近年来，各地行政复议案件总量持续增长，其中由职业举报人投诉举报的案件数量增长尤为突出。行政复议机关严格审查、纠错，复议案件纠错率逐年提高。为避免因行政复议行为违法，尤其是程序违法引发的败诉风险, 笔者就几个复议案例谈谈看法。
申请人与具体行政行为有利害关系是行政复议案件受理的必要条件
例：某职业举报人认为A 工商局未依法处理其投诉举报提出复议申请，A 工商局认为申请人提供的身份证明和商品购买凭证均为复印件，对其真实性存疑，申请召开听证会以便进行核实。后申请人未参加听证，行政复议机关以无法核实其与相关具体行政行为是否有利害关系为由驳回申请人的行政复议申请。
第一，对于利害关系人的认定问题，《行政复议法实施条例》第二十八条规定，申请人与具体行政行为有利害关系是行政复议案件受理的必要条件之一。新《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。是否是利害关系人直接决定其是否具有行政复议申请人资格。
在复议案件办理中，常常有职业举报人冒用他人的身份信息提起复议申请，有的无法提供相关购买凭证证明其购买了被投诉举报的商品，有的购买了相关商品后实际上已经办理了退货，相关投诉纠纷已经通过调解予以解决。笔者认为，上述情形中的当事人如果对举报处理不服申请复议，应当认定为不属于利害关系人，对其复议申请应当不予受理或者予以驳回。
第二，申请人与相关具体行政行为是否具有利害关系是需要复议机关在案件的审理过程中充分查明相关案件事实后予以认定。根据《行政复议法》第二十二条、《行政复议法实施条例》第三十三条的相关规定，对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者复议机构认为有必要时，可以采取听证方式审理，听取申请人、被申请人和第三人的意见，这是程序正当原则的体现。
本案中，被申请人对申请人提供的身份证复印件和购买截图复印件的真实性存疑，其可以提出听证申请。针对被申请人的听证申请，行政复议机构首先应当进行审查，是否符合举行听证会基本条件，不符合的应当不予支持。其次，如果复议机构决定采取听证方式审理，而申请人没有参加，未提供相关证明材料，复议机关是否就可以藉此认定申请人与相关具体行政行为没有利害关系？是否就可以以此为由驳回当事人的复议申请？
笔者认为，举行听证会的目的是要对申请人提供的材料的真实性予以核实，如果申请人可以通过其他途径补充相关材料予以证明，或是复议机构通过对案件的调查审理，查明相关事实后可以予以认定，那么就不能简单以申请人未参加听证为由认定申请人与相关具体行政行为不具有利害关系，因此本案中行政复议机关的做法是否合法值得商榷。另外，即便认定申请人与相关具体行政行为无利害关系，如果申请人认为被申请人构成行政不作为，也可以依法申请行政复议，复议机关不能据此驳回其复议申请。
上级行政机关对下级行政机关的内部请示的处理不属于行政复议的受案范围
例：某职业举报人对上级行政机关对下级行政机关的内部请示的答复不服，提出行政复议申请，认为上级行政机关未履行法定职责。根据《行政复议法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益”的，可以向行政机关提出行政复议申请。第六条明确列举了属于行政复议范围的侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的具体行政行为的类型。上下级行政机关之间的内部行政行为不直接对行政相对人权益产生实际影响，不是具体行政行为，不属于行政复议受案范围。
根据《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，上级机关对下级机关书面请示如何进行处理与申请人合法权益之间无利害关系，申请人如认为行政机关未依法履行法定职责侵犯其合法权益，应当以直接对其负有法定职责而未依法履责的行政机关为被申请人申请行政复议。
笔者认为，当前很多司法判例中已经明确，是否履行层级监督职责不属于行政诉讼的受案范围，在行政复议程序中，我们可以参照适用，认定层级监督行为不属于《行政复议法》规定的行政复议范围，这样也符合高效便民的基本原则。
对于行政复议申请材料中夹带其他诉求的，应当区分处理，分别按照相关法定程序予以办理
例：某公司不服《公司变更登记驳回通知书》申请行政复议，提交的申请材料中夹带有一份题为《公开信》的材料，主要内容为要求责令受理本次变更登记，纠正本次驳回变更登记行为以及6年前的一次错误变更登记。
一种意见认为，《公开信》中提到的相关诉求与行政复议申请实际上是一致的，内容重复，应当纳入到行政复议程序中一并处理。
另一种意见认为，当事人确实在行政复议申请和《公开信》中都提到对本次驳回变更登记行为的不服，但是《公开信》中还提到了6年前的一次错误登记行为，这实际上是一个举报行为，不能与复议程序混为一谈。因此除了处理当事人的行政复议申请，对当事人提交的《公开信》应当区分处理，按照相关法定程序予以办理，以免引发行政不作为的风险。
笔者同意第二种意见。当前在复议案件的办理过程中，我们经常遇见有当事人，特别是一些职业举报人有意识地在复议申请材料中夹带有举报信、公开信、政府信息公开申请等材料，有的因为工作人员一时疏漏没有发现，导致漏办、迟办；有的工作人员发现了却没有引起重视，因审查不严导致没有厘清申请人意图，没有区分处理，这些都会引发行政不作为的风险。
笔者曾遇到这样一个典型案例，某职业举报人在对政府信息公开申请答复不服提起的行政复议申请材料中夹带了一份《查处申请书》，其内容与复议申请的内容如出一辙，都是要求责令被申请人履行政府信息公开相关职责。根据《政府信息公开条例》第三十三条的相关规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向相关主管部门举报，收到举报的机关应当予以调查处理。因此，对该职业举报人提出的《查处申请书》应当认定为一个举报行为，依法予以办理，而不是简单地与行政复议申请合并处理。行政复议机关在审查当事人材料时，一定要更加严格、细致、谨慎。
对行政复议决定不服的救济途径需要进一步明确
例：某职业举报人对下级行政机关作出的行政复议决定不服，向其上级行政机关投诉举报，请求依据《行政复议法实施条例》第四十八条第二款的规定责令恢复审理。
一种意见认为，申请人对复议机关作出的行政复议决定不服，可以选择走司法救济途径，也可以选择向上级行政机关申请层级监督。《行政复议法实施条例》第四十八条第二款对上级行政机关对行政复议机关启动执法监督有明确的规定，且本案的当事人也明确提出要依此规定办理，就应当根据当事人的申请予以处理，否则要承担不作为的风险。笔者了解，在实践中有不少行政机关认同并采取了这一做法，行使了行政复议监督职责。对下级行政复议机关不予受理行政复议申请、驳回行政复议申请的理由依法进行审查，认为该理由不成立的，责令予以受理、责令恢复审理。
另一种意见认为， 根据《行政复议法》第五条、《行政诉讼法》第四十五条的相关规定，申请人对行政复议决定不服，可以通过法律明确规定的救济途径向人民法院提起行政诉讼。目前相关法律法规对行政复议层级监督并无程序上的明确规定，启动和实施程序不明确，操作有难度。一旦轻易启动，有可能会导致大量的职业举报人申请启动执法监督程序的类似案例，给行政复议机关带来巨大的工作压力和风险。另外这一做法有再次申请行政复议之嫌，有违我国实行的一级复议制。在实践中有行政复议机关采取了这一做法，书面告知当事人走法定的诉讼救济途径。当事人不服，又继续向上级行政机关投诉反映其未履行行政复议监督职责。笔者认为上述两种处理方式各有依据，建议相关有权机关能尽快予以明确。
（本文由江苏省工商局 童颖刊发于《工商行政管理》杂志2017年第14期，文章原标题为《职业举报类行政复议案件处理要点分析》）
