同衡学术 | 市级国土空间总体规划中对历史文化保护工作的思考

我国城市大多历史悠久，特色鲜明，文化资源类型丰富，遍布全域。市级国土空间总体规划（以下简称市级总规）强调全域全要素的统筹管控，下好一盘棋，这就要求在精准认知城市文化特色的基础之上，挖掘本地历史文化资源，梳理保护名录，完善遗产类型，从国土空间角度补充文化空间要素，构建多层次、全覆盖的保护体系。

伴随着文化遗产内涵与外延的不断丰富，文化遗产除日常熟知的历史文化名城名镇名村、文物保护单位，还有近年方兴未艾的工业遗产、农业遗产、文化线路、文化聚集区等多种类型，需要做到应保尽保。同时，文化资源纷繁复杂，级别不等，要想既覆盖全域又层次分明，必须协调建立完善的保护体系。 中心城区作为文化传承演进的核心地区，往往文化重要性突出、遗存丰富，可以发挥中心城区的文化资源核心作用，结合历史古道的纽带作用，建立从中心城区到市域的“城—廊道—镇村”多级保护体系。

此外，还应考虑市域范围内有特色的山水林田湖草等自然环境下的土地开发利用方式所对应的代表性的区域进行辨识与划定保护，比如灌区林盘、禾墩垛田、塘浦圩田等农业地区，也有不同类型乡土聚落的村庄地区，或者特色渔业养殖地区、林业种植地区等。这些区域，有些已经被划定为农业遗产、水利遗产甚至文物保护单位，但 也有很多尚没有被认识到国土利用过程中作为人与自然共同创造的价值，其中具有代表性的重要范围应该在市级总规中予以保护。

文物等主管部门内的文化资源保护划定工作，对应着明确的部门管辖事权，自成系统。在市级总规编制中，更多的是体现协调统筹功能，协调各类已开展的文化保护工作，将不同类型、不同部门负责管理的保护要素，统筹并整合成一张图、一套管理文件，指导各部门保护工作的开展。

同时， 市级总规还承担着向县级、乡镇级国土空间规划纵向传导的重要职能。 市级总规应统筹全域文化空间要素的统筹管理，精准梳理、校核与保护中心城区内的文化资源，并对下级国土空间规划进行传导，主要包括遗产总量、控制线、保护利用的内容与要求的传导，结合下级国土空间规划的反馈情况进行动态更新。

一方水土一方人，自然山水作为基底，在长时段的城市演变中，塑造着城市的性格，与城市文化密不可分，《市级国土总体空间规划编制指南》（试行）（以下简称指南）中特别强调自然与历史文化的协同保护。而以往的历史保护工作，过于重视文化资源本体的保护，忽视了其依存的山水背景，只见文物，不见具有文化关联的绿水青山，造成了人文与自然的割裂。因此，应维护好与人文资源相互依存的自然环境， 解读自然孕育人文的基因密码，塑造具有中国特色的自然与人文交织的城市空间格局 。

《指南》将城市的自然与人文资源的整体保护区域定义为地方特色空间，因此融汇了文化要素与紧密相关的生态要素的空间格局与生态、农业等空间一同，应该成为国土空间格局的重要组成部分。只有科学合理地认识构建文化生态空间格局，才能对全域文化资源与紧密相关的生态资源进行系统认知和整体把握，指导文化资源与相关生态资源的保护与利用工作。

构建文化生态空间格局，文化廊道、文化聚集区的作用不可小觑， 《指南》中强调对历史文化和自然景观资源富集、空间分布集中的地域和廊道进行重点保护。 文化廊道多以水陆交通驿道为载体，是自然资源与文化资源的结合；文化聚集区聚集了集中体现某一特定文化主题的山水、村镇、文物等众多文化资源，是重要的文化保护空间。重视文化廊道、聚集区，凸显城市特有的文化生态格局，有助于统筹构建文化丰富、特色突出、生态安全的新型国土空间格局。

对于历史悠久，遗存丰富的城市，除三条红线外，可增加一条“历史文化保护控制线” ，由自然资源主管部门统筹，会同各类文化遗产的主管部门，根据相关法律法规和保护规划，将全域各类历史文化遗产的保护和控制范围纳入文化保护控制线中，作为刚性管控依据。同时，严格按照相关法律法规，对文化保护控制线实施分级管控，建立文化保护控制线的定期评估与更新机制，严格保护历史文化遗产及其环境，科学引导、积极推动历史遗产的活化利用。

由于各个城市文化资源保护基础工作进展不一，当前，大多数城市的各级文化资源并未全部划定核心保护范围与建设控制地带，这给历史文化保护控制线的整合划定工作增加了难度。 规划实践中，可根据实际情况，将文化资源分为明确划线、建议划示与无法划示三种类型，统一上传到市级总规数据库之中，实现各部门共建共享共用，并根据文化保护工作的推进情况及时增补，动态更新。 已划定保护区划的文化资源为明确划线类型；未完成保护区划的，自然资源主管部门可与文化资源权属部门协商，暂时划示保护控制范围，可暂时依据此线进行管控，待文化资源编制保护规划后，进行更新；少数文化资源如部分地下埋藏区等暂时无法空间落位进行划示的，可以先提供名录、做好记录，日后进行动态更新。

首先，对于生态保护红线而言，虽然国家和省市陆续出台文件放宽对自然保护地中文化空间的限制，在自然保护地的一般控制区中可适度开展考古、文化保护、参观旅游活动，但仍然对文化空间特别是历史村镇的活化利用限制较多。因此，重要的文化遗产空间应尽量扣除自然保护地核心保护区；历史村镇、街区与生态保护红线冲突，应进行部门沟通，调出生态保护红线范围。

对于永久基本农田红线来说，当文化空间与永久基本农田红线冲突时，需增加管控要求，尤其对于地下遗址类地表进行农业耕作时，要限制农作物类型，控制扰土深度，既不破坏农田，又不破坏文化资源本体与空间风貌。

大量文化空间位于城镇开发边界范围内，应协调好城市开发与文化资源保护活化的关系，更新建设空间应尽量避开各类文化遗产空间。鼓励历史文化遗产分布地区布置文化、旅游、商业等功能，建设高品质城市空间等。