国外国防工业军民融合发展
国际化进程和举措
杜人淮 解放军南京政治学院
来源：《中国军转民
》
军民融合发展已上升为我国国家战略。为了深入实施军民融合发展国家战略，加快推进军民融合深度发展，有必要进一步探索和推进我国军民融合发展的国际化问题。国防工业是军民融合发展的最直接、最重要领域，也是推进军民融合发展国际化的最重要领域。他山之石，可以攻玉。本文系统梳理和总结了冷战结束以来国外推进国防工业军民融合国际化的进程和举措。国外许多国家实施的国防工业军民融合发展国际化战略，基本上反映了世界安全环境和形势变化的特点和要求，大致可以分为消化产能阶段（20世纪90年代）、转型升级阶段（21世纪前10年）和优化结构阶段（2010年代之后），各阶段都有相应的举措。
20世纪90年代初，随着苏联的解体和华约军事集团的解散，最终结束了以美苏为代表的两大集团之间的长期冷战和军事对峙。随之而来的是各国军费规模的大幅度削减和武器装备等军品订货量的急剧下降。这就迫使许多国家特别是发达国家和转型国家不得不为承担军品科研生产任务的国防工业另寻出路，其中一个共同选择就是大力推进国防工业的军民融合发展（即军民一体化）。国外国防工业的军民融合发展不仅限于国内，而且不断向国际空间拓展，积极探索和实施国防工业军民融合发展国际化战略。但由于这之后的国际安全形势和环境发生了不同变化，国外国防工业军民融合发展国际化战略也随之经历了几个不同阶段，并有针对性地采取了相应的举措。
20世纪90年代，由于以美苏为代表的两大军事集团长期对峙和军备竞赛局面的结束，世界主要军事大国开始大幅度削减国防预算和装备采购费，并由此导致国防工业的军品科研生产能力严重过剩。美国1995财年国防预算削减到2522亿美元，远远低于1985财年的3905亿美元。军费的大幅度削减导致装备采购费急剧下降，1995财年美国装备采购费一度降至432亿美元，比1991财年的665亿美元减少了230多美元。这期间，俄罗斯由于经济的困难，国防预算和装备订货量降幅则更大，1995年军工订货量比1991年减少了80%。面对国内国际军品市场的萎缩，为了更好地解决军工产能严重过剩问题，许多国家不得不通过军转民等办法来寻找出路，并兴起了国防工业军民融合发展国际化潮流。
（一）充分发挥军工技术优势转产有竞争力的民品
冷战时期，一些军事大国为了争夺军事优势，无不把发展军事技术作为优先战略，因而军工领域技术大多领先于民用领域。冷战结束后，面对国内国际军品市场的极度萎缩和军工产能的严重过剩，许多国家不得不采取积极有效的措施，鼓励和支持军工企业利用自身技术优势转产有竞争力的民品，通过开拓国际民用市场为国防工业发展寻求新的出路。这方面美国和俄罗斯最具有代表性。
作为世界国防工业强国的美国，不仅在冷战时期建立了强大的国防工业基础，而且其国防工业军民分离问题也比较突出。冷战结束后，为了化解严重的军品产能过剩问题，美国政府专门成立了国防转产委员会，积极引导和支持国防工业军转民。为了推动国防工业军转民，1992年美国参议院决定拨出500万美元专款作为该委员会管理费。同年，国会通过了《1993财年国防授权法》、《国防转产、再投资、过渡援助法》，要求设立国家国防科学工业基础委员会，规定由该委员会确定国防工业军转民计划项目及预算，指导有关军转民计划的实施。相关法案还要求设立相应的汇报和评估机构对国防工业军转民实施监督。1994年9月，为了更好地推动军民一体化，美国国会技术评价局（OTA）发表了题为《军民一体化潜力评估》的长篇报告。报告不仅对军民一体化进行了界定，而且勾画了美国军民一体化发展的大致蓝图。苏联解体后，前苏联的国防工业主体由俄罗斯继承，当时共接管了2000家军工企业，从业人员达到650万人。面对如此规模庞大的国防工业，加上长期军民分割，俄罗斯政府不得不加快推动国防工业军转民，以消化因军品需求锐减而带来的军工产能严重过剩问题。为此，1993年3月20日，俄联邦最高苏维埃推出了《俄联邦国防工业军转民》的联邦法律；8月，俄联邦安全会议成立了“国防工业跨部门委员会”专门机构；1996年4月，俄联邦政府成立了军工企业私有化委员；1997年底，俄罗斯经济部草拟了国防工业改革方案——《1998-2000年重组国防工业法》；1998年10月，成立了由马斯柳科夫领导的对外军事和技术合作委员会，负责管理指导军火出口工作。
为了加快推动国防工业军转民，美俄等国家不仅设立了专门的机构，制定和颁布了专门的法规，拨出了专门的款项，而且把国防工业的军转民纳入到国家经济发展总体规划，从而最大限度地克服军转民的盲目性。另外，国外在推动国防工业军转民的过程中，还十分注重发挥市场机制牵引作用，引导国内军工企业转向有利可图的国际民用市场，积极利用自身优势转产具有国际竞争力的民品，努力在国际市场谋求发展。国外军工企业通过发挥自身技术优势军转民，不仅将大量军工生产能力转向了民用，而且民品生产质量水平和国际竞争力得到显著提升，有力地带动了军工企业民品的出口，较好地缓解了军工产能严重过剩压力。
（二）推动国防工业军民融合发展国际交流与合作
冷战结束后，为了缓解军工产能过剩压力，世界范围内兴起了国防工业跨国开展军民融合式科研生产合作的潮流。这种合作既有不同国家国防工业之间或国防工业与民用工业之间的军品科研生产合作，也有不同国家国防工业之间和国防工业与民用工业之间的民品科研生产合作。这其中既有发达国家相互之间、发展中国家相互之间和发达国家与发展中国家之间的合作，也有过去冷战时以美国为首的西方集团国家和以苏联为首的东方集团国家之间的合作。
1994年，法国、英国、意大利签订的共同注资120亿美元联合研制“欧洲护卫舰”合作计划，以及英国、德国、西班牙、意大利制定了准备共同注资500亿美元联合研制“欧洲战斗机”的合作计划，是典型的欧洲区域内发达国家之间的国际交流和合作。由于参与研制生产“欧洲护卫舰”、“欧洲战斗机”合作项目的企业，既有军工企业，也有民用企业，因而这种区域内的军品科研生产交流合作具有军民融合性质。1992年，印度分别与俄罗斯、英国签署军事技术合作协议，由俄、英同印度合资建立军工厂，主要生产战斗机、坦克、装甲车等，其中参与的合作企业，既包括军工企业，也包括民用企业，生产的产品不仅供合作方使用，而且出口到其它国家，这种交流合作不仅促使发达国家与发展中国家、前资本主义国家集团与前社会主义国家集团之间的合作，而且具有典型的军民融合属性。
国外一些国家的国防工业开展的跨国军民融合科研生产交流与合作，不仅有助于通过互通有无、优势互补提高军工国际分工协作水平，从而提升参与国的军工和民用生产技术水平，为本国带来较显著的经济效益和社会效益，而且有助于军工大国更好地消化本国军工产能和促进军工发展相对落后国家提升军工发展水平。除此之外，一些国家为了更好地消化军工产能，还积极开展跨国民品研制生产交流和合作。
（三）积极推动军工兼并重组加快提升国际竞争力
为了有效解决军品任务急剧下降而带来的军工产能严重过剩问题，更好地缓解军工企业生存压力和从业人员就业压力，国外许多国家特别是军事大国加大了对本国军工企业兼并重组力度，以此大力提升本国军工企业的国际竞争力，更好地带动军工的军品和民品出口，加快推进国防工业军民融合发展国际化进程。
冷战结束后，国外一些国家不仅将大量中小型军工企业重组为大型军工企业，而且将一些大型军工企业重组为超大型军工企业。1995年3月，美国将洛克希德公司和马丁公司两家大型军工企业进行合并，新组建为更大的洛克希德·马丁公司。1996年底，美国波音公司和麦道公司合并组建新的波音公司。到20世纪90年代中后期，美国国防工业寡头格局基本形成，并给其他国家国防工业发展带来巨大挑战。为了提升国防工业国际竞争力，俄罗斯以政府名义促使军工企业合并，以做大做强本国军工企业。面对国际航空市场的竞争压力，俄政府积极推动航空工业企业的合并，组建了莫斯科航空军工综合体和苏霍伊航空科研生产联合体两大集团。英国则通过军工企业兼并重组逐步将军用飞机、导弹和电子设备的生产集中于英国航空航天公司和GEC——马可尼公司。国外军工企业兼并重组不仅限于国内，而且积极推动跨国兼并重组。20世纪90年代初期，欧洲国家军工企业就开始了跨国界整合，主要以合资（如导弹产品）、组建多国财团（如欧洲战斗机）等方式展开。这期间，英国航空航天公司与法国达索电机公司组建了新一代战斗机联合开发小组，并与法国马特拉公司合并其战斗导弹生产业务；英国GEC——马可尼公司与法国汤姆逊——马可尼声纳公司成立了世界上最大的声纳系统制造公司“汤姆逊——马可尼声纳公司”；法国、德国与荷兰的空中客车飞机厂商联合起来，组建欧洲空中客车公司。但整体上各国军工企业仍然非常重视保持其国家独立性。
通过军工企业兼并重组，一些国家军工企业的数量得到大幅度压缩。从1992年至1997年，美国大型军工企业就由原来的32家合并为9家，其中航空航天企业由10多家减至3家。军工企业数量的减少，特别是军工企业的跨国兼并，军工企业的产能过剩压力得到了缓解，军工企业的实力和国际竞争力得到显著提升。不仅如此，军事工业兼并重组后组建的大型军工公司特别是跨国军工公司，通过在国内扩大自己的军品和民品分公司，在国外建立了自己的军品和民品子公司等形式，有力地提高了国防工业军民融合发展的国际化水平。
（四）鼓励和支持国防工业企业积极开拓多种经营
冷战结束后，随着军工企业的垄断格局和军民分割壁垒的逐步被打破，国外军工企业面临的市场竞争也日趋激烈，解决军工产能过剩的压力进一步加大。为了更好地实现军工企业的发展，一些国家政府积极鼓励和支持军工企业开拓多种经营，并通过各种政策措施引导企业努力拓展更为广阔的国际民用市场。
为了鼓励和支持军工企业面向国内外市场特别是国际市场开拓多种经营，许多国家纷纷引导企业把重点放在军民两用技术和产品的开发与经营上，不仅成立了专门的机构，而且在投资上进行重点扶持。为了将军民两用技术纳入制度化轨道，英国国防部成立了国防鉴定与研究局，该机构在具有两用潜力技术方面创立了一系列的两用技术中心，1994年4月首先创建了结构材料中心，1995年1月正式成立了超级计算机中心，并在软件工程、信息技术、电子和光电子等领域建立两用技术中心。为了更好地开发军民两用技术或实现军技民用、民技军用，法国一些国防承包商公司建立了军民两用统一的设计小组，利用同样的计算机及其辅助设计软件开发研制军品或民品。美国不断加大对两用技术研究和发展投资力度，并重点向可确保国家安全所需的两用技术倾斜。1995财年美国两用技术研究和发展投资额达到20.6亿美元，约占国防部科技预算的25%，投资重点主要集中于先进材料、信息化、仿真技术和先进制造等领域。
为了更好地消化军工产能，国外一些国家在积极开发军民两用技术和项目的同时，主动面向国际市场拓展多种经营业务。一是将军工企业由政府的军品直接供应商转变为面向全球的民品开发生产的承包商或转包商；二是在军工企业内部建立脱离主要军品业务而面向全球从事民品开发和生产的独立实体；三是利用军工企业现有人力和设备在现有业务部门中面向全球引进新产品。为了推动国防工业企业更好地开展多种经营，美国等国家政府进一步修改和完善了国防采办法律，容许军工企业实行军民一体化，并更多地面向国际市场生产、采购和使用军民两用技术、产品，并鼓励采用军民两用工业操作规程。
进入21世纪，美国国内遭遇严重的“9.11”恐怖袭击后，恐怖主义和反恐怖主义斗争日趋尖锐，区域矛盾和冲突不断加深，安全问题再度成为各国必须认真思考和积极面对的问题。面对新的国际安全环境和挑战，为了加强国家安全，许多国家开始增加国防开支，不断强化国防和军队建设。2000年以后，虽然美欧等国的国防开支有所回升，但武器装备需求规模较小的局面仍未得到有效改善。与此同时，随着新科技革命和新军事革命不断加深，战争形态加速由机械化战争向信息化战争转化，武器装备系统复杂程度和集成程度越来越高，战争中的体系对抗更加凸显，这就需要军工企业必须实现转型升级，从全球化资源配置角度满足复杂信息化武器系统研制和集成的需要。
（一）通过降低产业进入门槛提升军工技术发展水平
提升军工技术发展水平，是实现国防工业转型升级的首要任务。随着新科技革命的深入发展，不仅民用领域越来越多的技术已经超越或领先于军工领域，而且由于科技发展的加速发展使先进技术在不同国家呈现出竞相开放趋势，这就使国防工业不得不降低产业进入门槛，既要不断扩大对本国民用领域的开放，也要进一步扩大对国外军工和民用企业的开放，通过直接引进消化先进技术，或通过军民协同、跨国协作等方式开发利用先进技术，加快提升军工技术发展水平。
美国军工企业包括国有和私营两部分，除了弹药等少数兵工厂和大量国防科研机构属国有以外，绝大多数军工企业为私营企业，因而国防工业市场化程度较高，国内民用领域私营企业比较容易通过市场渠道进入国防工业领域，但国外企业一般要受到较为严格的限制。为了更好地利用国际先进技术为本国军工服务，美国不仅面向欧洲、日本、澳大利亚等传统盟国降低了军工的进入门槛，而且面向印度、东欧等一些非传统盟国降低军工的进入门槛，使美国军工企业有机会同国外军工和民用领域企业进行更广泛的技术和生产合作。2001年，美国宇航工业协会建议放宽军火出口限制，减少国会审批权限，促进宇航工业的开放和宇航产品的出口。欧洲地区，特别是法国、英国等国家通过加快推进国有军工科研机构及军工企业私有化进程，不仅面向欧洲地区降低了国防工业进入门槛，而且面向全球有针对性地降低了国防工业进入门槛度，从而提高了国防工业军民融合发展国际化程度。
从总体来看，国外通过降低国防工业进入门槛，提高了国防工业开放程度，提升了军工企业的技术水平，增强了军工企业国际竞争力。比如，美国为了推动国防工业转型升级，确立了以军事科技为龙头，以重大武器装备项目为牵引的方针，在加大对国防工业投入力度和加快推动采办制度改革的同时，通过降低国防工业进入门槛，不断开拓了国防工业科技新领域，提高了国防工业军民融合水平，带动整个国防工业的发展，从而保持了一个充满活力的健康的国防工业基础。
（二）通过推进跨国联合重组提高军工发展质量效率
提高国防工业发展质量效率，是实现国防工业转型升级的核心内容。国家安全需求是国家第一需求，没有国家安全，国家发展就无从谈起。为了满足国家安全需要，世界各国高度重视国防工业的发展，并在各自领域形成了许多独特优势。为此，许多国家在坚持自主发展国防工业的基础上，大力推动国防工业的跨国联合重组，积极推动不同国家国防工业相互间的优势互补、强强联合，以充分发挥各国军工和民用的技术、市场、资本等优势，不断提高国防工业发展的质量和效率。
进入21世纪后，美国借“9.11”之机，一方面极力限制或禁止其盟国和盟国以外国家向所谓“受关注的国家”出售武器，另一方面自己却不断地扩大军售规模，导致一些国家的国防工业的正常发展受到冲击，军火生产和出口蒙受巨大损失。为此，一些国家在坚持自主发展国防工业的同时，把推进军工企业跨国联合重组和组建可与美国抗衡的“有竞争力”的“跨国军工集团”作为国防工业改革发展目标。其中，欧盟地区推动军工企业的跨国专业化整合，并组建具有国际竞争力的跨国军工集团，是国防工业军民融合发展国际化的显著特征。通过短短几年的迅速并购，欧盟范围内的防务供应商数量锐减，欧洲国防工业四大巨头BAE系统公司、EADS、泰勒斯公司、芬梅卡尼卡公司不仅囊括了欧盟的主要防务业务，而且为全球民用市场提供了大量高科技民用产品。就美国而言，虽然2005年之前其军工企业也有选择地向其它国家和地区扩张，但进展不大，典型案例较少。但在2005年以后美国军工企业开始加强了对欧洲等国家和地区企业收购。2006年美国L-3通信公司并购了英国TRL电子公司；2007年美国通用动力公司完成了对加拿大弹药集成商SNC技术公司的收购。通过军工企业的跨国联合重组，各国国防工业的发展质量和效率得到明显提高。
不仅如此，许多国家军工企业还努力进入科技发展最为先进的美国，通过完成对美国企业的收购来提高军工企业发展质量效率。其中，加拿大麦克唐纳·迪特维利联合有限公司（MacDonald Dettwiler and Associates Ltd.MDA）对美国企业的收购，就是一个较为典型的案例。作为全球最主要的对地观测卫星信息公司之一的MDA，主要为全球的一些厂商提供先进通信卫星及子系统生产制造及监控和情报等信息解决方案。2002年6月28日，MDA通过收购Dynar公司进入了美国的信息系统市场，这不仅使MDA接触到了美国政府机构及系统集成领域诸多承包商，从而实现年末公司信息系统订单创纪录的增长，而且使其信息系统业务与其它业务形成了巨大协同效应，提升了公司整体实力。
（三）通过鼓励军工企业拓展对外业务增强企业活力
增强军工企业发展活力，是实现国防工业转型升级的基本要求。作为国防工业微观主体的军工企业，其发展活动状况很大程度上影响和规定着国防工业竞争力和发展前景。面对全球安全形势和环境的变化，对武器装备发展要求越来越高与国防需求相对不足的矛盾，正成为许多国防工业发展面临的主要矛盾。为此，许多国家在推动国防工业转型升级过程中，采取一系列调整改革新举措推动军工企业拓展对外业务，不断增强企业的发展活力。
美国军工企业的对外业务拓展一直走在世界各国前列，约有3/4的企业通过合作研发或生产零部件供应等方式同英、法、德、意、日等国的军工和民品领域企业展开合作。俄罗斯政府为增强军工企业发展活力，不断扩大军工企业外贸自主权。2001年俄政府对军贸管理体制做出重大调整，并出台举措允许军工企业不必经过军贸公司独立承接对外零部件供应、装备修理与维护等项目。俄希望通过此举扩大军工企业的军民品对外贸易额，提高俄军工企业产品的出口竞争力。不仅如此，俄罗斯还把开展跨国联合研发和生产等合作形式作为军工企业拓展对外业务，推动国防工业军民融合发展国际化的主要途径之一，其国际合作范围广，包括船舶、航空、航天、电子系统、核能和核武器销毁、陆军装备及军工转产等。欧洲国家的军工企业规模相对较小，综合实力有限，为了拓展对外业务和增强企业活力，极为高度重视区域内的相互合作。仅法、德之间的军工合作项目就达到百余项。为了拓展对外业务，各国军工企业对外合作的方式不仅限于签订协议，而且还成立了各种区域内的合作组织和机构。俄罗斯和印度通过成立技术转让联合中心，不断扩大对印度转让武器装备专用技术和军民通用技术；美国同印度达成“战略伙伴关系后续步骤”，主张在该框架下加强两国在空间技术、高科技和民用核能等领域的合作。
随着新科技革命深入发展，民用领域企业的科技创新乃至国防科技创新地位显著提升，在此形势下，军工企业对外业务的拓展也出现一些新的特点，网络、电子信息、战场服务等国际新业务大量增加，面向全球推动军工技术向民用领域转移受到高度重视，开展与军工技术联系紧密的公共安全业务、民用产品得到较大发展，军工项目的对外开放和合作不断增强，同国外民用领域企业的合作大量增加。不仅如此，众多军工企业还积极与国外大学合作，充分利用高校科研力量和充分发挥高校科研优势不断促进军工发展。值得注意的是，国外军工企业拓展对外业务和提高企业活力，均倾向于同自身核心竞争能力相关的、具有较强影响力的高技术项目和高附加值产品，着力避免卷入低端领域恶性竞争。
（四）通过军民协调发展良性互动实现军工持续发展
推动国防工业持续发展，是实现国防工业转型升级的根本落脚点，而实现军民协调发展和良性互动，则是军民融合发展的基本内容和要求。面对世界安全形势的变化，军工企业既要为保障国家安全持续进行军事技术创新和提供高质高效的军事装备，同时又将长期面临装备发展费用快速增长和国防需求相对不足的问题。为了实现国防工业的可持续发展，各国在破除国防工业发展军民壁垒同时，着力在国防工业对外贸易和合作中实现军民协调发展和良性互动。
推动对外贸易和合作中实现军民协调发展和良性互动，首先打破国防工业发展的军民分离格局，并在国内需要有较为扎实的军民协调发展和良性互动的基础。进入21世纪后，为了有力地推动国防工业的发展。不管是传统的市场经济国家，还是市场经济转型国家，均加大了国防工业向民用领域开放力度，更加重视军工和民用领域的交流、合作和互动。一是重视与地方大学的交流合作，利用大学的科技力量促进国防工业发展。美国波音公司通过与谢菲尔德大学的合作，充分借助大学的优势技术资源，提升了公司的技术实力及竞争力，实现了公司的进一步发展。二是重视与相关社会机构开展交流，充分利用通用技术促进国防工业发展。美国陆军研究实验室通过和爱迪生焊接研究所签署合作协议，为美国陆军武器装备研制生产开发先进工艺方法，提高了陆军装备的研制生产水平；美国国防预先研究计划局和半导体研究公司签订协议，计划在5年内投入1.94亿美元创建6个新的大学微电子研究中心，以实现和巩固美国在半导体领域领导地位。三是在军民合作过程中更加注重高附加值解决方案业务。美国军工企业在研发转型中注重建立以网络为中心的体系方案，着力打造可提供系统集成及信息安全解决方案的新兴工业力量。
国外许多国家在强化国内军民合作基础上，进一步协调推进军品和民品进出口和对外军民技术交流，从而更有力地推动了军民协调发展和良性互动，实现了国防工业的较快发展。2005年美国航空航天产业出口额654亿美元，军品出口97亿美元，民品出口550亿美元，当年实现贸易顺差达到370亿美元，成为美国顺差最大产业部门。其它产业的军民协调发展也十分显著。2004年世界造船总量为6020万载重吨，其中有70%用于出口，韩国船舶产品的出口更是高达99%以上，而出口的船舶又主要以民用船舶为主。2004年全球卫星工业总销售收入达到972亿美元，其中卫星制造业收入为102亿美元，卫星地面设备制造业收入为233亿美元，发射服务业收入为28亿美元，卫星运营服务业收入为609亿美元，相当一部分卫星及其服务为民用或军民两用。
进入2010年代后，由于全球金融危机及随后发生的欧洲债务危机等影响，世界经济陷入低迷，许多国家经济遭到重创，财政极为困难，从而导致军费支出增长呈现不同程度的下降。这期间，除少数国家个别年份军费支出有一定幅度增长外，全球军费增长时代整体上已告一段落。军费开支的减少导致军品订货量下降，从而难以维持军工企业发展增长。为此，世界各国纷纷调整和优化国防工业结构，以确保国防工业基础得以维持和夯实，并能够有效满足军队未来作战对先进武器装备的需求。
进入2010年代后，由于全球金融危机及随后发生的欧洲债务危机等影响，世界经济陷入低迷，许多国家经济遭到重创，财政极为困难，从而导致军费支出增长呈现不同程度的下降。这期间，除少数国家个别年份军费支出有一定幅度增长外，全球军费增长时代整体上已告一段落。军费开支的减少导致军品订货量下降，从而难以维持军工企业发展增长。为此，世界各国纷纷调整和优化国防工业结构，以确保国防工业基础得以维持和夯实，并能够有效满足军队未来作战对先进武器装备的需求。与此相适应，国外军工企业军民融合发展的国际化逐渐步入优化结构阶段。
（一）调整和优化军工产业结构
面对国防投入的减少和军品订货量的下降，为了更好地保障国家安全急需，就不可能对国防工业各产业平均着力，使之齐头并进，而必须将有限的国防投入真正用在刀刃上。为此，国外纷纷调整军工产业发展战略和政策，着力调整和优化军工产业结构，突出对有助于夺取现代信息化战争优势的新兴产业，特别是航天、新一代信息技术、智能制造、新能源、新材料等战略性新兴产业的倾斜发展，并以此引领国防工业军民融合发展的国际化。
新的形势下，美国更加突出了航天等产业的发展。2010年美国政府专门制定出台了《美国国家航天政策》，以此取代2006年公布的《国家航天政策》。新的航天政策特别注重通过国际航天合作来促进美国航天产业发展。正如美国国家安全委员会国防政策与战略高级主管Barry Pavel指出的，“如果说新政策中有一个真正广泛的主题，那便是贯穿于整个新政策文件之中的国际合作。这可以说是实现我们所有航天目标的根本重点。”为了加快推动航天产业发展，新的政策特别强调推动航天产业军民融合发展的国际化，并列出军民融合的国际航天合作具体领域，如空间探索研究、气候变化研究、地球观测研究、环境数据共享、减灾救灾、空间碎片监测等。按照新政策要求，同年8月，美国国家航空航天局与以色列航天局决定在地球和空间科学、太空探索、遥感数据收集处理、空间测量学、利用空间站开展研究和实验、生命科学等军民通用领域密切双边交流和合作。欧洲根据本区域的特点制定了国防工业的调整和优化方案。2011年3月，欧洲防务局各成员国签署新的能力发展计划，确定了3类重点发展领域，即10大优先发展领域、正在成熟或已成熟的领域和核心驱动因素与环境。该计划促进了欧盟成员国之间武器项目的合作与共享，有力地推动欧盟国防工业一体化进程。英国则瞄准创新能力强、发展速度快的小型企业，把小型企业作为发展重点，并在2011年5月由贸易与投资署专门发布了名为英国敞开商业大门的新战略。俄罗斯政府为了重新确立其大国地位，制定了《2010年前俄罗斯武器装备发展规划》，确立了重点发展信息化、智能化、自动化武器装备的国防工业结构调整目标。
值得高度重视的是，国外许多国家瞄准未来战争的发展趋势，均把智能机器人产业作为调整和优化国防工业结构的重中之重，认为半自主或自主机器人可以大大提高作战效率和打击精度，最为重要的是能够大大减少人员伤亡。2011年2月，长期从事技术市场研究的美国ABI研究公司发布的《军用机器人无人机/无人地面车辆/无人潜航器》研究报告称，2016年全球军用机器人市场产值将从2011年的58亿美元增至80亿美元。目前全球有50-80个国家正在研发购买或使用军用机器人系统及相关技术，包括无人机、无人地面车辆和无人潜航器，其用途是在战场环境中取代人或者作为人的补充。智能机器人具有显著的军民兼容属性，目前许多国家正通过密切国际合作加快智能机器人产业发展。
（二）调整和优化预算投资结构
国防工业的发展离不开一定的经费投入，因而调整和优化军工产业结构，自然需要对预算投资结构进行相应的调整。国外许多国家在经济陷入低迷、财政预算和企业预算出现困难的情况下，根据各国具体特点特别是战争形态变化规律和要求，对发展国防工业所需的投资进行了相应的调整，尽量使有限的经费投入最大限度地满足国家安全战略和军事战略的需要。
受全球金融危机和欧洲债务危机的沉重打击，英、德、法三个欧洲主要国家国防预算均呈现下降趋势。据2010年底英国政府发表的《防务与安全战略审查》，英国决定将2011-2014年国防预算削减7.5%；2012财年，法国和德国的国防预算均为445亿美元，基本上同2011财年持平。为缓解国防预算紧张带来的压力，这些国家不得不减少装备采办数量，甚至取消部分装备采办合同项目，把有限国防预算向发展军民两用技术和产品倾斜，并积极推动区域内合作与交流。2011年9月，欧盟在华沙召开了第六次安全研究会议，主要讨论国防研发预算的分配和重点投资领域。近年来，为应对国防研发投入不足问题，欧洲防御局要求在整个欧盟范围内开展紧密合作，通过军民融合方式协作开发能够满足欧盟国家共同需求的武器装备，其投资和关注的重点主要是核生化防护技术、无人机、网络电磁安全、航天态势感知、反简易爆炸装置、技术指挥与控制等领域的军民融合发展。2011年3月底，俄罗斯国家技术公司监事会批准的公司2020年前创新发展计划，把投资重点放在新技术和新产品研发、打造更具竞争力的高科技产品，并尽力推向国外市场。
通过预算投资结构的调整和优化，一些国家产业结构的调整升级取得了较为显著的成效，一些不适应信息化战争需要的传统产业得到一定程度的压缩，通过压缩传统产业规模，不仅缓解了国防预算的困难，而且还有助于将节省下来的经费用于急需发展的新兴军工产业，从而能够有效满足军队适应信息化战争的需要。尤其是有利于促进适应新军事力量发展所需的军工产业，特别是军用机器人等新兴军工产业的快速发展。为了发展军用机器人，许多国家尽力克服财政困难，不断增加机器人研发投入，深入推进机器人研发的国际合作和交流，使军用机器人的发展保持较好的发展势头。
（三）调整和优化厂商业务结构
面对财政困难和国防采办规模的下降，军工企业必须开辟新的增长来源，面向国际走产品多元化和市场多元化的发展道路。为此，国外许多国家着力调整采办战略和国防预算分配政策，力促军工企业根据自身特点和充分发挥自身优势，积极主动地调整和优化业务结构。与此同时，军工产业结构的调整和预算投入结构的调整，也迫使军工企业不得不对自身的业务结构进行调整和优化。
近年来，美军加大了对采办战略和国防预算的调整力度，从而促使美国国防工业进行冷战结束以来最大幅度的结构调整，迫使美国大小军工承包商加紧调整业务结构，鼓励军工企业围绕颠覆性技术开发等国防要求加强军民合作，积极延伸能发挥自身优势的民用业务，大力发展军民两用技术与产品。在这一背景下，美国军工企业积极向环境、安防、能源等新兴业务领域拓展，不断密切军民业务的国际合作和交流。此外，一些大型军工企业把军民业务整合和加强国际合作成为重要发展战略。如波音公司防务分部为了降低产品成本，实施了构筑“一个波音”的战略，通过顶层设计将商用飞机业务和防务业务融合发展，内容包括整合制造战略、军民供应链等。俄罗斯积极实施军工企业军民融合现代化改造计划，不断调整和优化军工企业国际化业务。比如，俄罗斯计划通过对乌拉尔车辆厂（俄罗斯重型装甲车辆行业龙头企业）进行军民融合现代化改造，不断拓展民品业务和出口业务，使其出口销售收入占比由2011年的15%提高至2016年的40%，并实现销售额翻番，达到2000亿卢布。俄罗斯还计划对军械制造厂（俄罗斯核心火炮厂）进行军民融合现代化改造，按照计划军械制造厂将获得大批精密制造机床等世界最先进生产设备，有力提升军品民品研制生产能力和企业国际竞争力。2011年5月，英国贸易与投资署发布新战略，积极为军工企业争取高投资回报率的海外市场业务。
国外对军工企业业务结构的调整和优化，集中表现为军品业务整合、军民业务结合和国际业务开拓等。通过调整和优化军民业务结构，不仅军工企业的生产能力得到了充分利用、军工技术优势得到了充分发挥、企业国际竞争力得到了有力提升，而且军工企业的军民融合程度和军民融合发展的国际化程度得到了进一步增强。
（四）调整和优化军工资产结构
长期以来，各国军工产业在大力开发国际市场过程中，已使军工资产所有权或者国别属性发生了不同程度的变化。进入2010年后，军工资产的国际化趋势得到进一步增强。为了更好地缓解和解决国防预算经费压力，不断增强军工企业发展活力，加快提升国防工业基础能力，许多国家更加主动地调整和优化军工资产结构，着力在有效维护国家安全利益和增强军工企业发展活力之间求得平衡。一些企业通过积极推动国防工业私有化计划、海外收购、境外上市等方式。军工企业投资主体更趋多元化，从而进一步加快了国防工业军民融合发展全球化进程。
国外许多国家把推动军工企业私有化，进而调整军工企业国有资产和非国有资产结构，作为推进军工企业资本国际化和增强企业活力的必要举措。这在俄罗斯、英国和欧盟某些国家表现得尤为突出。苏联时代的军工企业均为全资国有企业，苏联解体后，俄罗斯政府虽然通过休克疗法加快了私有化改革进程，但俄政府继续保持了对国防工业的控制，相当一部分军工企业仍为全资国有企业。为了增强军工企业活力，俄政府开始着力推动军工私有化改造。比如，2013年推行的对全资国有企业乌拉尔车辆厂的私有化改造，计划把企业25%的股份变成私有。近年来，欧洲其它国家加大了国有军工企业管理体制调整改革力度，确保政府能有效控制战略性军工企业的同时，通过股份制加快推进军工私有化。2010年6月，英国颁布的《防务与安全评审》明确了军工私有化计划，拟对国防保障集团、马奇伍德海上装配中心和联合供应链服务组织等实施私有化改造。2011年9月19日，通用动力（英国）公司表示有意向收购国防保障集团。法国政府也加大了军工私有化的进程，2011年法国政府决定将国防部所属的DCNS公司中的政府持股和泰勒斯公司持股比例，由之前的分别为75%和25%调整为65%和35%。美国绝大多数为私营军工企业，只有少数枪弹等企业为国有军工，国防工业私有化改革不存在多大问题。
随着军工私有化的推进，军工企业通过引进外资、对外收购和国外上市等方式，使股权中的外资比例进一步提高。2011年5月英国贸易与投资署发布新战略，决定吸引高质量外商投资本国军工企业，鼓励外国投资者参与大型基础设施项目和可再生项目等，扩大了本国军工企业中的外资比重。英国BAE系统公司通过加大对美国等国军工企业收购后，除了本部还在英国外，其“国籍”已变得非常模糊，其资本中的50%左右为美国资本，其分支机构的45%的雇员在美国。以色列在纳斯达克上市的军工企业数居世界第三位，仅次于美国、加拿大。但值得注意的是，尽管许多国家军工企业资产向国外开放，但为了避免外资控制本国军工资产，对外资并购本国军工仍进行了限制，严格控制外资收购本国战略敏感武器、高度敏感、基础性特征明显、专属性强等领域的军工资产，并建立了专门审查机构，如美国外国投资管理委员会（CFIUS），并制定了专门法规，如英国《企业贸易法》、德国《对外贸易条例》等。
[注：本文为国家社科基金项目“国防工业发展的军民融合战略研究”（12BJY077）、江苏省社科基金项目“经济与国防协调研究”（16WTB005）的阶段性成果。]
美欧国防工业领域的军民结合
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作者： 安家康
冷战结束以后，美欧等国大力推进国防工业军民融合式发展。美欧等国家追求军民融合主要目的是节约国防投入，兼顾扩大国防工业基础；吸引中小企业参与国防科研生产、采用民用成熟产品与技术，是它们的努力方向，在这一方面取得了较好的成效，在军工产业链向国家工业基础延伸方面一贯做得也比较好。但是由于军事装备对技术和供应商的特殊要求，美欧在国防工业军民融合式发展上走得并不顺利，距离其目标还有较远的路程，迄今仍是它们反复强调的一个长远奋斗方向。它们的骨干军工企业，尤其是特大型企业的亦军亦民程度较低，不少军工企业纯军特点明显，美国尤甚。此外，大公司对其关键供应链上企业的不断收购，正在使得分系统乃至基础产品层面上的竞争态势削弱。
一、美欧对军民融合的认识及演变
自1993年克林顿政府为消除军工能力过剩提出了军民结合概念以来，美国某些政府部门、研究机构、学者开展了一些研究，并最终通过立法，纳入美国法典。美国对“军民结合”含义，先后有四种权威解释：
一是工业实体层面上的结合
。最典型的是美国国会技术评估署1995年所阐述的，即：军民结合发生在工厂、公司和行业三个层面上，在工厂层面上，共用人员、设备、材料，甚至并行生产军民用产品，在公司层面上，生产线可能是分列的，但军民共用公司的管理、劳动力和设备资源，在行业层面上，可以共用研发机构、技术和工艺等。
二是国家宏观层面上的军民结合。
美国国防部2007年指出：“将与民用工业在技术、工艺、劳动力、设备、材料、器材、供应链、设施方面相同的国防工业基础与民用工业基础融为一体，在这些领域放弃国防专用工业能力”。
三是将军民结合作为一种过程
。美国法典第10篇第2501节规定，军民结合是指，消除民用公司参与国防部项目的障碍，在承担国防项目的执行者之间创造新型商务关系，推行现有最佳做法，并推进新型商务做法的发展与应用。在采办政策上，要尽最大可能依赖能够满足国家安全需要的民用技术和工业基础，减少国防部对传统的国防技术和工业基础的依赖，降低利用民用产品、工艺和标准的联邦政府壁垒。
四是将军民结合视为一种方法。
美国国防部近几年在论及军民结合时，将它解释为国防部为降低武器装备采购投入而采取的“推动采办民用和民用驱动的产品的一种方法”。
美国国防部认为“虽然专门针对国家安全的创新成果（指最终产品）往往出现在‘纯军’的国防工业基础之中，但绝大多数能够维持技术优势的创新性和变革性部件、系统与方法存在于民用市场、小型防务公司，或美国的大学中。”表示要“尽可能设置相应的需求和专门的项目，以充分利用可供利用的整个工业基础，包括传统的国防公司、纯粹的民用公司，以及越来越重要的创新型先进技术公司与研究所”，以“确保国防工业基础能够不断得到关键成员，确保关键技能不丧失，保护国家安全不受供应链损伤风险的影响。”
在欧洲国家，政府对国防工业军民结合的提法不多见，一些研究机构和学者对“军民结合”的解释偏向于这样一种含义，即一个公司既生产军品，也生产相关民品，如船舶、车辆、卫星等，即公司的亦军亦民。这种含义基本等同于前文所述的美国国会技术评估署给出的解释。在实际作法上看，欧洲国家政府更加重视在国防研发和采购项目中扩大对中小企业以及民用技术的利用。这又与美国法典的规定相类似。
可以看出，美国的“军民结合”曾经有过让军工科研生产和民用科研生产共寓一个实体的含义，但现在的含义偏向于更多地利用民用工业的技术、产品和设施；欧洲政府推行的“军民结合”与美国现在的做法相同。二者均与我国国防科技工业“寓军于民”的含义接近。
二、美欧国防工业领域军民融合式发展的现状
1．形成了一批以民为主、民军兼顾的骨干国防供应商
2012年世界百强军工企业中，美欧共有72家军工企业入选，其中有接近60家企业的民品收入超过或接近50%。
波音公司2012年总收入近817亿美元，其中民用市场收入约403亿美元，占公司总收入比62%。联合技术公司2012年总收入近577亿美元，其中民用市场收入约456亿美元，占公司总收入比79%。
空中客车集团（原欧洲宇航防务集团）2012年总收入近726亿美元，其中民用市场收入约577亿美元，占公司总收入比79%。英国罗·罗公司2012年总收入近193亿美元，其中民用市场收入约153亿美元，占公司总收入比74%。法国赛峰集团2012年总收入近174亿美元，其中民用市场收入约140亿美元，占公司总收入比80%。德国莱茵金属公司2012年总收入近30亿美元，其中民用市场收入约30亿美元，占公司总收入比30%。
2．国防工业领域中小企业创新生力军的地位已经确立
中小企业是创新的生力军，这是美欧军民领域的主流看法，美国国防部甚至认为：“小型企业才是真正的创新力量”，并且把这个理念落实到了行动上，把中小企业视作推动军事力量转型不可缺少的力量，扶植中小企业的技术创新活动。本世纪以来，美国国防部着力加强了对“小企业创新研究”（SBIR）计划、“小企业技术转让”（STTR）计划、“小企业革新质量奖励”计划的组织管理和投入，成立了专项技术创新管理机构，对SBIR计划的投入大幅度走高。
中小企业的技术创新也取得了一大批实用型成果。例如，美国本土技术公司开发的一种光导热成形（LITS-Form）工艺取代美国海军舰艇船体关键结构中旧的三维模型工序，应用于DDG1000新一代舰艇的船体建造中。这种工艺克服了人工劳动强度大（过去需要数千人，现在全自动操作）、工序时间长（从过去18个月降至现在1～2个月）、制作精度不高等缺点，其效率比原来人工制模提高100倍。美国泡沫体公司员工人数仅12人，其独创的翼板产品应用于洛•马公司新型“联合空面防区外导弹”（JASSM），并被美国国防部看好。
3．大量中小企业参与到国防主承包商的供应链中
在大公司合并的同时，美国参与国防市场的中小企业数量迅速上升，通过分包合同，支撑武器系统的研发。在过去10年里，有100个小企业曾参与波音公司200多个重要国防工程项目。美国“战斧”巡航导弹使命规划系统中的软件包就是由中小企业负责设计的。阿兹泰克斯公司开发的复合结构工艺技术就是在波音公司分包合同授权下研发的。已应用于波音公司F/A-18 E/F作战飞机复合进气道，使飞机重量减少27kg，使研制费用节省1.4亿美元。这种新型工艺技术也将应用于美国最新一代战斗机JSF机身结构设计中。
三、美欧推进国防工业领域军民融合式发展的主要思路与措施
1．以建立军民结合的国防工业基础为主要发展方向
建立军民结合的国防工业基础，是冷战结束后美欧政府的共同诉求，其中既包括大型集团业务的军民结合，也包括鼓励大量中小企业进入国防领域。美欧推进军民结合的战略意图是，扩大国防需求对民用工业基础的利用，从而避免因武器装备采办规模的减小，以及随之带来的传统国防工业基础缩小，而使本国国防研发制造能力的完备性受损。其间接的意义则是多方面的。从近几年来美国和欧洲各国所持的态度来看，通过军民结合主要实现两个直接的现实目的：一是面对传统国防工业基础缩小的局面，通过军民结合，尽力维持国防市场的竞争态势，由此来抑制装备研制采购投入和技术发展费用一路高扬的趋势；二是鉴于新一轮技术变革在诸多方面（如网络技术、信息处理技术、材料技术等）改变了以往新技术的发展和应用“先军后民”的模式，转而“先民后军”，力图通过军民结合，吸收民用技术，加速国防科技和武器装备的创新发展。
2．政府大力干预与调控
冷战结束以后，美国武器装备建设规模骤减，国防工业大幅收缩，出现了严重的寡头化现象，一定程度上阻碍了非传统军工企业，尤其是中小企业为国防建设服务；大多数军工巨头高度依赖国防投资，造成武器装备价格飞涨，国防建设不堪重负。为维持国防工业竞争态势，解决武器装备建设经济性变差等问题，美国国防部大力开展“国防工业延展计划”，鼓励支持非传统军工企业，特别是中小企业承担国防科研生产任务，促成本世纪以来大约1/4的装备采办任务由中小企业担任主承包商角色；近年来，政府政策明确要求军工企业走向民用市场，用民用市场分摊武器装备成本、促进技术进步。
此外，美国目前正在实施的措施还有：政府主持对国家工业基础中的国防供应链开展“逐行业逐层级”（S2T2）调查评估；政府主导建设兼顾国防和经济发展的国家制造创新网络等。“逐行业逐层级”评估是美国政府监管国防工业能力做法的一次重大突破，体现出政府监管国防工业能力的新思路。
2011年，美国政府根据《2012财年国防授权法》要求，启动了“逐行业逐层级”评估。评估范围从军工行业、产品、技术，扩展到各类武器装备，从总体到原材料的整个供应链，评估对象涉及2万家企业。“逐行业逐层级”评估，实质上是把国家工业基础中可用于国防科研生产的力量系统地纳入政府监管的视野中，使政府监管范围更宽、层次更深，问题发现得更为及时和准确。
3．不断改善中小企业参与国防市场的环境
