撰文：
殷晴
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在清代访问中国的欧美人，时常会在记录中引用“邸报”这种刊物。例如，1706-1731年间客居于中国的耶稣会士龚当信（Cyr Contanci）便在发给法国的报告书中，如此描述邸报的价值：
阅读它，可以了解中国人的宗教、法律、风俗和习惯。可以学习如何遣词造句，以便和中国人交谈，并写出一手好文章 。
这里所说的邸报（亦被称为邸抄、京报或京抄），是一种逐日刊登皇帝动向、朝廷谕旨和大臣上奏的小册子。光绪二十八年（1902）的报纸论说中曾写道；“有中国之农夫下走不阅京报者，未有中国之学士大夫不阅京报者” 。由此可知，阅读邸报已经成为了清代官僚与士人的日常习惯，至清末时仍是如此。那么，邸报究竟由谁编辑发行、经过了怎样的过程才流通于全国？
邸报的起源可追溯至宋代 。元代时似乎一度消失，至明正德年间（1506-1521）才再次在典籍中出现 。自17世纪末起，邸报保持每日连续发行，读者层也从官员扩展到了民间 。
明万历《急选报》
关于明清时期的邸报，以往研究主要从三个角度进行过论述。首先，以戈公振为代表的新闻史研究者将邸报视为中国古代的新闻，探讨了其内容和发行方式 。其次，小野和子与王鸿泰在考察明末党争时，注意到单个的士人因为信息的共享而彼此联结，邸报即是共享信息的重要媒介之一 。此外，近年来不断有学者从东西交流史的角度，关注18世纪以来的在华传教士和外交官对邸报的翻译，指出邸报是当时的欧美人获取中国信息的重要渠道 。
虽然研究积累已相当丰富，但邸报具体如何发行与流通这一基本问题，仍存在许多不明之处。制度上，《大清会典》明确规定了邸报的负责人——从各省的武进士或武举人中选拔出中央与地方间的联络员“驻京提塘”，“各省提塘官设报房，凡钦奉谕旨及题奏等事件，亲赴六科抄录，刊印转发” 。然而，在清代的史料中，也能看到一些出于赢利目的而制作、贩卖邸报的民间从业者。
对于这种制度与实际相背离的情况，以往研究以《大清会典》的规定为前提，提出了两种解释：（1）民间从业者大量翻印了驻京提塘制作的邸报；（2）邸报在清代前期由驻京提塘制作，乾隆末期以后则转由民间从业者办理 。不过，两种解释都没有给出充分的根据。最近，墨安屴（Emily Mokros）重新检视上述研究，指出驻京提塘、中央各部院的书吏和民间从业者共同参与了邸报的制作，但仍未具体阐明三者在邸报的发行与流通过程中分别发挥了何种作用 。
一直以来，信息的处理和传播都被视为考察某一时代之政治文化与统治构造的重要切口，清史领域亦不乏精致的实证研究 。这些研究主要探讨皇帝与官僚之间的通信制度及其在政治决策中的具体运用状况，却鲜有人关注决策后的政令、相关报告文书等中央信息如何传达到地方。由于中央信息的传播是时人了解社会形势的重要途径，且反映了政权对于信息管理的态度，故而对此问题的考察，不仅是把握清代信息传播整体面貌的必要一环，也有助于理解清朝的统治特点。作为19世纪中期以前，唯一一个每日传播清朝中央信息的媒体，邸报可谓是最为合适的研究对象。
此外，在考察信息传播方式的历史变迁时，邸报亦是无法回避的题目。只有厘清邸报的具体发行与流通过程，才有可能在此基础上讨论中国的传统媒体与报刊等近代媒体的连续性与差异。
为分析清代邸报的构成与内容，本文利用了日本东洋文库、早稻田大学、国立国会图书馆，以及中国国家图书馆和首都图书馆收藏的邸报原件，同时还使用了两种邸报影印本 （参见附表）。
附表 清代邸报的诸版本；注：*…影印版 ※…笔者之推测。
如附表所示，邸报的版本可谓多种多样。同一天既有写本，又有刊本；刊本之间又因发行者的不同而在内容上有所差异。不过各版本也有共同之处——都包含了“明发上谕” 及“奏疏”这两个部分。笔者阅览的邸报中未包含顺治、康熙、雍正三朝的版本，但上述构成与宋、明时期的邸报相同 ，由此可以推断，这一结构从清初一直延续到了清末。
此外，咸丰二年（1852）以后发行的诸版本，又在明发上谕之前增加了皇帝每日行动的记录。邸报中并未列出这一部分的标题，不过《申报》等清末报刊在转载邸报时，均称该部分为“宫门抄” ，或许因为如此，戈公振以来的新闻史研究者均沿用了此称呼。宫门抄的具体制作过程将在下一章详述，本节首先整理一下邸报各部分的主要特点。
宫门抄内容的详略程度因日而异，光绪末期以后通常极为简略。以下以北京图书馆出版社出版的邸报影印本（附表No.4,以下简称“影印写本”）中收录的咸丰二年五月二日（1852年6月19日）之宫门抄为例，说明内容较为详细时的状况。
①五月初二日正白旗值日。②吏部引见二十二名，户部引见八名，内务府引见十名，正白旗引见八名。吉伦泰・魏元烺由西陵换班回京请安。【中略】③掌仪司奏恭亲王府五月十八日寅刻祀神、巳刻敬神、十九日辰刻还愿。【中略】④皇上明日出乾清门，走保和殿后隔扇至中和殿，看版毕，走后左门进乾清门还宫办事【后略】（笔者注——编号为笔者所加）。
由此可知，宫门抄中登载的信息，通常包括①值日衙门 ，②皇帝召见之官僚，③各部院之报告，④皇帝次日之安排这四部分。
上述信息只能在邸报中见到。对比同日的《起居注》即会发现，宫门抄记载了户部、内务府、正白旗的引见，而《起居注》中则只有正白旗的引见记录，且没有提及皇帝次日的行程 。
那么，各个版本中的宫门抄是否相同呢？对比“影印写本”、活字本邸报之影印本（No.8，以下简称“影印活字本”），以及早稻田大学所藏聚兴报房印刷活字本（No.9，以下简称“聚兴报房本”）可知，同一日的宫门抄，内容基本无甚出入 。
邸报有时会漏记《起居注》中收录的明发上谕 。不过，绝大多数情况下，邸报与《起居注》中的明发上谕在数量上和内容上都完全一致。各个版本的邸报均是如此。
每日的邸报会刊登1-4篇奏疏，既不修改原文内容，也不加以任何解说。乾隆年间（1736-1795）的邸报主要刊登题本，进入嘉庆年间（1796-1820）后，奏折的比例开始增大，至咸丰年间（1850-1860），题本基本上从邸报上消失了。这一趋势，与奏折从乾隆中期起逐渐由大臣递交给皇帝的私信，转变为汇报政务之正式公文的过程相一致 。
皇帝每日阅览的奏疏多达数十篇，邸报中刊载的不过是其中的一小部分。发行者不同，选登的奏疏也会有所不同。例如，光绪十八年六月十九日的“影印写本”与“影印活字本”分别刊登了3篇和4篇奏折，却毫无重合 。同日的“聚兴报房本”只刊登了一篇，与“影印活字本”的第1篇相同。
此外，邸报中既不记载上奏日期，也不记载收到朱批的日期。根据国立故宫博物院“清代宫中档奏折及军机处档摺件”数据库中收录的录副奏折，可以确认一部分上奏收到朱批的日期，对比后可发现；从收到朱批到刊诸邸报，有时要花1个月以上的时间，有时则只需要10天；收到朱批的先后顺序，也并不一定与刊载于邸报时的顺序相一致 。由此可知，无论是时间顺序上还是内容上，邸报在刊登奏疏时都没有一个明确的选择标准。
接下来考察邸报的形态。邸报有写本与刊本两种形态，对于二者的关系，英国外交官阿礼国（Sir Rutherford Alcock）如此叙述道：
紫禁城中有一个小事务所，事务员（those employed）的工作是抄写当天的上谕，以送交六部和其他相关部门。根据长期以来的惯例（by long custom），对于不禁止公开的上谕和奏疏，事务员可以私下多抄一些（make private extracopies）。傍晚，这些副本被送交到北京的订户手中，订阅费则成为了事务员们的额外收入（perquisites）。副本均为手写，每天大约制作90份。订户中包含了几家印刷所。他们从手写本中选取出重要的内容，印刷成小册子。这些刊本（printed copies）以写本（manuscript copies）十分之一的价格贩卖，在北京和各省拥有庞大的销量 。
这段叙述表明，邸报的发行过程实际上包含了两个阶段。首先，紫禁城的“事务员”们收集并抄写当日的上谕和奏疏，制作出约90份写本。这些写本在送交给北京订户的同时，也成为了印刷所的底本。接下来，印刷所于翌日将写本刊刻成册。此处所说的“事务员”，指的应当是在中央各部院负责抄写和记录的书吏（亦被记作“胥吏”或“书办”）。
阿礼国的叙述乃是基于他担任驻北京公使期间（1861-1875）的所见所闻。至于20世纪初的邸报发行情况，日本清国驻屯军司令部编纂的《北京志》记载：
京报为收录前一日之官员叙任等明发上谕、每日刊布的出版物。所载内容仅限于上述事项，其他概不登载。以泥板刷印，发送订户。【中略】还有与京报同一性质，而比京报更迅速地报道官员叙任等事的刊物，即在傍晚就报道当日发表的叙任上谕等。此并非印刷，而是全部抄写发行，乃在内阁等奉职之小吏之副业。其价格远比京报昂贵，京报每月不过二、三十钱 。
写本和刊本分别于当日傍晚和次日发送，以及抄写邸报乃是书吏之“副业”这两点，均与阿礼国的叙述一致。
阿礼国（Sir Rutherford Alcock）
回溯至更早的时代，嘉庆二十四年（1819），一家名为“公慎堂”的邸报印刷所因涉嫌卷入某一事件（次章详述）而接受调查时，其管事人供称：所用之底本“向来俱是张姓书吏交与堂中，我们用活字排版刷印”，“我们只有印板字报，并无抄录” 。此证言亦表明，邸报的底本由就职于中央部院的书吏制作，与上述阿礼国及《北京志》的记叙一致。
综合以上诸项，可以得出这样一个结论：在考察邸报的发行时，必须把书吏的编辑、抄写过程与印刷所的刊行过程分开讨论。
需要特别留意的是；书吏是在中央部院的指示下，被动地完成邸报的编辑和抄写工作，还是主动、自发地从事这一行为？根据阿礼国的叙述，书吏“私下多抄一些”上谕和奏疏是“长期以来的惯例”，并且写本邸报的订阅费将成为书吏的“额外收入”。这意味着，邸报的编辑与抄写并非中央部院指定的正规业务，而是书吏们基于惯例的自主行为。
当然，仅凭阿礼国的一人之言便做出论断，显然为时过早。不过，众所周知，书吏既被隔离在官员的录用与晋升制度之外，又没有薪俸可领，只能利用职务之便收取贿赂或手续费，以此糊口 。考虑到这一背景，书吏将邸报的编辑和抄写作为谋生手段之一，也是极有可能之事。
想要理解邸报的编辑方式，便需要探明书吏每日如何获取宫门抄、明发上谕和奏疏。其中，明发上谕由内阁发送给所有中央部院，书吏应当很容易知晓其内容。问题在于以下两点：
第一，以往研究均未说明宫门抄的发布机关，也没有提及过书吏如何将其收入手中。第二，理论上，书吏只能接触到所属部院提交的奏疏,以及经由内阁转发至所属部院的奏疏副本，尚不清楚不同部门和官僚提交的奏疏，如何经书吏之手汇集于邸报之中。接下来将依次解决这两个问题。
为了厘清宫门抄的由来，共有3条线索可以利用。首先是《养吉斋丛录》的如下叙述：
雍正元年，左都御史尹泰请禁小钞、晩帖。四年，诛捏造小钞慈渓人何遇恩、仁和人邵雨山，复申严禁。其后亦时有査禁之旨，然迄不能止也。今称宫门钞 。
也就是说，宫门抄即是清初的“小抄”，只是改换了名称而已（以下，除引用原文之外，均将“钞”、“抄”统一记为“抄”）。
小抄（亦称“小报”）指“录有皇上出入及所有口谕”的纸片，清朝初期通常“夹于报内发送，其中满文谕旨有错译而发者，亦有伪造谕旨者” 。康熙五十三年（1714）及雍正元年（1723），都察院御史揆叙和尹泰曾分别上奏要求取缔小抄，雍正四年（1726）甚至有人因为捏造小抄而被处死 。然而，即使禁令迭发，小抄依然屡禁不止，不仅在京城内流传，还夹在邸报中传播到地方官署 。清初小报的原件均已散佚，但“皇上出入及所有口谕”这一描述，与前章介绍的宫门抄内容并不矛盾。
《养吉斋丛录》由历任陕西巡抚、云贵总督等职的吴振棫（1792-1871）编纂，于同治四年（1865）之后成书 。根据“今称宫门钞”一文可以推测，最晚至同治朝后期，宫门抄这一名称便已出现了。
宫门抄=小抄并非官署发布的正式文书。那么，它所登载的信息是由谁、如何收集而成的呢？来看看第2条线索——嘉庆年间发生的假传谕旨事件。
嘉庆二十四年，广东人傅瑞祥为告御状来到北京，不久便因举止可疑而被逮捕。六月二十日，负责审理此案的大学士章煦在起草报告之际，收到了刑部书吏汪庭槐送到的上谕：“傅瑞祥着解回本省，交该县永远监禁”。章煦于是在翌日谒见嘉庆帝时，汇报称已照谕旨办理。然而，军机处和内阁记录中并没有命令押解及监禁傅瑞祥的谕旨 。
调查后发现，章煦收到的谕旨实为伪造，出处为镶蓝旗包衣、镇国公奕颢的侍卫萨敏。
根据事件相关者的供述，嘉庆帝居住在圆明园期间，各王公、宗室的侍卫会轮流前往圆明园，打探“何衙门值日、何衙门引见人数、召见起数、各衙门奏事所奉谕旨，并皇上传地方日期时刻”等信息，然后整理成“啓帖”呈交主人。他们每月支付刑部书吏张光裕京钱3000文，请其誊写“啓帖”，张光裕又以每月京钱1000文的报酬，雇佣刑部书吏苏阳开为助手。六月一日，当班的萨敏在圆明园与护卫、笔帖式们闲谈时，听说将把傅瑞祥“递解回籍”，便口述给了张光裕。
张光裕的助手苏阳开誊写好“啓帖”后，不仅交付给了侍卫，还传给了刑部书吏马八（同时还承接都察院的抄写业务）。马八在誊写“啓帖”时，顺手在涉及傅瑞祥的一句后加上了表示皇帝命令的“钦此”二字。此后，“啓帖”从马八传到李九（兵部书吏，也承接工部的抄写业务），又从李九传到赵禹旃（塾师，也承接刑部的抄写业务），最终落入汪庭槐手中，被当成真正的谕旨呈交给了章煦 。
以上就是假传谕旨事件的概要。这里想要特别留意的是，“啓帖”的构成内容——“何衙门值日、何衙门引见人数、召见起数、各衙门奏事所奉谕旨，并皇上传地方日期时刻”——与上章所述宫门抄之构成几乎完全一致。有没有可能，“啓帖”与宫门抄=小抄只是同一事物的不同名称而已呢？啓帖通常指通知或表达问候时所用的短笺，将侍卫呈送给主人的报告称作“啓帖”，让人感觉很不自然。或许是为了避开“小抄”一词，而故意使用“啓帖”作为隐语？若果真如此，宫门抄=小抄就是侍卫们应王公、宗室的要求而私自打探的消息 。
这一推测的旁证是第3条线索——“影印写本”中收录的宫门抄。与其他诸版本不同，“影印写本”中宫门抄的特点在于，在提及恭亲王时始终使用“爷”这一称呼。例如，咸丰三年九月十日（1853年10月12日）的明发上谕之一为“正白旗领侍卫内大臣着恭亲王署理”，次日的宫门抄即写道“爷谢署正白旗领侍卫内大臣” 。恭亲王奕䜣于光绪二十四年四月十日（1898年5月29日）去世，四月十二日的宫门抄中即有“老爷递遗折”一句。由此可知，奕䜣之孙溥伟继承恭亲王之爵位后，“爷”这一称呼仍在继续使用 。
关于这些宫门抄，影印本“出版说明”称其“是当值官员对本日发生重要事件的批注、解题和说明，这在已知的历史文献中可谓绝无仅有” 。但是，很难想象官员会特意称恭亲王为“爷”。根据前述萨敏等人的供词加以推测，这些宫门抄应当是恭亲王的侍卫所打探、交由书吏誊写后带回王府的。如此推论，表示主从关系的“爷”便能得到解释了。假传谕旨事件发生的嘉庆二十四年与“影印写本”的起始年之间相隔了30余年，这个时间差正好正可以说明，王公、宗室之侍卫暗中打探皇帝动向，已经成为了长年以来的惯例。“出版说明”虽未提及该影印本所据底本的原始出处，但根据上述分析，可推断出其原为恭亲王府所有。
萨敏等侍卫供称，探听行为仅限于嘉庆帝逗留圆明园期间 。然而，无论是前述检举小抄的奏折还是《养吉斋丛录》，都没有提到宫门抄=小抄只记录皇帝在圆明园时的行动；“影印写本”中的宫门抄也不论皇帝身在何处，每日皆有。由此可以推测，类似的信息收集行动，在紫禁城及其他离宫中也一直存在。
至此，本文通过3条线索推断出，宫门抄是王公、宗室的侍卫等能够接近皇帝之人，私自打探到的信息。假传谕旨事件中，“啓帖”不仅被进呈给了王公们，还在书吏之间不断传递。马八、李九、赵禹旃在抄写“啓帖”之后，分别将其提供给了都察院、工部和刑部 ，而实际上收到“啓帖”的部院应当不止于此。“啓帖”（亦即宫门抄=小抄）正是这样在书吏系统内流传，又通过书吏的人际网络，扩散到了各个官署之中。
值得注意的是嘉庆帝对于“啓帖”的处理方式。经调查，派遣侍卫打探消息的官员多达34人，其中除了王公、宗室，还有满洲八旗出身的高官，此外尚有未经查出者 。初次知晓此事的嘉庆帝大为光火，下令被揭发出之官员按职位高低分别减俸6年或12年，此后再有类似行为，官员本人免职，侍卫流放新疆 。然而，就在这道命令下发21天后，嘉庆帝又做出了新的指示，以从廷臣处得知
各王公等派人听事，相沿已久，并非始自近年。其最后袭职之王公、贝勒、贝子等多系年幼之人，该护卫沿习探听，向其禀知，伊等并不解系不应为之事
为理由，将此前的严惩改为宽大处理。最终，王公们的减俸期间全部减半，侍卫们则只受到了三年之内不得晋升的“薄惩” 。
通过这个案例可以发现，虽然探听行为的正当性并不被认可，但官员们早已知晓并默认其存在，可谓官场中“公开的秘密”。即便是力图整肃纲纪的嘉庆帝，到头来也不得不容忍这一现实。这种官场的集体默许，正是小抄从清初起便屡禁不绝，至清代后期又改名为“宫门抄”、公然刊登于邸报和报刊之上的根本原因 。
接下来的问题是：不同部门的奏疏如何汇集到邸报之中？管见所及，并没有史料明确地记录了这一过程。不过，以下4个事件的调查报告中有一些零星的记述，根据它们，可以大致拼凑出奏疏收集过程的全貌。
第一个事件发生于顺治十三年（1656）。吏部书吏冯应京从同部书吏李德美处得到了推荐湖北省随州知州程文光升任知府的题本草稿，擅自抄录并写入“奉旨依议”四字后，交给经营报房的吏科书吏茅万懋，嘱其刊于邸报。茅万懋未经确认题本和谕旨的真伪便将其刊入邸报，不久即因泄露文书和伪造谕旨而遭到吏部官员的检举 。
类似的题本草稿泄露事件，在乾隆六年（1741）也有发生。关于修建谷仓的户部题本未经上奏便被刊诸邸报，还被附上了伪造的皇帝批示。调查发现，负责誊写该题本的户部书吏王齐贤将誊录后的副本交给了同为户部书吏的魏静先，魏静先又将其交给了孟燕禧报房的杨天益。杨天益将题本录入邸报后，询问路过的户部书吏沈涛皇帝如何批示，沈涛随口答称“奉旨依议”，杨天益便将此回答也写入了邸报 。
第三个是发生于康熙五十七年（1718）的伪造奏折事件。该年五月，陕、甘交界一带发生大地震，北京城内传言，地震发生前陕西曾有“无头鬼”出现。吏科书吏沈明石于是假冒川陕总督鄂海之名，捏造了汇报“无头鬼”出没经过的奏折。沈明石原本只是想像亲戚们炫耀自己接近权力中心、得以窥见政治秘闻，不想捏造之奏折经过一系列的传抄后落入刑部书吏高戴天手中，被当作真奏折交给了胡梦昭报房，最终刊诸邸报。步军统领衙门在阅览邸报时发现内容可以，一番追查后将沈明石拿获 。
以上三个事件的具体经过虽各不相同，但可以找出两个共同点：第一，书吏们任意抄写奏疏并将副本转交他人，奏疏副本最终被带到报房；第二，每一个事件中受到处罚的都只有书吏和报房，没有任何官厅因监督不力而被问责，驻京提塘、六科给事中等对公文管理负有责任的官员也未被追究 。这两点表明，不经过任何官厅的检阅、仅靠书吏和报房间的私人关系收集奏疏的邸报编辑方式，已经成为了一种惯例。邸报在刊登奏疏时缺乏明确的选择标准，或许正是这种编辑体制的结果。
那么，此处所说的“报房”究竟是何种机构呢？关于上述三个报房，目前能够确认的只有两点：（1）三家报房都从事邸报的编辑和抄写，茅万懋报房和孟燕禧报房还兼营印刷；（2）茅万懋为吏科书吏。
第四个事件的相关记录，可以弥补报房相关信息的不足。咸丰九年（1859），邸报刊登了推举直隶知州刘心田担任通州知州的奏折，并附有朱批“知道了”，但不久后即被发现奏折和朱批均系伪造。事件的详细经过因史料缺失而难以细考，不过可以确认的是，立本堂钞报房、聚兴报房、聚恒报房、合成报房这4家报房作为事件相关方受到了讯问。其中，立本堂钞报房由礼部书吏设立于东华门，从事邸报的编辑和抄写；聚兴报房、聚恒报房、合成报房从立本堂钞报房领取底本后付诸印刷 。由此可知：（3）与邸报发行过程的两个阶段相对应，报房也分为从事编辑与抄写的“抄报房”和从事印刷的“印刷报房”两类；（4）立本堂钞报房的经营者为礼部书吏。
上述4点中，综合（1）与（3），可以推测出书吏们传递出的奏疏副本首先汇集到“钞报房”。茅万懋报房和孟燕禧报房兼营印刷，很有可能是因为清代初期，报房的分工化尚未十分充分。
而综合（2）与（4）则可以推测出，“抄报房”极有可能由中央部院的书吏经营。编辑邸报时书吏是不可或缺的重要信息源，以及书吏组织内部受师徒间的人际关系制约这两点，也从侧面支持这一推论。
一部分在中央部院工作的书吏，经营着从事邸报编辑与抄写业务（有时也兼营印刷）的“抄报房”。他们利用书吏间的人际网络，收集王公、宗室的侍卫们私自打探到的非正式信息宫门抄，以及经过皇帝阅览且不涉机密的奏疏，与当日的明发上谕一起汇编成邸报的底本。
这一编辑过程说明，《大清会典》规定的“凡钦奉谕旨及题奏等事件”，提塘“亲赴六科抄录”，实际上并没有得到执行，真正在邸报编辑工作中发挥核心作用的是中央部院的书吏。此外，奏疏的收集方式和取舍标准也并没有统一、明确的规定，完全依赖于书吏的个人判断。这意味着，对于邸报的内容，清廷中央只采取最小限度的干预——既不参与编辑，也不进行事前审查，仅在误报被检举时处罚涉事者。清廷对宫门抄的默许，充分表明了这种尽可能少干预的态度。受史料所限，目前尚无法得知“抄报房”的具体数字及其在不同时期变化，不过，根据前章所述阿礼国和《北京志》的记录，可以说，依靠书吏和报房间私人关系的邸报编辑方式，一直延续到了清末。
邸报的内容在编辑和抄写阶段便已基本确定了。不过，手抄所能制作的数量相当有限，坊间流传的多为刊本邸报。那么，邸报是由谁印刷的呢？从福建道监察御史杨开鼎乾隆二十年（1755）的奏折中，可以窥见清代前期的邸报印刷状况。
向来有等无职之人，措设资本，计觅蝇头，遂赴六科具呈，求准开设小报房。科臣仍取具各省提塘保结，准其开设。【中略】近闻各省提塘类皆省费惜劳，并不自办抄报，俱向小报房中转买抄报递发，各省议给报资，以致纷争滋事，弊实无穷。闻现在直隷提塘穆尧年因欠小报房报资，小报房掯不发报。直隷提塘恐误该省抄报，遂自行赴科抄录科抄等件，摆版刷印递发，经吏、兵二科以该提塘擅行摆版、未经呈验参奏，奉旨交部在案。【中略】提塘自行刷报即干参处，恐各省提塘皆以办报为非己责，而小报房可以任意勒掯 。
杨开鼎的奏折表明，邸报的印刷被委托给了以营利为目的的“小报房”，各省驻京提塘直接从“小报房”购买刊本邸报已经成为了惯例。这里所说的“小报房”，应当既包括前述茅万懋报房之类兼营邸报编辑、抄写和印刷的报房，也包括仅从事印刷的报房。“小报房”因驻京提塘滞纳报资而拒绝提供邸报意味着，提塘并不能支配报房，两者之间纯粹是商业上的买卖关系。
杨开鼎述及的事件中，直隶提塘因未经检查便刊刻邸报而遭到弹劾。但是，上一章已经证明，从开始编辑到送达订户手中，邸报都不会接受六科等中央部院的检阅。直隶提塘遭到弹劾的真正原因，并不在于违反了规定，而在于他的擅自行动，破坏了书吏与报房间的共同利益。
为了改变提塘被排除在邸报制作过程之外的情况，杨开鼎提议全面废除“小报房”，转由各省驻京提塘共同设立“公报房”。该建议于翌年得到批准，投入实行 。
前面所提到的公慎堂，就是在此背景下成立的公报房之一。公慎堂管事邵禹澄于嘉庆二十四年供称，“乾隆年间，京城共有报房三处，专办各省送报事件。后来在兵部涉讼，断令专归公慎堂办理，此时只有一家”，他已在此工作了12年。户科给事中博桂亦在同治三年（1864）的奏折中提到，“嘉庆年间正阳门外原设有公慎堂总报房一座” 。尚无法判断邵禹澄所说的诉讼案件，是否就是前述乾隆二十年的报资纷争，但公慎堂印刷的刊本邸报目前少有存世（No.1及No.2），印刷时间最早可追溯至乾隆三十五年（1770）。由此可以推断，最晚从乾隆三十五年开始，公慎堂便已经作为公报房而存在了 。
公慎堂仅负责邸报的印刷，并不参与底本的编辑。也就是说，在公报房成立之后，邸报的编辑工作照旧由书吏所控制，驻京提塘“亲赴六科抄录”谕旨题奏的规定，仍然是一纸公文。
从经营方式来看，公慎堂与以往个人经营的“小报房”相比，最大的不同之处在于由各省驻京提塘共同经营。此处需要特别留意公慎堂运营费的筹措方式。嘉庆七年（1802），江南提塘因经费问题与继任者争执不下，负责调查此事的两江总督费淳在呈交皇帝的报告中如此说明道：
驻京提塘官新旧交代，除正款公项外，另有底垫一项银两。因系从前置办公慎堂字板并起造各处当差公所房屋，一切器具车骡等项，前官挪借垫用，及至期满更换，必须変价偿还。经十六省提塘公议，以接任之员与其另行置备，不若承顶前任房部器具字板，应用偿还垫项，将来交卸，亦照此取偿报明本省藩司备案。各塘一例相沿，流传交代，历有年所 。
费淳所说的“正款公项”，指的是驻京提塘的事务费及其管辖下之“塘”的运营费，由“耗羡”、“摊捐”等正额外的地方经费中支给 。与此相对，字板、房租等公慎堂的运营费并不包含在“正款公项”当中，而是由驻京提塘个人垫付（“底垫”）。三年任期结束后，前任提塘向继任者索取垫付的费用。也就是说，无论是中央政府还是地方政府都不提供资金，公慎堂实际上是靠驻京提塘们的个人投资维持运营。
这样的资金筹措方式虽然保证了提塘对公慎堂的支配权，却也带来了新的问题——因房屋改建、用具更新等需要更产生新的费用时，提塘不得不在支付前任底垫的基础上，再承担自己任期内新增加的开支。如此一来，底垫银的数额逐代递增，新任提塘因数额太过庞大而拒绝支付的情况时有发生。前述嘉庆七年的纠纷中，江南提塘刘镳要求继任者朱桃支付底垫银7200两，遭到后者的拒绝。江宁布政使司在调解二人纠纷时，以刘镳只支付给前任5000两为由，将刘镳要求的7200两底垫银降为5000两。然而朱桃坚持只能负担2800两，最终在正式上任前便被免职。类似的案例在嘉庆十六年亦有发生 。底垫银在公慎堂停业后依旧存在，一直延续到民国元年提塘制度被彻底废除之后 。
或许是因为底垫银的持续膨胀导致的纠纷不断，公慎堂没能坚持到清代的最后。咸丰三年十二月二十六日，上谕中记有“所有刊刻邸钞，乃民间私设报房”一句 ，由此可知，其时公慎堂已不复存在。目前无法得知公慎堂的具体运营状况，不过，考虑到其在嘉庆二十四年时尚在营业，可推断出停业大致发生于道光年间（1820-1850）。
