三、 应然之为:构建科学的国家公权力监督体系
为防止国家公权力的异化与腐化,必须对国家公权力进行制约与监督。由于国家公权力总是由一定的国家组织机构行使并且会具体落实到组织机构中的人员,因此,对国家公权力的监督实际上就是对一定的国家组织机构及其人员的监督。可见,对国家公权力监督的对象,应既针对国家机构组织体也应包括任职于其中的公职人员。在对国家公权力进行监督过程中,应区分行使国家公权力的组织体与具体的公职人员、职务性行为与非职务行为或异化的公务行为,从而开展具有针对性的有效监督。同时,对行使监督权的监督者的监督,也应是科学的国家公权力制约体系构建需要认真对待的一个问题。
(一) 改革立法监督体制,分离立法权与人大(立法)监督权
由上述分析可知,对国家公权力包括立法权、行政权和司法权等的监督,无疑需要进一步健全和完善现行国家权力监督体系。如,在对行政权的监督方面,应由全国人大及其常委会通过高质量的立法对行政权力的行使实行更为良好的“规则之治”,通过行政复议等制度的完善加强对行政权行使的上级监督,通过扩大行政诉讼的受案范围将“抽象行政行为”纳入到司法审查的监督范围,通过检察院提起行政公益诉讼从而深化检察权对行政机关行使行政权的监督;在对司法权的监督方面,目前主要体现在权力机关的立法监督和工作监督方面,未来则还需要借助司法体制改革和司法自律来保障其独立性和公正性。但是,在对立法权的监督方面,目前尚无相关的改革方案或举措。由于在立法权与立法的监督权之间存在着如上文所述的体制机制障碍,我们有充分的理由相信:如果不对现行立法体制尤其是全国人大常委会的立法与立法监督权的运作体制机制进行改革或重构,就不可能实现科学立法和法治统一性的目标。在全面深化改革的背景下,还必须在坚持人民代表大会制度这一根本政治制度的前提下对现行立法体制及其立法监督体制进行改革。
为了保障宪法的有效实施和监督立法权的行使,无疑需要改变现行的对立法权的自我监督或者上级监督的体制及其机制,为此曾有多种不同的观点、建议或构想,其中占主流的观点是建立一个专门负责宪法实施或监督(包括立法监督)的机构,在机构的性质与地位上却有着多种不同的主张(高鸿钧等,2002:580-581)。这些建议皆有其一定的合理性与正当性理由。不过,在笔者看来,当前诸多因素决定了必须在全国人民代表大会下设立一个与常委会并行的履行宪法监督、法律制定及其实施的监督的机构——“法律监督委员会”,将现行宪法赋予常委会的监督职权剥离给“法律监督委员会”,由其代表全国人大对法律制定和法律实施的公权力行为进行法律监督,从而化解常委会集立法权与监督权等多种权力于一体的多重角色冲突。“法律监督委员会”的职责主要应包括:一是履行宪法监督;二是对立法行使监督(包括立法的合宪性审查与合法性审查),三是对法律的实施或适用进行监督。
当下,在全国人民代表大会之下设立一个与常委会并行的“法律监督委员会”,可以说有着充分而正当的理由,正当其时。
一是全国人民代表大会制度是我国的根本政治制度,全国人民代表大会是人民通过人大代表行使权力的代议机关。这一根本政治制度不可动摇,因而必须且只能在遵从这一根本政治制度的前提下进行立法体制改革。
二是任何一个国家机构的权力都不宜“权力过分集中”,否则就会导致权力走向极端,或专权、滥权,或泛权、虚权。依据现行宪法的规定,常委会既是全国人民代表大会的常设机关,也是释宪和监督宪法实施的机关,还是行使国家立法权的机关,更是行使立法监督权的机关。这种权力过分集中的状况,显然不利于其立法监督权的有效行使,现实状况也表明全国人大常委会很少甚至几乎没有过撤销法律、行政法规或者地方性法规的情形,其宪法监督和立法监督机制基本上处于虚置状态。
三是落实宪法赋予全国人大及其常委会对其他国家公权力机关的监督职能之需要。现行宪法赋予了全国人大常委会对国务院、最高人民法院和最高人民检察院的工作进行监督的权力,这些机关也应接受全国人大及其常委会的监督。正如上文所析,这些机关都是实施法律的机关,其职责即在于执行法律或适用法律,对它们的工作或者其执法活动进行监督实际上就是对其法律实施的监督。与其因权力结构配置的不合理而致人大常委会对这些公权力机关的监督权被虚置,还不如分解其权力将监督权配置给一个专门的“法律监督委员会”,由其代表全国人大行使对其他国家公权力机关的全面监督权,如此还可以消除检察机关作为法律监督机关的名实不符之尴尬。
四是全面深化改革的“三性”(系统性、整体性、协同性)之需要。当前所进行的国家监察体制改革、司法体制改革并不仅仅局限于行政体制或者司法体制之内,而是涉及整个政治体制改革的宪法体制问题。新成立的或改制的机构与人大及其常委会的关系问题,必须从宪法层面上加以理顺。如果只局限于行政体制或司法体制之内,则必然有违当前改革的系统性、整体性和协同性的要求。如,在司法体制改革中省以下地方法院与检察院人财物统一管理的体制、与行政区划分离的司法管辖制度,就必然要打破现行宪法所规定的司法机关与地方各级人大及其常委会的关系,拟创建的国家监察机构也涉及其与人民代表大会及其常委会的关系问题。因而,如果不对人民代表大会制度及其现行体制进行与时俱进、协同跟进的改革,就不可能形成“科学的权力结构”和组织建构。同时,由于司法体制改革和国家监察体制改革最后必须要通过修改宪法途径加以确认,那么我们完全可借修宪之机一并完善人民代表大会制度,在全国人大之下创设一个与常委会相互分工、合作和制约的“法律监督委员会”。
设想中的“法律监督委员会”,主要可发挥两种功能:一是在国家权力机构中对立法权形成制约监督。这样一个机构,与全国人大的常设机构(即常委会)保持相对独立可形成为一种同一权力机关下的“内部制约”。两个分设的机构,就如同国外立法机构的两院一样可以为制约相互的活动提供基础(M.J.C 维尔,1997:15),可行也可取。在权力的顶端维持一种适度分权或分工的权力相互制约关系(如美国两院制国会即为同一权力部门内的“内部制衡”)(汤德宗,2005:356-357),可以避免立法机关的专权,保证宪法的最高效力之特性、法律规范的位阶性和统一性。二是承接全国人大常委会对“一府两院”(包括拟设的“国家监察委员会”)的监督职权,从而实现监督权的一体化和监督法律实施的功能。
(二) 监督国家公权力人员:国家监察委员会及其职权定位
我国现行的对行使国家公权力人员的监督,从现行法律的规定来看主要体现在监察机关的行政监察与检察机关针对公职人员的职务犯罪行为的侦查及提起公诉两个方面。另外,党的中央纪律检查委员会对任职于国家机关以及党组织或者其他社会公权力行使人员的党员干部实行党纪监督。鉴于现行行政监察在主体地位的非独立性、职权和措施以及所覆盖的范围的有限性等制度缺陷,以及司法系统在反腐败问题上某种程度的无能为力,就需要有专门机构集中打击腐败(苏珊·罗斯·艾克曼,2000:198)。为了整合反腐败资源,建立集中统一、权威高效的监察体系,国家监察委员会正在筹备组建之中,据悉拟将分散在监察部、国家预防腐败局以及检察机关反贪污贿赂犯罪(其中还包括失职渎职、预防职务犯罪)的职能整合在一起,从而形成集中权威和高效的反腐败体制。
从目前已确定的改革试点方案来看,国家监察委员会被定性为专门的反腐败机构。未来的国家监察委员会将由全国人大产生并向人大负责,在法律地位上是一个与国务院、最高人民法院和最高人民检察院相平行的专门的国家监察机关,其行使的国家监察权将与现行的行政权、检察权和审判权相并列和分立。国家监察机关地位的确立以及这种监察权的国家权力性质的界定,表明在未来的国家公权力体系之中必须处理好监察权与行政权、检察权和审判权之间的分工、合作与制约问题,这无疑需要通过修改宪法和制定新的《国家监察法》加以明确。在新的国家监察体制与权力配置的设计方面,以下几个方面的问题尤其需要正确对待:
一是关于国家监察委员会与纪委、检察机关的关系问题。有人认为,国家监察委员会除应集中政府监察部门、预防腐败部门、检察机关和审计部门等反腐败专门机构的资源和力量外,还应将现行分散在纪委的反腐败资源也整合于其中。这种主张是值得商榷的。不能因为监察委员会与纪委合署办公,就将两种不同性质的组织机构及其权力性质相混淆。纪委行使监督权的依据是党的纪律和党内法规,其监督对象只能适用于党组织、党员领导干部和广大党员,这种监督权的性质是党组织的监督权,属于社会公权力范畴。而国家监察委员会行使监督权的依据是宪法和法律,其监督对象应是行使国家公权力的国家公职人员。因而,纪委无权以党的纪律约束非党员的国家公职人员,而监察委员会既可以依法监督党员也可以包括非党员的国家公职人员(马怀德,2016:18)。
另外,国家监察委员会的设立及其职权配置必然要涉及与检察机关及检察权的关系处理问题。对此,理论与实务部门有多种不同的观点、争论或建议(如机构保留说、职能并入司法部说)。检察机关的存、废或改等问题,需要决策层结合中国国情和政治体制改革全景对其作出科学的合理的安排。
二是关于监察对象问题。监察体制改革,拟将原行政监察对象(行政机关及其公务员和行政机关任命的其他人员)扩大到几乎行使国家公权力和社会公权力的所有公职人员,包括中国产党机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、民主党派机关、工商联机关的公务人员以及参照公务员管理的人员;法律授权或者政府委托来行使公共事务职权的工作人员;国有企业的管理人员;公办教育科研文化医疗体育这类事业单位的管理人员;群众自治组织中的管理人员;其他依法行使公共职务的人员。笔者以为,监察对象只能适用于行使国家公权力的国家公职人员,将非行使国家公权力的公职人员皆纳入监察对象之中,过于宽泛,也不适当,混淆了不同的公权力性质。因而,对于党务机关、民主党派机关以及企业事业单位、群众自治组织等单位中的工作人员或管理人员,应由其他行使国家公权力或社会公权力的主体进行监督,不宜纳入国家监察对象。
三是关于对监察权的行使与监督问题。当然,整治腐败的有效办法主要是消除腐败的诱因,但也离不开严密的监督体系和完善的监督体制机制(肖梦、柴野,1993:59)。国家监察委员会的设立,旨在建立统一高效和权威的反腐败监督体制机制,这是基于过去反腐败力量过于分散的教训。但是,权力资源的过分集中与权力资源的集中不足一样,都可能会带来危险和导致社会灾难(阿尔温·托夫勒,1991:491)。而且,历史的经验教训表明,滥用监察权的后果,必然是监察权威的丧失(李铁,1989:301)。因而,必须强化对位高权重的监察委员会的监督(童之伟,2017:2)。国家监察委员会作为一个新的行使执法监督权的国家公权力机关,其所行使的监察权必须受到监督和制约。那么,如何既保证国家监察权的有效行使从而使其发挥监督国家公权力尤其是国家公权力人员的权力异化行为的功能,又防止国家监察权的滥用或不当行使从而避免其自身权力的异化(或腐化)或被监察对象的合法权益被侵害,应是设立国家监察机关及其监察职权的根本性问题。对此,应抱持一种“既非绝对承认同时又相对拒绝”、“既要使它有权又要对它的权力加以界定”(奥特弗利德·赫费,1998:9)的态度与做法,在法治的语境下确立系统的监察权行使规则和制约机制,确立诸如:规则治理机制(针对监察权设计规则,明确其职权职责、方式与程序等,使其在规则之下运作)、公权力(包括国家公权力与社会公权力)制约监督机制、公民权利制约机制、透明度与信息公开机制、义务约束与责任追究机制、被监察者的权益救济机制等等,从而将监察权运作置于完备的法治之下并进而达到善治之境,并赢得公众的信赖与支持。可以说,只有致力于国家监察权的法治化,这种专门的反腐败机构所拥有的广泛的权力才不至于被滥用(苏珊·罗斯·艾克曼,2000:212)。
(三) 对监督权的监督
在我国,现行国家公权力机关包括可能创建的新的国家公权力机关,都由人大产生,向其负责,受其监督,因而就国家公权力以及监督权体系而言,最后都应接受全国人大监督。按笔者的设想,除全国人大行使监督权外,其统一的、最终的监督权则可由全国人大之下的“法律监督委员会”来行使。而国家公权力中的监督权包括全国人大的监督权的监督,则需要借助非国家公权力系统——人民权来监督,诸如强化人民群众的监督、加强和改善党的监督、加强舆论监督和社会监督等,这些都是监督权终极意义上的人民性体现。