一、机关思维：行政逻辑在权力改革领域的延伸
由于我国过去计划思维的持续固化、国家权力的中央高度集中、社会组织力量长期疲软、民主机制不健全等影响，中共在执政过程中，形成了对国家、社会和公民等各层面的行政化治理范式。而治理的思想与等级化的权力、垂直和自上而下的指挥关系以及以整齐划一的方式推行的意志等概念联系在一起（让·皮埃尔·戈丹，2010：14），由此形成了政党政治背景下执政党及其代理者在治理场域中的行政逻辑。
（一） 行政逻辑的解构
行政逻辑是与自上而下的压力型主导体制相联系的，强调的是权力上层的意志和行为。行政本质上是执行执政党意志的功能（弗兰克·J·古德诺，1987：41），其实现至少依赖以下几个条件：第一，雄厚的资源优势，这是行政逻辑的基础。这里的资源包括自然资源、经济资源、政治资源等。行政是一个消耗的过程，离不开资源尤其是物质资源的投入和支撑。一方面，管理者为追求资源来满足其生存、发展的需求，才有动力去执行国家意志；另一方面，被管理者只有服从国家意志才能获取其所需资源。第二，强大的制度约束，这是行政逻辑的关键。无规矩不成方圆强调了规矩或制度对秩序形成和维持的作用，但从另一个角度而言也强调了制度对人的限制和约束功能。制度存在于很多形式，包括法律、道德、纪律、命令等。从内容来看，制度包括动员、组织、实施、监督、奖惩等，这些制度预设了行政逻辑从形成到实现的展开过程。第三，坚固的暴力基础，这是行政逻辑的保障。行政是资源整合与调整的手段，利益主导者和利益既得者在利益一致的情境中表现为同盟关系，此时有利于行政的实现；但在利益冲突的情况下两者表现为对抗关系，此时利益既得者构成行政推进的阻力，进而触发行政的防护清理机制，而这离不开暴力（军队、监狱、司法机关等）威慑与实施。
行政逻辑的主要特征可总结为：首先，强调权力主体的整体单一性。权力是行政的逻辑起点，决定着行政逻辑的形成、展开和实现，为了保证行政逻辑的一致性，必然要求权力主体是一个整体而不能分散，是单一的而防止出现多头逻辑，造成指挥系统的冲突和混乱。其次，强调意志与行为的统一性。意志的统一性是行政逻辑的前提，若意志多元化，轻则造成统治资源的内部折耗，重则导致统治系统的失灵，引发政治危机。行为的统一性是行政逻辑的典型表现，它既是意志统一后的外在效果，也是权力主体集中精力，以最小资源投入实现预设目标的不二选择（B·盖伊·彼得斯，2015：230）。再次，通过官僚组织贯彻国家意志。行政逻辑是一种单向度思维，在它看来，互动沟通是对权力主体权威地位的威胁与弱化。此外，官僚组织是行政逻辑展开的载体，其通过运作空间封闭化、权力关系层级化以及部门碎片化来建构统治者强大的控制体系。此外，其边际效应倾向于排斥社会。行政逻辑的外在追求效果在于降低官僚体系运作环境的复杂性和不确定性，将一切可以确定化的不确定性吸纳到系统内部，将一切不可确定化的不确定性拒之门外（周军，2015：21），从而压缩社会的自主参与空间，减少社会对官僚体系的冲击和挑战。最后，追求效率和秩序价值。功利主义和实用主义是行政逻辑的哲学基础，而效率是检验行政逻辑是否功利最大化的重要标志，加之执政党占有资源是有限的，因此，“速战速决”而非“持久战”是行政逻辑胜出的优势所在。当然，行政逻辑终究不是在真空中演绎，其顺利实现需要稳定的秩序支持，基于此，维稳常常是与行政逻辑相伴随的。
（二） 机关思维的形成及其比较优势
行政逻辑不是从来就有的，也不是人类文明发展史的最终选择，而是一定时期内统治者管理国家、控制社会的阶段性方法论。随着议会获得更多权力、多党制出现、公民权的崛起和民主法治环境的转变等（王敬尧、贾鹏举，2000：40），行政逻辑被逐步得到修正。但是执政党仍然将控制重心和着眼点放在承载权力的机关本身，通过控制机关来达到继续维系其统治秩序的目的。在政党主治体制下，执政党的行政逻辑就从政治领域自然延伸到了国家权力领域，形成以“权力机关”为中心的机关思维。
从实证的角度而言，机关思维在我国以往权力改革领域占主导，其受制于被改革权力自身所预设的组织、价值空间，无法在更具超越性的宪法预设的权力价值指引下实现各权力改革的融贯性、有机化，导致权力改革的整体效果大打折扣。以被广为诟病的行政权力改革为例，我国自1982年到2008年先后进行了六次较大的以机关为切入点、以“机构改革”为重点的行政体制改革（刘厚金，2015：45）， 但仅注重机关导向的行政权力改革缺乏权力制约、民主参与和监督、适度经济自由等现代宪法价值指引，并未按照行政权设置、运作各环节的客观规律对行政体制进行宪法化价值审视，遵循的仍是一套管控的行政化逻辑，导致行政干预过多、行政机构臃肿和职责交叉、行政权力腐败等问题不能从深层次得到纾解。再比如，我国司法权力改革领域的指导性案例制度，其本应是最高人民法院遵循司法权的运作逻辑，在进行司法活动过程中充分运用法律技术而形成，但遗憾的是，中国指导性案例的发现和确定机制，指导效力的约束机制都流露着极强的行政权运作逻辑的色彩，体现着明显的机关思维特点。最后，再以以往的监察权力改革为例进行佐证。建国初期，我国设立人民监察委员会，隶属于中央政务院。之后改为国务院监察部，到了1986年，国家设立中华人民共和国监察部。从1993年至今，中央纪委、监察部合署办公，分别承担党的纪律检查和行政监督两项职能。可以看出，以往我国监察权本质上隶属于国家行政权，历年的监察体制改革均围绕机构和职责两个要素展开，没有明确监察权自身的属性和客观运作规律，更未跳出监察体制的自我封闭空间，导致将监察权仅局限于行政监察而未能发挥其应有的宪法功能的后果。以上权力改革实践和制度设计均不同程度反映了执政党在权力改革中的机关思维，形成了以机关整合为中心的权力改革改革路径和方法论。
机关思维具有以下主要特征：第一，以机关本身为中心。机关是权力的象征与载体，机关的设置与改革实质是权力内部或不同权力之间的较量与调配。在出现权力腐败甚至斗争时，权力高层往往从机关切入，通过设立、重组、合并、嫁接等方式对所涉机关予以调整，从而完成对权力的整合、调控。第二，体现集权思想。机关思维下的权力架构往往呈现出传统权力分配的“金字塔状”，各级权力能量随着层级的降低而减小，“权力在横向层级上向某个个人集中，在纵向关系上，下级向上级集中”（陈国权、黄振威，2011：103）。第三，唯上级论。从个体权力的产生来源看，权力个体依附于某一机关职位，而这一机关主要是上级决定产生的，尽管人民主权思想深入人心，但在代议制和政党政治大背景下，其追溯到底是执政党高层的决定。由此在机关思维下，所产生的权力个体评价标准便是唯上标准。
机关思维作为一种权力控制方法论而言，在国家存在一种绝对强势力量的情境下容易成为该力量的优位选择，其重要原因在于这种方法有利于及时抓住时机，促使预设目标能够快速实现。现代权力结构不是独立存在的，而是一个整体联动的系统，在某一权力维度出现问题时，如果仅仅对其局部进行诊治，势必会犯“头痛医头，脚痛医脚”的错误，不仅整治效果难以达到，而且可能会在调整其他权力系统过程中耗费时间、贻误解决良机。机关思维是一种直接的、深刻的、大刀阔斧的解决方法，在强力推动和坚实保障的情况下，此方法可以快速配置权力，完成权力结构的快速调整，短时间内实现所追求的价值和目标，而这对于执政党而言，无疑是提升其政治绩效、证成执政合法性与正当性的绝佳机会。
（三） 对机关思维的批判
从功利的角度而言，机关思维有利于执政党的治理，但是它在一定程度上与现代宪法价值相悖逆，不利于现代民主政治的发展，应当对其予以批判。
第一，机关思维违背权力制约原则，易导致权力的封闭空间，滋生新的腐败。例如，在国家监察体制改革前，我国将贪污贿赂渎职犯罪案件的侦查权和公诉权配置给检察机关，就反腐而言，由检察机关同时拥有前后承继的两项权力有利于提高打击腐败的效度。但这种权力配置方法易形成侦查权与公诉权间的封闭空间，可能给检察机关该作起诉决定却不起诉创造机会，导致检察机关“灯下黑”问题的产生。
第二，机关思维有违权力运行的客观规律性，容易阉割权力自主修复功能。权力本身是一种具有自身逻辑和功能边界的自主结构，其有效运行既包括外在环境下的互动，还包括自运动。机关思维往往注意到了外在环境下该权力与其他事物的联系，容易忽略权力本身在设立、运行、实现等过程中的自有矛盾和自主修复功能。比如，此次国家监察体制欲融合行政监察、国家审计、预防腐败等权力机制，但后三者并非功能意义上的反腐权力。《行政监察法》第18条规定监察机关针对监察对象的“执法、廉政、效能”履行监察职责，可以说反腐只是行政监察权能的三分之一。再看国家审计权，我国《审计法》第2条规定审计机关对审计对象所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益依法进行审计监督，这是审计权的真实功能，即提高财政资金的使用效率，确保国家资金的正常使用。而国家监察体制改革只看到机关本身，忽视了机关背后权力各自的真实功能和运行规律，径直地将机关整合不仅破坏了权力自主体，而且这种颠覆性的改革方法无法为权力功能受损提供修复或救济途径，除非用相同的方法推倒重来。
第三，机关思维有违现代民主原则，公民、社会对权力改革的参与度低。这个问题体现在：一方面，机关思维强调权力高层的主观能动性，着眼点在于机关本身，这客观上导致公民个人与权力改革事项的区隔；另一方面，机关思维制造了逼仄的权力研讨空间，抑制社会组织的培育和发展，使社会组织游离于权力改革外围，无法激发和发挥社会组织在实现预设权力改革目标中的作用。
第四，机关思维可能违反人权保障原则，使相关人员的合法权益受到威胁。机关思维是一种简单粗暴的方法，对简单权力事项进行改革可能起到“短平快”的效果，但对于像国家监察体制顶层设计这样的复杂系统，若缺乏精细的制度设计和技术操作，加之机关原有的救济功能失效，很可能导致相关对象的合法权益受到制度侵犯而无法依法获得救济。
第五，机关思维是一种内耗式的改革方法，不符合宪法经济观。机关思维方法的实现依赖于权力高层的权威以及制度自身所形成的公信力，而这一过程大量消耗权力高层控制的人、财、物、制度等有形、无形资源。此外，改革走到今天，各项制度和权力已形成直接或间接的内在有机联系，在全面深化改革的推动下，机关思维在某一权力改革的运用可能直接导致其他改革机制的错位或熔断，造成诸多权力改革领域的龃龉、碎片化。机关思维可能将制造执政党内部权力分支间的“经济鸿沟”（查尔斯·A·比尔德，2012:1-11），进而发生马克思主义宪法的基础解构风险，引发上层建筑之价值冲突与失序。
二、 程序思维：现代民主政治发展的必然逻辑选择
方法具有时代局限性，机关思维是计划经济体制、政党政治不成熟、公民社会力量薄弱、民主机制不健全等旧时代条件下的改革方法，上文论述的诸多弊端凸显了机关思维方法的不适应性和方法改革的迫切性。现代民主政治呼吁新的改革方法论，我们认为程序思维方法正顺应了时代要求、改革趋势、发展特征，成为权力改革领域必将崛起的新的方法论。
（一） 程序思维的描述
从语义上判断，本文中程序的反义词并不是实体或实质，可接近“恣意”；其近义词并非过程或顺序，可接近“规律”，即程序是指事物各自的运动规律（赵振宇，2001：36-37）。基于此，本文把“程序思维”方法描述为按照权力产生、发展、衰弱、消亡的客观运动规律，识别这一过程中可能出现的破坏民主、侵犯人权、违背法治、消减制约等价值漏洞或风险点，并采取相应的制度措施予以引导和修正，从而保证该权力的发生与变迁符合现代宪法价值的方法。理想的宪法是符合价值诉求目标的权力组织法（程洁，2015:2），而程序思维是现代宪法视域下带有价值审视的方法，目标是凝聚权力改革在宪法层面的共识，形成内在反映现代宪法价值的有机的、系统的、协调的制度体系。
程序思维的特点主要表现为：第一，以权力为切入点，对其进行全面动态的审视。程序思维与机关思维的最大不同之处在于切入改革的视角，后者切入点为机关本身，以机关为中心设置程序；而前者以被改革的权力为切入点，审视权力设置、运作等各阶段是否符合现代宪法预设价值，并对之进行相应价值指引与修正。第二，体现分权思想。程序思维并没有像机关思维那样预先将权力集中于某一机关，再主观设置权力运行程序，而是在遵循权力之客观运动规律基础上，为其营造了一个比较开放的运作空间，吸引社会组织、公民等其他主体参与到权力运作中来，再按照现代宪法原则和功能最适当原则对权力配置作出适当安排。第三，追求现代宪法价值。从功能来说，程序思维最主要是对权力运作的各个环节作出价值判断，弥补机关思维带来的现代宪法价值创伤和漏洞。从程式上讲，程序思维在具体情境中所采用的价值系统不是随机的，它可以在某一类情境中积累固定的特殊程式，从而防止在运用程序思维时遗漏某一价值。从内容上看，现代宪法价值不仅包括民主、法治、基本人权、权力制约、秩序、自由等一般人类文明共识，还包括宪法对立法权、行政权、司法权、监察权等各种具体权力形态的特殊价值要求。这些价值可能同时存在于某一权力整体或具体环节，且彼此之间存在张力，这时则需要按照公权力上的比例原则对价值进行取舍，作出实质上的更优设计。如果价值冲突无法调和，通过价值层面的整合或重组可能会催生出新的独立权力形态，这或许是我国国家监察权脱离行政权而取得独立宪法地位背后所隐含的发生原动力和发展机制所在。基于此，我们也可以称程序思维是一种充满价值博弈的方法。
（二） 程序思维与机关思维的辩证关系
程序思维与机关思维是权力改革的两种方法论，尽管两者存在诸多差异，但都具有一定的方法优势，在同一权力改革中，两者不是对立的，而是相互配合，辩证统一的关系，具体来说：
首先，机关思维是程序思维的基础。程序思维本质上是按照权力之客观运作规律对权力的发生和变迁环节作出的价值判断，其形式是抽象的，必须依赖于权力主体才能在现实中发挥作用。机关思维尽管存在诸多弊端，但它在一定程度上有助于理顺相关机关的主体关系，最起码提供了权力运作的基本载体，这为程序思维对权力运作环节进行价值供给奠定了基础。
其次，程序思维是机关思维的补强。机关思维以具体机关为视角切入权力运作过程，其更多地带有整合性政治的倾向，即通过改革机关本身，整合机关优势，优化机关的政治序列，达到更好的政治效果。可以看出，这种改革方法具有较强的可操作性，但是这种方法比较简单粗暴，容易为了执意达到整合性政治效果而丢了现代民主社会推崇的宪法价值和基本精神。而程序思维从宏观上把握权力的客观运作规律，再以现代宪法价值为参考系来识别权力运作环节可能存在的价值漏洞或风险点，再采取相应措施予以弥补。可以看出，程序思维带有预防性政治倾向，具有更强的价值指引性，而这恰好可以补强机关思维在这方面的短板。
再次，程序思维和机关思维的应用不存在谁先谁后的序列问题。尽管机关思维是程序思维的基础，程序思维是机关思维的补强，但这不意味着在诸如权力改革中先应用机关思维，再应用程序思维，更不意味着完全否定机关思维而选择程序思维，而是批判性地统筹运用两种方法，不可偏颇任何一方。否则要么权力改革由于缺乏现实制度承担载体而无法推进，要么因缺失宪法价值指引而引发新的宪法法律问题，甚至宪法危机。
（三） 程序思维对现代民主政治发展的促进
程序思维是现代宪法价值实现的重要方法，其对现代民主政治发展的促进作用可归纳为两个方面：第一，有助于扩展权力运行空间，吸收社会组织、公民的民主参与。就权力改革而言，某种权力关系的重组会影响整个社会结构（理查德·拉克曼，2013：36），但这一论断是建立在程序思维基础上的。机关思维容易形成权力运行在机关内部型构的封闭空间，阻隔社会组织、公民对权力改革的参与，这与现代民主政治所提倡的公民参与政治的思想相违背。而程序思维尊重权力产生、发展、衰弱和消亡的动态过程之客观规律，按照现代宪法价值和功能最适当原则配置权力及其各环节对应的参与主体，从而使权力运作空间立体化、开放化，有利于扩大政治改革的民主参与度。
第二，进一步强化民主政治的实质性，推动民主政治精细化、宪法价值化发展。程序思维更加注重权力运作各个环节的价值性思考，其在尊重权力自身运作客观规律基础上，对权力的设置、发展以及与其他权力系统的协调衔接作出价值指引。尽管这增加了民主政治发展的复杂性，但程序思维的应用有助于缓解权力改革过程中的矛盾、冲突，减少现实环节的直接对抗，更大限度地凝聚在权力改革领域的价值共识，增加各方面对权力改革方案的认同感和可接受度。
