德国创新产业政策演进及对中国的启示

全球金融危机后，德国逐步进入后工业化时代。2013年“工业4.0”发轫，成为全球经济、政治、学术界的谈论焦点。德国“渐进性”的创新政策体系成为其经济一路高歌猛进的强大支撑。本文认为德国创新产业的实施具有一定得层次性。（图1）

图1 德国产业政策实施层次

一．德国创新产业政策提出动因

（一）外部挑战

1. 德国制造业出口略显颓势

德国是出口导向型国家，次贷危机后，2009年德国出口经历了自两德统一以来最为糟糕的一年。当前，虽然德国出口水平仍然保持高位，但近几年其增长速度却明显放缓，略显疲软颓势。（图2、3）

图2 德国与欧盟GDP同比增长百分比值比较

图3 德国出口额占国内生产总值的比重

2. 发达国家再工业化及新兴经济体崛起的影响

一方面，发达国家纷纷实施制造业高端回流的战略规划，即“再工业化”战略；另一方面，发达国家的“工业化”对发展中国家产生的溢出效应，促进新兴经济体的成长和发展，反过来对制造业空洞的发达国家构成了威胁。

（二）内部隐忧

1.产业系统的自身问题

第一，劳动力成本上升，人口老龄化及人口生育率长期处于低位致其劳动力成本偏高；第二，研发投入和创新活动主要集中于资本密集及规模经济效应明显的行业。（图4、5）

图4 德国单位劳动成本增长率

图5 德国各行业投入占比

2. 德国产业创新政策制定初期存在的缺陷

第一，创新政策实施初期，其系统是技术扩散导向，而非任务导向，导致了政府政策与企业创新成果的脱节，造成了德国的“官产学研”结合的障碍；第二，政府政策往往是对所有的研发支持一视同仁，致使德国制造业在前沿科技方面鲜有领域领先，且在一定程度上制约了中小企业的生存和发展。

二．产业创新政策着力点演进

德国创新产业政策主要包括中小企业扶持政策、产业集聚政策、“官产学研”结合政策等（表1）。德国的创新政策体系有两大突出的特点，其一，建立并服务于强大的实体经济。对制造业的研发投入仍占政府总研发投入的绝大部分；其二，中小企业扶持政策逐步成为德国短期及中长期计划的核心成分。

表1 德国主要创新政策

三．德国产业创新政策评价

（一）创新绩效评价

德国的创新产业政策是一套行之有效的产业政策，总体上提高了德国的创新竞争力。具体见下表2，表中与创新大国美国相比，德国的创新指标除了新成立企业占企业总数的比重外，其他指标均高于美国。此外德国的科研经费也呈现增加趋势。

表2 2013年德国与美国创新指标比较

（二）不足之处

第一，德国“渐进型”创新模式难以导入激进型创新，以致德国新知识密集部门的发展较为缓慢；第二，高等教育与科研乏力，相对而言，德国的教育体制为其培养了大量服务于制造业的基础技术人才，而非高端型人才；第三，产业发展较为单一，互联网创新应用等相关行业相对制造业发展明显落后。（图6）

图6 2013年德国制造业与其他行业的研发投入

四．对中国的启示

（一）“后工业化”并非“去工业化”

每个国家都会经历产业重心由第一产业逐渐到第三产业的过渡，但就目前发展状况而言，工业依然是各国发展的基础，只是发展阶段有所差异。中国并没有进入后工业化阶段，但却面临世界创新形势的挑战，因而中国的创新改革也基于现有的工业化基础，由此出发，德国的创新政策经验值得我们学习。

（二）连续一致的政策集群

德国“提升产品质量的渐进性创新”的模式为我国创新政策的实施提供了一定的借鉴意义，一方面，需要保证政策的连续性和递进性，但另一方面，又要避免政策的重叠和前后不一所引起的市场混乱。所以创新政策集群的建立是一项系统性的工程，需要根据我国市场的具体发展情况，制定实施连续且逻辑严密的政策体系，以有效避免系统内部的政策紊乱。

（三）重视中小企业的创新主体地位

大力扶持中小企业是德国创新政策的核心。首先，政策聚焦领域逐渐减少，以保证了中小企的机会平等；其次，产业集聚政策的有效实施及现代高科技产业的发展调动了整个社会的资源；最后，“官产学研”结合政策的创新模式，使政府的存在避免了市场对中小企业的机会、资源歧视。由此可见，保证企业多元化发展的创新政策也同样能够解决中国创新发展中所面临的路径依赖、创新资源锁定等问题。

（四）促进区域平衡

就我国目前的实际情况而言，区域发展不平衡的问题的确存在而且在不断加深。与德国不同，我国经济一直处于“发展中”的状态，意味着政府无法为发展相对落后的区域提供持续不断的资金援助。所以为平衡区域发展，政府为鼓励区域合作的政策就尤为重要，此外，政府也应出台相关法律政策保护企业的发展环境。

该文在中国人民大学书报资料中心《产业经济》2017年第4期上转载，原载于《上海经济》,2017.1.64～79。 

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