一、问题的提出
自1978年改革开放以来，伴随着社会结构的一系列重大变迁，我国国家与社会的结构性矛盾逐步显现，社会抗争事件逐渐增多，“抗争政治”成为当代中国政治研究中的热门议题｡现有研究主要基于公民及公民社会的视角，自下而上地分析当代中国的社会抗争，较少关注抗争事件中另一个重要行动者———政府，尤其是实际承担社会管理职能的地方政府｡那么，当代中国地方政府是如何应对社会抗争事件的呢?近年来，少数学者注意到了抗争政治研究中对政府行为关注的不足，但主要还是着眼于地方政府处理社会抗争事件时的某一类行为或新的特征｡地方政府应对社会抗争的手段不仅在于收买、“关系型”维稳抑或大调解，还有许多行为没有得到关注，如要挟、拖延、欺瞒、限制自由等｡如何概括地方政府应对社会抗争事件时的行为?换言之，这些多样的行为背后具有哪些共性特征，也即其行为策略是什么?需要政治学给以理论的阐释｡
在特定政治体制与制度设计之下，地方政府在应对社会抗争时一般秉持超越特定事件的行为策略｡本文基于社会抗争事件中地方政府这一行动者的视角，来阐释当代中国地方政府在社会抗争事件中的主要行为策略｡相比于已有研究，本文使用多案例法，基于大量具有代表性的社会抗争事件，总结地方政府应对社会抗争的主要行为策略｡这不仅是抗争政治研究的新视角和重要补充，更是对其所基于的经验事实的反思，对全面理解当代中国政府与政治具有重要意义｡
二、方法与数据
为了梳理社会抗争事件中地方政府的主要行为模式，分析其背后的行为策略，我们使用多案例研究法，选取了2007年以来影响力较大的、受到社会广泛关注的抗争事件40起(见附表)｡
本文案例的选取标准首先是信息的完整｡近几年，受到关注的社会抗争事件很多，但公开的报道或者讨论大多较为碎片，普遍缺乏完整的事件内容｡因此，我们整合归并了不同渠道的信息，实地或电话访谈了部分官员与民众，对比查证其中有出入的部分，尽可能地还原事件的真实情况｡其次，为了最大限度地确保案例的代表性，本文选取的每一个案例至少曾被全国性媒体报道，或有一位知名学者或省部级及以上的官员在文章或公开演讲中讨论过｡而且，这些事件覆盖了中国的大部分省份(见表1)，涵盖了征地矛盾、环境破坏、医患纠纷、劳资纠纷、社会泄愤等主要的社会抗争类型｡总的来说，这些案例为我们进一步探究地方政府应对社会抗争事件的行为策略提供了重要线索｡
三、社会抗争事件中地方政府的行为策略
通过案例分析，我们发现，地方政府应对社会抗争事件时有两类显著的行为策略，一类是使用制度框架内的方式，依法、依规地处理，一类则是使用强制性手段的刚性压制(HardRepression)｡其中，地方政府使用制度框架内的方式解决社会抗争事件的案例为9件(见附表)，刚性压制社会抗争事件的案例为12件(见附表)｡更多的情况下，地方政府既没有使用制度框架内的方式，也不是直接地借助强制性手段，而是运用拖延、收买、欺瞒、要挟、限制自由等方式处理社会抗争事件(共19件，见附表)，即“摆平”的策略｡
“摆平”一词本身的意思是“安放平正”，同时也引申为调整好关系或解决好矛盾｡作为学术概念，“摆平”的表述初见于对国家机关工作人员不顾法律、法规的约束，动用体制之外的资源与手段处理某一特定事件等行为的描述｡地方政府应对社会抗争事件时的“摆平”策略是指:地方政府较为被动、消极地履行社会管理职能；根据对特定社会抗争事件是否超出管辖范围的可能性估计，选择性进行应对；在应对社会抗争事件时，运用拖延、收买、欺瞒、要挟、限制自由等方式，尽量实现属地社会表面上的暂时性稳定｡“摆平”策略包含了以下几方面的特征(见表2)
第一，地方政府作为属地社会管理的责任主体，消极、被动地履行职能｡相较中央政府，地方政府在社会管理上有显著的属地管理优势，但与其对经济发展的积极、热情不同，地方政府在社会管理上表现出了普遍的消极、应付等特征，甚至出现以社会政策促进经济发展的新形态｡
案例4是发生在贵州省瓮安县的重经济发展、轻社会管理的典型案例｡
该案例中，瓮安县玉华乡因多年的磷矿开发导致水源污染，严重影响了村民的基本生活｡但面对村民的反复投诉，地方政府并没有及时排查企业的环境污染问题，而是多次无视民众的合理诉求，反映了地方政府在面对民众的社会管理需求时消极、应付的特征｡
第二，根据对特定社会抗争事件是否超出可控范围可能性的估计，选择性地应对｡在大多数情况下，地方政府并不以民众需要的迫切程度为首要权重，而是以某一事件是否可能超出可控范围为依据，选择应对或忽视社会管理问题｡亦即，地方政府衡量社会抗争严重程度的标准是特定事件是否会超出自身的权力范围，而非民众需求的轻重缓急｡就一些短时间内爆发的、具有一定影响力并有可能进一步扩散的抗争事件，地方政府通常会及时地做出回应｡对另一些抗争事件，民众的需求程度可能较低，也可能较高，但由于扩散能力弱，或难以形成规模效应，地方政府则并不一定会采取行动｡
案例21和案例22具有典型性｡案例21是发生在四川省内江市的抢尸事件｡
案例22是发生在黑龙江省穆棱市的强占耕地事件｡案例21的内江抢尸事件，在短时间内从一起普通的车祸迅速演变为一场有人员集聚的医疗纠纷，地方政府如果不做出反应，很有可能发展为严重的冲突事件，超出可控范围｡因此，当地政府及时行动，通过强制家属中的公职人员“安抚”其他亲属、强行抢夺尸体等手段，试图“摆平”可能发生的超出控制范围的冲突事件｡在案例22中，穆棱市兴源镇东兴村14户农户的耕地被强占挖砂｡由于涉及人数少，村民的需求不能形成规模效应，因此地方政府并没有及时地依据制度规范回应民众的诉求｡只有在事件被媒体广泛报道，得到上级政府重视并介入的情况下，民众反映的问题才得到解决｡
第三，以将社会抗争事件控制在管辖范围之内为主要目标｡在处理社会抗争事件时，地方政府的主要目标是将特定社会管理问题控制在自己的管辖范围之内，而较少关注民众的需求是否得到真正的回应｡
2010年前后，各地频繁发生铅污染事件，案例18是其中具有代表性的一件｡2003年，东岭集团冶炼公司在陕西省凤翔县马道口村和孙家南头村建厂｡工厂严重污染了当地环境｡村民多次向当地政府反应，要么没有得到回应，要么被告知污染没有超标｡2009年，村民自发带儿童去医院检查，结果血铅含量几乎全部超标｡之后，凤翔县政府公布:马道口村和孙家南头村731名儿童，确认615人血铅超标，并声称已责令工厂停产｡进一步的案例研究也发现，发生在四川、湖南、江苏、福建、甘肃等地的铅污染事件都有共同特征:爆发前，村民与企业斗争多年，反复投诉，或被地方政府敷衍，或被告知“排放合格”｡在成为规模化事件之前，地方政府多是采取欺瞒、敷衍的方式，将问题控制在管辖范围之内，而并不关注民众的需求是否真正得到回应｡
第四，在应对社会抗争事件时，以拖延、收买、欺瞒、要挟、限制自由为主要行为模式｡地方政府在面对社会抗争事件时，往往不以法律或制度为逻辑起点，使用制度框架内的方式积极地回应需求，也不是简单地进行刚性压制，而是以拖延、收买、欺瞒、要挟和限制自由等行为方式，服务于将问题控制在属地管理范围之内的管理目标｡拖延是指地方政府无限期推迟社会管理问题，不予回应解决；收买是指地方政府通过金钱或其他额外利益补偿的方式替代诉求方真实的社会管理需求，抗争事件所反映的社会管理问题并没有得到解决；欺瞒是指地方政府通过欺骗、隐瞒的方式，逃避民众需求的回应或掩盖可能的社会问题；要挟是指地方政府利用民众的弱点，借助公权力压迫民众放弃抗争，如直接利益威胁或家属株连等；限制自由则是指地方政府为了控制民众的抗争，运用公权力监控、限制抗争者的行动自由，典型的方式如强迫参加学习、设岗监视等｡
案例16、20和14集中体现了“摆平”策略下地方政府的这些行为模式｡案例16是发生于湖南省浏阳市的镉污染事件｡2003年，一个曾因污染问题被关停的企业———湘和化工厂，经招商引资入驻浏阳市镇头镇双桥村｡镇政府与当地村民谈征地时介绍，这是生产饲料添加剂的企业，“无污染、零排放”｡于是村民同意化工厂入驻｡之后，镉污染问题逐渐显现｡2006年，村民集体向镇政府和省环保总局反映情况｡镇领导下村做思想工作｡但工厂的污染始终没有得到解决｡2009年初，陆续有村民被检查出中毒，罗伯林、阳述之死亡｡镇政府赔偿罗伯林30万元，阳述之19万元，但拒绝承认村民死亡与镉污染有关｡2009年7月，2888名村民中有509人被确认为镉超标｡案例20是发生于天津市宁河县的征地拆迁事件｡2009年10月，宁河县为了拆迁进展顺利，采用“谁家的孩子谁抱走”的工作方式———拆迁户们被分属到各单位“负责”｡该县几名小学老师因不同意拆迁被当地教育局停课并被要求调到偏远山区｡压力之下，老师们最终签署了拆迁协议，调令随即取消｡案例14发生于湖北省房县｡2004年，房县一些有资格转为公办教师的民办教师被清退｡而多名教育系统工作人员的亲属，却陆续转正｡于是，被清退的老师开始多方反映情况｡2005年，房县成立“民师法治培训班”，强制民办教师参加学习｡学员进入后会被隔绝与外界的一切往来｡2009年2月，民师刘会华被纳入“法治培训班”｡期间，他被迫学习了《信访条例》以及各种事关大局和稳定的文件，同时，也被要求写悔改书，并承认“不该越级上访”后，才可以离开｡
在案例16中，地方政府使用了欺瞒的手段，说服村民同意化工厂入驻｡当村民发现化工厂镉污染严重，向政府部门反映后，当地政府并没有针对污染问题展开调查，而是一再拖延｡当有村民因镉中毒死亡时，镇政府通过高额赔偿费收买村民，并继续拖延问题｡在案例20中，地方政府为了完成征地任务，运用公权力要挟体制内的人员，强迫其配合征地拆迁工作｡在案例14中，地方政府通过“法治培训班”的方式限制抗争者的自由，强制其停止抗争行为｡
第五，以属地社会表面上的暂时性稳定为预期结果｡遵循“摆平”策略的地方政府通常并不以属地社会的长治久安为预期结果，而只是为了维持属地社会表面上的暂时性稳定｡案例6就是典型的例子｡
这一事件发生于广东省兴宁市大坪镇当联村｡2007年，因没有同其他村村民一样享受合水水库移民扶持资金，当联村的陈伟华等村民开始上访｡2008年1月，当地水库协调办回复，当联村“不属遗漏范围”｡3月，陈伟华等4名村民进京上访，在抵京后被镇政府工作人员拦截｡镇长同意办理移民，并给予每人1000元“困难补助”｡同年11月，兴宁市政府重新测量的结果显示:当联村不符合移民安置条件｡2009年3月，陈伟华等6人在大坪镇政府、兴宁市移民办等15人的陪同下，到广州市上访并游览了附近的景点｡同年4月29日，兴宁市水利局局长坦言当联村确实不属于移民，“前两年其它村小组的村民因为得不到水库移民的待遇，集体去北京上访｡为了阻止村民的这一行为，于是破例把那些村民纳入了水库移民范围”｡
在这一案例中，当地政府为防止民众集体抗争影响其信访绩效考核，不仅违反规定将水库移民扶持资金给予无权享受这一资金的部分村民｡当其他村民因没有享受这一资金而上访时，也试图通过金钱、安排旅游等方式收买上访者｡地方政府使用了各种手段，花费了高额的成本，但始终没有合理、合法地回应民众的诉求，其预期的处理结果是属地社会表面上的暂时性稳定｡
因此，根据地方政府行为是否符合制度规范，其应对社会抗争事件的行为策略可以分为制度框架内的方式与制度框架外的方式两大类｡制度框架外的方式又可以进一步分为“摆平”与刚性压制两类(如表3所示)｡“摆平”是其中主要的行为策略｡
更重要的是，上述案例大多是近几年来影响力较大、显示度较高的抗争事件，还有许多社会抗争因为被地方政府较好地“摆平”而无法得到社会的广泛关注｡这更说明了地方政府“摆平”策略的广泛存在及其在短期应对意义上的良好绩效｡
四、“摆平”成为主要行为策略的原因
由上可见，“摆平”是地方政府应对社会抗争事件的主要行为策略｡那么，进一步的问题在于，为什么地方政府更多地选择“摆平”的策略?换句话说，为什么地方政府不使用制度框架内的方式，也不简单地借助强制性手段压制社会抗争呢?求解这一问题需要从两个层面进行分析｡
为什么地方政府不选择制度框架内的方式，而更多地使用制度框架外的方式?
首先，地方政府不习惯于使用制度框架内的方式处理社会抗争事件｡1949年后，我国仿照苏联建立了高度集权的“全能政府”模式，巩固了政府的一元主体地位｡在社会领域表现为政府对公共服务与社会管理的集中支配和高度控制，抑制了民众需求的自发生成｡参与渠道的缺失更使得民众无法有效地表达需求｡改革开放以后，中国政府进行了多轮行政体制改革｡每一次的改革内容都围绕经济建设的需要来规定和设计｡这种改革方式使政府对经济事务的管理日益成熟，但也导致了社会管理体制改革的滞后｡与此同时，伴随着工业化、城镇化的不断推进，人口流动逐渐加快，城乡二元的户籍结构日益弱化｡落后的社会管理体制与中国社会转型的结构性矛盾逐渐显现，社会抗争事件不断发生｡在这一阶段，面对频发的社会矛盾与社会冲突，政府仍习惯于运用公权力自上而下地管理社会事务、化解社会矛盾｡在社会问题发生之后，通过“运动式”治理的方式，短时间内最大限度地动员各种资源，进行集中“严打”整治，借助强制性的政府行为控制社会秩序、维护社会稳定｡进入新世纪以来，社会建设、社会管理逐渐成为中国经济社会发展中的关键词｡2006年，十六届六中全会提出“推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展”，标志着中国社会主义现代化建设的总体布局由“三位一体”拓展为包括社会建设在内的“四位一体”｡2007年，十七大报告明确提出:“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设”｡2012年，十八大报告指出:“加强社会建设，是社会和谐稳定的重要保证｡”这些施政目标与政策方针的提出，表明中央政府开始重视社会管理｡但从目前情况看，依法执政、依法行政仍大多停留在制度设计层面，地方政府在履行社会管理职能时还是沿袭着传统的“管控”模式｡突破制度规范的方式仍然是地方政府应对社会抗争的主要偏好，一个重要的原因就是对传统社会管理体制的路径依赖｡
其次，地方政府并不愿意使用制度框架内的方式处理社会抗争事件｡在“上下分治”①的治理结构下，中央政府掌握了治官权，而地方政府则掌握了实际管理属地民众的权力｡这种体制保证了中央政府对地方政府的根本性制约与控制，但同时也给予了地方政府较大的自由裁量空间｡1978年以来，一系列以“经济发展主义”为核心的制度安排导致了地方政府追求经济增长最大化和财政收益最优化的强烈偏好｡而在任期制和“一票否决”等机制的影响下，制度框架以外的方式成为地方政府应对社会抗争事件的主要选择｡任期制是指国家元首或政府其他官员以及企事业单位的公职人员，在职工作的时间有明确的限定｡“一票否决”主要指:当无法完成一些明确的任务或满足一些明确的底线时，就视其全年工作成绩为零，不能获得任何先进称号和奖励，是一种极端的目标责任制｡在社会管理方面，主要存在于信访、环保、安全生产等领域｡
在过去相当长的一段时间内，政府考核评价体系中经济建设的指标较多、比重较大｡近年来，这一现象得到了改变，社会建设、社会管理也逐渐成为其中的重要内容｡尽管如此，相较经济绩效的易测量、显示度高等特点，社会管理的过程难测量，绩效显示度低｡因此，在“一票否决”机制下，履行好社会管理职能只能消除可能造成的负面影响，很难带来正向的积极作用｡而且，使用制度框架内的方式，处理社会抗争事件，往往需要耗费地方政府大量的时间和精力，有时甚至需要放弃或延缓高经济回报的决策｡而地方经济的发展不仅是地方政府考核体系中最显性、最直观的指标，也是地方官员晋升的重要助推器｡对于任期有限的地方官员来说，他们更愿意将时间与精力投入到经济建设当中，而不是纠缠于如何更好地处理各种社会抗争事件｡事实上，这也是地方政府理性权衡的过程，即根据某一特定决策在经济发展或财政收益上带来的回报与社会管理上可能增加的负担，进行理性的“成本———收益”分析，最终做出决定｡由于通过制度框架内的方式解决社会抗争事件往往需要付出较高的成本，而社会管理绩效却得不到显著提高｡所以，地方政府往往会选择成本更低，但却超越制度规定的方式作为衡量的标准｡如果地方政府认为某一决策带来的绩效回报高于使用制度框架外的方式应对可能的社会抗争所需付出的成本，地方政府就更加倾向于做出肯定的决策｡最典型的例子就是地方政府与民众的征地矛盾｡1994年的分税制改革使土地出让成为地方政府财政收入的重要来源，而土地出让后的城市扩张又会带来GDP的快速增长｡众多经验表明，土地征用常会引发民众抗争｡但是，地方政府仍十分热衷于此｡这也说明了地方政府并不是希望“不出事”，而是试图在经济指标增长、财政收入增加和社会稳定之间寻找一个平衡，其底线在于社会抗争处于可控的范围｡
再次，地方政府有时也不能使用制度框架内的方式处理社会抗争｡任期制与“一票否决”的相互作用，决定了地方政府必须对属地内发生的所有社会抗争事件负责，而无论特定事件在法理上是否需要由其承担责任｡这也带来了三个无法回避的问题:一是为前任官员买单，即前任官员的决策在其任期外引发的社会抗争，由现任官员负责｡当通过制度框架内的方式回应民众需求与继续前任的政令或坚持前任政令正确性之间存在必然张力时，地方官员往往不愿也不敢选择前者｡因为这可能面临一定的政治压力，尤其是前任官员得到升迁时｡二是为中央政府买单，即中央政府的决策在地方引发的社会抗争，由属地政府承担维稳责任｡在命令型的体制下，地方政府无法也无权否定中央政府的决策｡一旦中央的决策与民众利益发生紧张，进一步引发社会抗争时，地方政府只能在制度框架之外寻找应对之策｡这方面的典型案例就是中央政府在地方设立的国家级投资项目，如厦门、大连、宁波等地因PX项目引发的群体性事件｡这些项目的最终决策权在中央政府，但项目引发的维稳责任由地方政府承担｡三是为社会成员之间的纠纷买单，即地方政府必须为那些不是由地方政府引起，但却影响属地社会稳定的抗争事件负责｡在“一票否决”机制下，一旦民众之间的冲突被上级政府认为是影响社会稳定的事件，地方政府就会被问责｡而且，受到全能政府历史的影响，中国民众历来习惯于“有事找政府”｡许多社会成员之间的纠纷本来应该通过司法途径解决，或者民众的诉求本身是不合理的，地方政府无法通过制度框架内的方式处理｡
从上可见，在“上下分治”的体制条件下，受到一系列以“经济发展主义”为核心的制度安排以及官员任期与“一票否决”等机制的影响，地方政府既不习惯于运用制度框架内的方式，也不愿意甚至无法使用制度框架内的方式｡制度框架之外的策略成为地方政府应对社会抗争事件时理性权衡的结果，即社会管理满足底线，经济发展多多益善｡
那么，同样作为非制度框架内的方式，为什么地方政府不更多地借助刚性的手段压制抗争，而是倾向于“摆平”的策略?
这里的一个重要原因在于中央加强了对地方政府使用刚性手段的限制｡改革开放以来，中央通过授予低层级政府一定的自治权，建立了多层级的威权体系以分散风险｡这一方式，确实有效地降低了政府需要面对的不确定性，但是，也使得地方政府在面对社会的不稳定时，过度地依靠强制性手段｡地方政府刚性压制社会抗争的情况时有发生｡2008年，中纪委、监察部、人社部、国家信访局联合发布的《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》明确指出，对违反规定使用警力处置群体性事件的直接责任人实施处分，严重者可被“双开”｡这是新中国成立以来第一个对违规使用警力处理社会抗争事件的问责规定｡2009年，十一届全国人大常委会第十次会议审议通过了《中华人民共和国人民武装警察法》，其中第八条提出:调动、使用人民武装警察部队执行安全保卫任务，应当坚持严格审批、依法用警的原则｡任何单位或者个人不得违反规定调动、使用人民武装警察部队｡这也是第一次以立法的形式对武警的职责、权利义务、保障措施和监督、法律责任等做了明确的规定｡2011年公安部发布《2011年公安机关关于党风廉政建设和反腐工作意见》，其中第七条规定:严禁参与征地拆迁等非法警务活动，对随意动用警力参与强制拆迁造成严重后果的，严肃追究相关人员的责任｡同时，中纪委在《关于加强监督检查进一步规范拆迁行为的通知》中也有类似的规定｡案例23的江西宜黄事件就是典型的例子｡2010年9月10日，宜黄县发生暴力强拆引发的自焚事件｡事件发生后，当地政府动用警力暴力截访、抢尸｡事件的主要责任人宜黄县委书记、县长以及率队拆迁的常务副县长均被免职，并立案调查｡在制度的约束下，地方政府应对社会抗争事件的方式逐渐向“软”的手段转变｡
另一个原因是刚性压制的方式可能带来更大的反弹，造成抗争事件规模和程度升级｡早期的经验研究认为，使用刚性压制的方式能够较为有效地抑制民众抗争｡对此，有学者提出了反对意见，认为刚性压制会加剧抗争｡对中国来说，在信息相对闭塞的改革初期，地方政府可以通过收买记者，限制人员流动等方式，将信息封锁起来防止民众不满情绪的大范围传播，进而控制民众抗争的规模｡但近年来，随着信息科技的发展，民众的不满会迅速传播扩散，进而造成更加严重的影响，尤其是当刚性压制被认为是过度的甚至非法的，民众的愤怒未被地方政府考虑的时候｡因此，刚性压制的方式虽然可能带来冲突的暂时平静、让抗争者感到挫败和绝望，但也可能适得其反，激化矛盾，产生“逆火效应”｡案例9云南孟连事件就是典型的例子｡橡胶是孟连县的支柱产业｡2005年以来，橡胶价格不断上涨，当地胶农与橡胶开发企业因利益分配问题发生多次冲突｡胶农认为其利益受到了侵害，进而展开了多次维权行动｡当地政府对此简单地以治安案件论处，反复动用警力介入，问题迟迟没有解决｡2008年7月19日，当地政府再次出动警力压制维权村民｡为表示对地方政府的不满，500多名胶农与警察发生了暴力冲突｡可见，地方政府的不当处置有时不但无法化解矛盾和冲突，反而可能会使矛盾激化，冲突升级｡
地方政府刚性地压制社会抗争事件，既可能面临中央政府的问责，又可能造成社会抗争的反弹，并不是可取的选择｡
因此，在应对社会抗争事件时，一方面地方政府不习惯、不愿、有时也无法使用制度框架内的方式｡另一方面，中央对地方政府使用刚性压制的限制越来越严，而且这样的做法还可能造成抗争的加剧，“摆平”就成为地方政府的主要行为策略，“摆平”能力也成为衡量地方政府实际社会管理水平的重要依据，即“摆平就是水平”｡
五、“摆平”策略的限度
近年来，地方政府在应对社会抗争时的“摆平”策略越发显现｡相较于刚性压制的强制性，“摆平”更加温和，也不容易造成迅速的反弹｡但是，作为一种制度框架之外的应对策略，“摆平”仍然存在一定的限度｡
首先是政府执政风险的累积｡地方政府运用“摆平”策略应对社会抗争的过程，虽然组成了一个“目标——手段——结果”的管理框架，在实践层面也取得了一定效果｡但这一框架存在整体性偏离｡这种偏离体现在三方面｡第一，结果可控的管理目标:以抗争事件是否溢出管理幅度，而非民众的实际诉求，作为衡量社会问题重要程度的标准；第二，逾越体制的管理手段:不以制度框架和法律规定为行为出发点，穷尽各种资源进行应急性反应；第三，暂时可控的管理结果:重“堵”轻“疏”，维持社会暂时性的稳定和表面上的平静｡尽管，有观点认为中国现有的权力结构，给予了社会抗争一定的空间，有利于减轻政治风险｡但地方政府“捂盖子”、“拔钉子”、“开口子”等超越制度规范的“摆平”策略，并不是良性的处理模式，而是将大部分的压力重新返还给社会，以达到暂时稳定｡政府与社会之间的紧张关系仍然存在｡而且，随着社会力量的壮大，公众民主、法治意识的加强，地方政府执政的合法性将会受到更多质疑｡同时，民众对政府的社会管理也具有内生的增量需求｡增量压力与因“摆平”而无法消解的存量压力相互共存、共同积累，使得地方政府的社会管理压力逐渐增大｡一旦社会压力达到了自身容纳能力的临界值，地方政府的“摆平”策略将无法应对可能发生的重大社会问题，进而引发一系列的管制困境｡
同时，地方政府应对社会抗争事件的行为失范也会导致基层伦理的迷失｡一般认为，政府是主权体的受托者，“公意”是公共利益的体现，是公平、正义的｡公民通过与政府缔结契约，委托政府代表公民实现“公意”的表达｡而且，现实经验也表明，政府的行为对社会与公民的伦理道德和价值标准有很大的影响｡“单位人”时代已成为历史，但这种“强国家———弱社会”模式所造成的社会认知，却并没有因为“单位制”的解体而消失｡在中国，政府尤其是实际履行属地管理职能的地方政府，作为一个社会精英聚合的正式组织，其行为对基层社会具有一定的示范效应｡“摆平”策略中“上有政策、下有对策”、逾越体制的应对手段，将会给基层社会带来恶性的示范效应，造成基层伦理的迷失，导致民众对法律、法规与制度权威的集体性漠视，使得民众更加习惯于或信任使用社会动员的方式表达他们的意见，进而引发新的社会问题，如要挟型上访、谋利型上访等，最终形成一个“摆平”的怪圈(见图1)｡
六、结 论
改革开放三十多年来，中国在经济发展上取得了举世瞩目的成就，但伴随着经济社会的巨大变革，也相继出现了数量众多的社会抗争事件｡地方政府是社会管理职能的直接履行者，也是社会抗争事件的实际应对者｡当前，地方政府处理社会抗争的行为既有制度框架内的方式也有制度框架外的方式，“摆平”则是其中主要的策略，也是地方政府应对社会抗争的方式从制度框架外向制度框架内转型的中间样态｡
近年来，地方政府的维稳开支居高不下，社会抗争事件仍高频发生，“摆平”策略的治理绩效正在逐渐下降｡地方政府社会管理职能的履行亟需向更具回应性、更多体现现代政府特征的方式转型｡十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“改进社会治理方式，坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾｡”十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也强调“运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定”｡可见，中央政府已然注意到了依法、依规处理社会问题的重要性｡但是，地方政府策略偏好的转变任重而道远，既要提高地方政府的法治意识，形塑以法律、制度为行为底线的普遍认知，也要探索符合地方实际的社会管理模式，确保有法可依的同时，有规可用｡
未来十年，中国将迎来第二波改革浪潮｡地方政府上承国家重大发展规划的实施，下接广大社会民众根本性需求的回应｡在全面深化改革时代，如何通过行政体制改革，改变地方政府重经济、轻社会的现状；通过体制机制创新，实现社会管理从“摆平”向回应的重大转变，是未来中国推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容｡
当然，本文旨在分析地方政府应对社会抗争事件行为的共性特征，描述并刻画其主要行为策略｡事实上，在社会抗争事件中，地方政府的行为受到多重因素的影响｡这些因素分为哪几个层面，各层面又分别包含了哪些要素，这些要素如何作用于地方政府的策略选择等，都是值得深入研究与探讨的重要议题｡这些未尽议题，我们将在今后的研究中做进一步的讨论与推进｡
文章来源：
《政治学研究》2016年02期
