改善棚户区群众住房条件，某地市市本级积极行动和认真谋划，2014年5月组织专家编制《某地市市棚户区（危旧房）改造规划方案（2013－2017）》，制定规划实施项目78个，其中集中成片棚户区（危旧房）57个，非集中成片棚户区（危旧房）3个，城中村改造9个，旧住宅区综合整治改造4个，国有工矿棚户区改造4个，配套商业街1条，共需改造棚户区建筑规模为210万平方米19741套(户)住房，计划投资589295万元，其中：政府资金89573万元、银行信贷330000万元、其他民间资金、债券融资、企业和群众自筹资金169722万元，并拟从2013年起，力争用5年时间，基本完成城市棚户区（危旧房）改造目标任务。
截至2017年12月底止，实际实施50个。实际实施的项目个数、改造户数、建筑面积、投资金额分别占原规划的64.1%、53.3%、63.7%、66.6%。
三、贷款资金规模及使用情况
某地市市以K公司和T公司作为市本级棚改贷款融资平台，先后于2014年以建设11个棚户区片区项目名义向银行申请贷款260480万元（其中商业贷款11000万元），获得审批同意后至今已使用资金155189.88万元，其中：用于项目建设资金89147.37万元（占57.45%）、用于“以购代建”采购商品房1685套46452.24万元（占29.93%）、用于直接扣除本金作利息支付19590.27万元（占12.62%）。截至2017年12月底止有贷款资金105290.12万元尚未使用。
勿庸置疑，由于棚户区改造贷款属于政策性贷款，其贷款周期长、利率低、贷款稳定，有利于地方各级政府实施棚户区改造工作的需要。棚户区改造又是符合本市城镇发展的实际情况，通过实施棚户区改造，可以进一步促进土地资源升值，实现资源的有效配置和效益的最大化，对于改善民生，完善城镇功能，促进经济社会协调发展有着重要意义，是加快城镇化进程，解决本地区棚户区改造住房需求的有效途径。
从某地市市棚户区改造贷款资金用于项目建设和“以购代建”涉及23个项目的使用情况来看，贷款资金在确保棚户区改造项目的及时开工建设、顺利建成和交付使用、去商品房存量等方面发挥了资金保障的功能作用，成效是显而易见的。但通过调查，认为某地市市棚改贷款资金在使用管理上也还存在一些需要关注的问题。
四、存在的主要问题
（一）
融资平台单一，一方面存在已贷的多用的少，造成贷款本金闲置；另一方面存在一些项目缺乏资金而难以推进。
某地市市棚户区改造项目投资主体多元化，
相当多的项目是行政事业单位、企业实施危旧房改造，或原址重建，或异地新建，参与改造的主体是各单位原居住者、享受政策性住房面积未达标者、原无房户及新参加工作的大学生等人员，全部自筹建设资金，加之各单位之间没有理顺好资金供应、资金使用和托管单位之间的关系，融资平台公司无法实行“统借统还”。
因此，实际上涉及贷款的项目只是融资平台公司负责承担开发建设政府投资的保障性住房小区和本公司代其他单位建设的项目，其中代建项目的建设资金由委托建设单位按工程进度分期分批支付，代建方只是暂时性的垫付，实际垫付的资金量并不多，时间也不长。
据统计，这样的项目共计5个，投资金额18787.60万元。某地市市融资平台公司实际贷款260480万元，
其中在贷款四年时间之后仍有105290.12万元未使用，占总贷款资金的40.42%，出现了资金闲置的问题，影响了贷款资金的使用效果。另一方面，有43.6%的规划项目（投资额约183722万元）没有得以实施，除存在客观原因外，缺乏改造启动资金是其中之一。
（二）
利率低但量大，利息负担重。
由于客观原因造成一些棚改项目无法实施，也是造成贷款资金用不出的一个原因之一，而利息仍按合同负担，且有的片区贷款所计付的利息又无具体的项目来承载摊销。
如因规划不符合实际，市老干部活动中心和某局职工住宅楼无法按原计划实现改造；因拆迁征地难，某桥头片区棚户区改造、绝大部分的城中村所有规划项目无法如期推进改造；个别片区则是囊括城区内各拆迁改造散户补偿和“以购代建”住房；出于远景规划需要，个别片区属于编造资料进行项目包装，项目没有指定具体实施改造的对象，如某区第二、三、四期棚改、教育文化片区等，而以片区棚改名义贷款的改造对象就包括这些无法实施的项目在内。
因此，出现了贷款与项目实施不匹配，管理也存在不规范，有的计付利息虽然挂在片区项目上，但又无具体的项目来承载摊销。某地市市四年来共支付贷款利息29253.80万元，占支出的18.85%。利息负担重，是融资平台公司直接面临的难题。
（三）
改变资金用途成为变通使用贷款资金的手段
。
由于融资平台公司棚户区改造贷款资金贷多用少，闲置的资金相继被挪作他用，
如用于投入建设4个政府投资建设的公共租赁住房、限价商品房小区；有3310万元用于支付与安居工程无关的“雅澜美居”地块的部分土地款；因无项目消化贷款本金，而且融资平台公司认为建设比购买现房还便宜，向政府申请获批，有46452.24万元用于4个认购“以购代建”的商品房项目，另还有3个已签订采购合同989套商品房，尚未支付房款37585.22万元。以上所有这些改变用途的资金，在与放贷银行协调变更贷款用途的程序极为复杂，且有悖于原棚改贷款的初衷。这种不守信用的做法不利于维护财政金融秩序。
（四）
“以购代建”的商品房成为融资平台公司新的“库存量”，成为政府的隐性债务，潜在一定的风险。
由于缺乏对商品房销售走势和房控政策变化以及市本级实施货币化安置所带来的影响做出一个正确判断，某地市市先后分四批购买“以购代建”商品房2674套，至2017年12月底仅对社会售出37套和安置户初步选定认购147套，其他的2500套仍在“闺中待嫁”。以贷款资金购买“以购代建”商品房，虽然能够起到消化商品房库存的作用，但顾此失彼，按照某地市市目前商品房销售形势看
，所购的商品房又难以再售，使这2500套成为融资平台公司新的商品房“库存量”，造成92000多万元的房款沉淀，成为政府的隐性债务，潜在一定的风险。
五、对策和建议
（一）强力推进项目进度，用足、用好银行贷款资金。既要解决棚户区改造项目的建设进度慢、无法开工建设等问题，又要做好用足、用好银行贷款资金工作。
（二）努力探索，拓宽棚户区改造融资渠道，积极引入社会资金，解决棚户区改造资金瓶颈问题。本着“封闭运行、风险可控、确保贷款资金安全”的原则，进一步拓宽融资渠道，贷款主体由单纯的融资平台公司延伸扩大到县（区）、乡镇棚改项目实施单位，充分考虑项目建设周期和实际资金需求额度，申请合理的贷款额度，统筹协调和提高银行贷款资金的利用效率。
同时，鼓励社会资金参与开发改造棚户区，学习和借鉴南宁市人民政府土地“熟化人政策”的做法经验，不断完善棚户区改造土地市场一、二级联动开发模式，让征收、安置、规划设计等工作提前进行并顺利推进，加快了棚户区改造项目建设的步伐。
（三）加强政策宣传，破解资金使用难题。与放贷银行建立棚户区改造贷款工作的联席会议制度，做好政策宣传及解读，搞好调研，针对每个项目在使用银行贷款方面存在的具体问题进行面对面的沟通、研究并提出解决建议，共同协调解决好棚改贷款使用中存在的问题。
（四）制定贷款资金管理办法，保证资金使用安全、提高资金使用效率。要结合实际，从贷款使用范围、各部门管理职责、项目申报条件、贷款的使用及管理以及监督等方面进行规定，确保资金封闭运行、合法依规地使用。
（五）采取措施，合理解决商品房二次销售的问题。要结合实际，制定本地“以购代建”商品房二次销售的税收优惠政策，暂停实施棚改货币化安置，下大力气促进“以购代建”商品房的二次销售，加快资金回笼，减轻融资平台公司和政府的负担，消除隐患风险。
（六）实行债务分级管理，合理制定还款计划。要根据实际情况，将棚改贷款资金合理划分为融资平台公司债务、政府一类债务、政府二类债务，并结合本市财力情况分期分批纳入财政预算安排，以减轻融资平台公司的负担。
小密圈近期内容提要：
1.300地市债务报告、陕西、河北、新疆、海南、湖北、宁夏、青海、浙江、贵州等分省市债务报告；隐性债务规模、风险分析；
