站在十字路口的美国，接下来将往哪走？

寻求强劲的全球增长。

二十国集团GDP合计占全球GDP的85％，目前看其总体增长表现达不到合理的期望。然而，各国对哪些政策能最有效地应对当前的挑战持有不同的看法。这些挑战包括在许多国家出现的高失业率、中产阶级收入增长落后、生产率上升缓慢等。

据此，美国一贯主张德国、韩国、日本等有大量超额储蓄和经常项目盈余的国家应采取措施，以支持更强有力的国内和全球需求，包括通过精确调整的刺激性财政政策。同时其认为，如果增长放缓超过预期，中国也应该采取有利于消费的财政刺激措施。

通过二十国集团，美国与各国合作就集体行动的需要达成共识。例如，在2016年2月于上海举行二十国集团首脑会议之前，由于对中国经济转型、全球经济增长前景以及外汇市场波动的担忧，全球市场出现震荡。于是在会议前夕，美国官员与主要合作伙伴，特别是与中国（当时的二十国集团主席国）及德国合作，制定了一系列的措施，以此突出二十国集团维护稳定的共同承诺。

在上海会议之后的公报中，二十国集团财政部长和中央银行行长首次提出应利用货币、财政和结构性等一切政策手段，激励全球经济。这一结果与一些决策者早年所倡导的财政紧缩形成对比，会议结束后的市场状况也由此得到改善。随后，二十国集团领导人9月份在杭州举行的首脑会议上认可了这些政策承诺。

在杭州参会的各国领导人也强烈同意应该明确支持自由贸易和经济一体化，这些举措的好处也应该更加具有广泛性和包容性。在此背景下，会上强调了加强教育制度、建设基础设施和扩大金融服务机会的重要性。

最后，长期以来，二十国集团一直认为经济和金融开放有利于经济发展，并认可打击一切形式保护主义的重要性。扩大贸易和投资关系一直是战后时期全球（和美国）增长的主要动力。然而，值得注意的是，在2017年3月的财政部长和央行行长会议上，特朗普政府首次出席会议，美国拒绝支持二十国集团长期以来抵制保护主义的承诺，使得各国转为同意“加强贸易对经济的贡献”。

虽然这可能代表美国政策的深刻转变，但由于白宫仍在审议许多贸易相关问题，因此，最近二十国集团会议的结果可能“是”也可能“不是”反映美国政府最终政策意图的良好信号。

鼓励公平的外汇政策。

与促进全球公平竞争环境的目标相一致，二十国集团日益成为鼓励其成员之间公正和透明的外汇政策的一个越来越强大的机制。

美国长期以来一直认为，各国不应该为了在贸易关系中获得竞争优势而采取不公平的外汇政策。为此，在全球讨论中，美国主导并设计了强势汇率政策的重要承诺。七国集团一直承诺将财政和货币政策用于实现国内目标，而不针对汇率采取行动。二十国集团已经承诺不进行竞争性贬值、不以竞争为目的调整汇率。去年在上海，经过微妙的谈判，二十国集团成员同意就外汇市场进行“密切磋商”。这一决定是过去七国集团公报的重要组成部分，但这是第一次出现在二十国集团的承诺中。

从2016年4月开始，财政部制定了针对主要贸易伙伴的“监测清单”，根据法定标准对列入清单的国家予以密切关注。在2017年4月发表的最新报告中，美国的六大贸易伙伴被列入清单，包括中国、德国、日本、韩国、瑞士和中国台湾。

改革国际货币基金组织。 二战后，在美国率领下，全球创立了新的国际机构，即国际货币基金组织和世界银行，以减少经济冲突，避免以邻为壑政策，并为危机或转型中的国家提供支持，推进促进经济增长的改革和政策。多年来，美国在拉美、亚洲、非洲及欧洲的区域性开发银行也发挥了主导作用。

作为由世界上最大的发达和新兴市场经济体组成的集团，二十国集团在帮助管理国际货币基金组织和其他国际金融机构方面发挥了核心作用。2010年，二十国集团提出了一套国际货币基金组织配额和治理改革的方案。这些改革旨在加强国际货币基金组织的财务状况，使得巴西、中国、印度和墨西哥等更有活力的新兴市场的声音能够得到更多注意，同时也保持了美国的一票否决权。在经过长期拖延后，美国国会最终于2015年12月批准了这些改革。

作为国际货币基金组织的最大股东和对重大决定拥有一票否决权的唯一成员，其延期批准改革使得各国开始质疑美国对多边体系的承诺。对此，包括中国在内的一些国家已经以其他方式尝试追求相关利益，包括创建新开发银行（又称为金砖国家银行）和亚洲基础设施投资银行等新机构。

改革和加强国际货币基金组织的兴趣不是基于全球领导人有何深奥理念，或出于对过去由美国设立机构的怀旧。相反，来之不易的经验告诉我们，资金充足和有效的国际货币基金组织对于实现经济和国家安全利益是不可或缺的。通过阻止各国发生危机并防止这些危机蔓延，国际货币基金组织促进了全球的经济增长和贸易，从而也有利于美国经济和就业增长。

扩大巴黎俱乐部。

二十国集团也是促进新兴市场经济体在国际体系中承担更大作用和责任的平台。各国合作努力扩大巴黎俱乐部成员就是一个例子。巴黎俱乐部是主权债务重组的首要论坛。许多新兴市场国家已成为重要的国际债权国，因此他们应该超越传统的临时参与角色，成为巴黎俱乐部的全面成员。去年韩国和巴西的加入使我们看到这些努力取得了初步成效。此外，中国和南非也加大了参与力度，并正在考虑全面参与的可能性。这些步骤有助于提高全球经济的韧性，因为只有来自发达和新兴市场经济体的债权人广泛参与俱乐部谈判，才能更有效和全面地处理主权债务问题。

特朗普行政当局面临的主要问题。好消息是美国政府仍在继续参与二十国集团和其他国际机构。然而，新政府对许多国际经济政策问题的立场依然不明确。如上所述，在3月份二十国集团会议上，美国财政部部长Mnuchin拒绝支持二十国集团长期以来抵制保护主义的承诺。泛言之，美国政府对于贸易、外汇和国际金融机构支持方面的政策具体将如何落地仍有待观察。

针对全球金融危机，美国和全球其他各国广泛认同金融监管需要更加全面和有力。二十国集团领导人在2008年12月第一次正式首脑峰会上作出声明： “我们将实施改革，加强金融市场和监管制度，避免今后的危机。”这一声明产生的结果是，在2009年4月的领导人峰会上，金融稳定理事会得以成立。

金融稳定理事会所取得的成就。 近年来，金融稳定理事会围绕四个高层次目标制定了工作：（1）加强银行资本充足度和流动性；（2）改革场外衍生品市场；（3）解决“太大而不能倒”的问题；（4）减少影子银行带来脆弱性（也称为“市场化融资”）。金融稳定理事会在每一个领域都取得了不同的程度的有意义的进展，但仍有大量的工作需要开展。

提高银行体系的资本充足度成效显著。 过去十年来，许多国家的银行一级资本充足率即核心股本资本与风险加权资产总额的比率大幅攀升。2016年8月，金融稳定理事会报告指出，所有大型国际活跃银行都符合资本和杠杆率要求，80％的银行符合最低流动性标准。在加强大型机构的资产负债表方面取得的进展是危机后金融稳定理事会相关努力的核心成果，这些努力致力于降低全球金融体系出现危机的可能性，更好地支持增长。

基于从金融危机中获取的教训，金融稳定理事会还致力于使金融市场特别是场外衍生品市场更加安全透明。目前集中清算的衍生品合约的价值大幅增加，而大多数衍生品的交易也已经进行报告。然而，各个司法管辖区的执行标准不一致或监管机构之间无效的协调有时会给投资者带来不确定性，从而导致全球金融市场的分割。美国一直是采取相关改革的标兵，但是所有司法管辖区都需要全面实施。

通过增加大型机构在资产负债表上持有的缓冲资本以及加强处置框架，“太大而不能倒”的风险有所控制。对于30个全球系统性重要银行目前的资本要求比危机前要高。此外，他们被要求持有额外的缓冲资本，以在处置时保护纳税人。这些机构也受制于包括可处置性评估的处置方案规划要求，以及在风险管理和其他业务方面更高的监督标准。然而，使得处置制度在各国更加有效和更加兼容的挑战依然存在。另外，金融稳定理事会已经确定了九家全球系统性重要的保险公司，期望将其纳入国际标准约束。

金融危机使得大家认识到需要更深刻地理解影子银行业的潜在风险。鉴于该行业的异质性，首先被采取的措施是记录和监测各种影子银行活动，并考虑建立一些解决潜在漏洞的广泛原则。在加强货币市场共同基金的韧性方面的进展最为突出。与此相关的努力包括金融稳定理事会于2017年1月阐述的旨在解决资产管理部门的结构性脆弱性的14项建议。

金融稳定理事会继续面临着艰巨的工作议程。在未来的一年，金融稳定理事会需要完成“巴塞尔协议Ⅲ”的最后一章（有时称为“巴塞尔协议Ⅳ”）；鼓励全面实施场外衍生品相关承诺; 考虑如何进一步加强处置机制，包括对中央交易对手方的机制。在保险、资产管理和影子银行带来的潜在系统性风险以及金融科技（计算机程序和其他用于支持或实现银行和金融服务的技术）等带来的新的风险方面的工作也需要继续努力。总的来说，FSB主要侧重于实施现有举措，而并不着急制定新政策。正如所应当做的那样，评估过去和目前的各项改革的影响变得越来越受重视。

美国参与金融稳定理事会的好处。 美国现任财政部部长Mnuchin先生在与金融稳定理事会主席马克·卡尼（Mark Carney）举行的会议中表示，“美国政府的金融监管核心原则之一是促进美国在国际金融监管谈判和会议上的利益”。从目前来看，金融稳定理事会已经达到了这个标准。它通过明确阐述国际最佳做法，鼓励金融稳定理事会成员实施这些高标准，使包括美国在内的各成员国受益，全球金融体系也更加透明和一致。此外，美国利用金融稳定理事会激励世界其他地区采取比以往更高的标准，而这些标准如果没有金融稳定理事会推动可能就不会得到采纳。

美国的一些观察家认为，金融稳定理事会使美国的机构相对于外国同行来说处于不利地位。这一观点并不准确。金融稳定理事会的工作已经提高了世界其他地区的标准，尽管在某些情况下，仍达不到美国监管机构认为的能够促进金融稳定和保护美国纳税人的标准。在这些情况下，美国实际上是实施了“超同等”的标准（即超出了金融稳定理事会阐述的最低标准）。

更通俗地说，美国在建立金融稳定理事会上发挥了关键作用。盖特纳赞扬金融稳定理事会的成立是继国际货币基金组织、世界银行和世界贸易组织之后的国际金融架构的“第四支柱”。在过去的几年中，美国官员也在不断大力推动金融稳定理事会议程。

然而，金融稳定理事会的运转也并不完美。尽管其表现强劲，但仍在众多方面存在有待提高的空间，包括重新考虑成员组成（跨地理区域和专业知识领域）的代表性、审视透明度做法、向公众扩大其数据的可获得性以及更好记录改革取得的成效等。此外，金融稳定理事会的工作方案仍应着重于其全球金融稳定的核心任务，并应坚决抵制试图使其转向其他方向的压力。

今年金融稳定理事会领导层的变化为内外的人员提供了一个彻底的盘点机会。然而，改革需要渐进式进行。迄今为止，金融稳定理事会已经能较好地服务于其成员。

特朗普政府使得美国在国际参与方面站在一个十字路口前。 二战以来，两党执政的美国政府都力求推进全球贸易和金融一体化、培育国际货币基金组织的作用以及与国际同行合作使国际体系更加稳定、透明、规范。此外，自金融危机以来，金融稳定理事会的出现使得国际金融监管与监管合作显著加强，而美国在这些努力中发挥了关键作用。目前，特朗普政府正在重新思考美国在许多相关问题上的立场，而其最终的政策将对美国在世界上的作用和整个全球系统的运作产生重要的影响。

不可避免的现实是，世界期待着美国能承担领导责任。这不仅是因为美国经济的规模和美国金融市场的重要作用，而且也是因为其能提供高质量的想法、其国际机构事务参与广度和强度、以及其对开放、透明和有韧性的经济体系的持续承诺。如果美国不能在这些方面发挥作用，其领导力就会受到损害，而导致的结果可能是全球经济和金融体系的规则和实践沿着无法有效服务于全球利益特别是美国利益的方向发展。

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