专栏名称: 法律适用

最高人民法院国家法官学院《法律适用》

徐阳光：中国破产法年度观察（2022-2023）

法律适用 · 公众号 · · 2024-04-25 07:00

正文

徐阳光

中国人民大学民商事法律科学研究中心研究员

中国人民大学法学院教授、博士生导师

北京市破产法学会会长，法学博士

本文论述仅代表作者个人观点。

中国破产法在 2022-2023 年度的发展，通过立法机关、司法机关、行政机关、协会团体、研究机构的协同发力，取得了全方位的进步。立法机关努力推动企业破产法修改，并对个人破产立法展开调研和酝酿立法；司法机关包括法院和检察院的协同，最高人民法院对全国破产审判工作提供全方位的专业指导，全国各地各级法院锐意进取开拓创新；行政机关主要通过国务院和地方政府开展营商环境试点创新，建立健全府院协调机制，夯实“办理破产”所需要的破产事务管理体制；管理人协会继续如雨后春笋涌现，组织机构设置日益健全，协会之间、协会与法院和政府部门之间的合作交流机制渐趋成熟；研究机构以破产法研究中心和研究会为主体，通过论坛活动的组织和著作成果的出版，为破产法治提供源源不断的智力支持。中国破产法依然存在改革与发展的空间，但服务要素市场配置和国家营商环境优化建设，助力发展新质生产力的目标使命不变，未来可期。

关键词

营商环境　企业破产　个人破产　破产法庭　府院协调机制

党的二十大报告明确提出“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。破产法律制度作为营商环境考察的核心制度之一，关系到“构建高水平社会主义市场经济体制”中的“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”“优化民营企业发展环境”“支持中小微企业发展”“深化要素市场化改革”“强化金融稳定保障体系”“守住不发生系统性风险底线”等发展目标和任务要求的实现，是中国式现代化新征程中不可或缺的重要法律制度。

2022 年是党的二十大胜利召开和中国式现代化新征程正式重启之年，同时也是新冠肺炎疫情防控政策逐步调整并最终解禁之年，中国破产法以一项项制度机制和一件件鲜活案例，在中国经济的疫情后期和后疫情初期展现了破产救济的温度。 2023 年是全面贯彻落实党的二十大精神的开局之年，中国破产法以困境拯救和市场出清的多重路径彰显破产救济的力度，致力于优化营商环境和推动高质量发展。

基于对中国破产法发展的期待与热忱，笔者自 2018 年开始撰写“中国破产法年度观察”，以自身的教学科研体会和阅读素材积累为限，展开对破产立法、司法、行政和学术层面的观察与分析。笔者在 2024 年初完成的“中国破产法年度观察（ 2022-2023 ）”报告，继续秉持“向历史致敬、向未来出发”的立场，为中国破产法的发展画下跨年度的素描，相关论述仅代表个人观点，挂一漏万和偏颇不周在所难免，请同仁批评指正。

一、世界银行新一轮营商环境评估：指标革新与中国应对

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理解中国破产法的年度发展，必须将其置于时代背景中来分析。改革开放是基本国策，建立和完善市场经济体制是我国改革开放的重要目标，中国破产法与供给侧结构性改革、市场出清等政策目标息息相关。毋庸置疑，中国破产法的产生和发展，是党中央领导全国人民持续深入推动建立健全中国特色社会主义市场经济所取得的重要成果。当然，不同阶段不同时代背景之下的不同使命亦在不同程度上影响着破产法的发展，其中，“营商环境”评估成为了一个重要的外在推力。世界银行集团（以下简称“世行”）在 2022-2023 年度转型升级后的新一轮营商环境评估指标，经历了从 DB 到 BEE 再到 B-Ready 的迭变，不仅会影响中国营商环境优化建设的具体举措，还会对国家发展和改革委员会组织的地市级城市营商环境“国评”和各省组织的“省评”产生影响。因此，考察中国破产法年度发展，不妨先从世行新一轮营商环境评估指标分析入手。

（一） BEE 评估指标的提出

世行在 2001 年成立全球营商环境评估项目组织，并于 2003 年发布首份报告， 2019 年发布的《营商环境报告》（ Doing Business ，简称 DB ）涵盖世界 191 个经济体，中国总体排名 31 位，其中，“办理破产”指标位居第 51 名。这是 DB 评价的最后一份报告，现已成为了过去式。 2021 年 9 月 16 日，世行决定停发全球营商环境报告，构建新的评估体系来评价各经济体的商业和投资环境。 2022 年 2 月 4 日，世行发布了宜商环境（ Business Enabling Environment ，以下简称“ BEE ”）评估体系的概念初步说明。为了区分此前的 DB 概念中的“营商环境”， BEE 被译为“宜商环境”。世行在 2022 年 12 月发布了最终定稿的 BEE 评估体系的概念说明书。

BEE 指标重点关注按照企业的生命周期及其在开办、经营（或扩大）和关闭（或重组）企业时对市场的参与构建起来的 10 个专题，包括市场准入、获取经营场所、市政公共基础设施报装、雇佣劳工、金融服务、国际贸易、纳税、商业纠纷解决、市场竞争和商事破产（ Business Insolvency ）。在每一个专题中，评估专家将收集与商业环境相关的考虑因素，包括数字技术的采用、环境的可持续性和性别平等方面的信息。

（二） B-Ready 评估指标的确定

几经反复，世行终于在 2023 年 5 月发布了新营商环境评估（ Business Ready ，以下简称“ B-Ready ”）的《方法论手册》及其指南，详细介绍了评估目标、指标设计、测量方法和调查方式等信息并启动实施，预计将在 2024 年发布第一版数据的报告。 B-Ready 评估指标与 2022 年 12 月定稿的 BEE 评估指标体系基本保持一致，“办理破产”依然位列十大一级指标，但英文名称从 DB 中的 Resolving Insolvency （办理破产）改为了 B-Ready 评估中的 Businesses Insolvency （商事破产），不过官方似乎并未考虑改变“办理破产”这个概念。

B-Ready 的“商事破产”指标进一步扩大了评估范围，将涵盖破产相关的环境保护义务，并对破产程序中的良好环境监管实践进行评估。 B-Ready 指标在考虑企业灵活性的同时，还关注破产程序是否带来了一定的社会效益，确保破产程序的透明度、公平性和法律的确定性，同时有利于实现通过破产推动创业和促进经济稳定和增长的重要目标。

（三）指标解读和应对思路

世行 B-Ready 评估强调，促进小微企业破产程序的专业化或简易化是很好的实践做法。通常情况下，当小微企业债务人启动破产程序时，该公司已经无法生存，如果没有专门的程序或简化程序，那将以牺牲法律的确定性为代价来保全公司的价值，从而导致价值损失。值得注意的一个细节是，世行 2 月份的征求意见稿使用的是“中小微企业”（ MSMEs ）的表述，而 12 月 19 日的定稿版则改为了“小微企业”（ MSEs ），这也与联合国国际贸易法委员会的《小微企业破产立法建议》保持了一致。

世行 B-Ready 评估强调，国际良好做法往往将跨国界破产条例纳入破产法律框架，以促进经济体在跨国破产案件中的协调与合作，为国际贸易提供法律确定性，保护投资和维持就业。此外，破产管理人的专业素养、破产法院或破产法官的专门化、法院信息化、破产程序服务的交互协同与信息公开都成为了“商事破产”指标下的具体子指标。

世行 B-Ready 评估提出了“破产前程序”（ Pre-commencement of Insolvency Proceedings ）的概念，准确来说这并不是一个规范的法律术语，大致可翻译为“破产程序（启动）前的程序”，姑且简称为“破产前程序”。世行在 2022 年 2 月发布的 BEE 概念初步说明书中指出，在“破产程序的启动”这一子指标“还将衡量在实际申请破产之前，处于财务困境的公司可以采用哪些程序来解决危机。该指标将评估濒临破产的企业可选择的法律途径，包括早期风险预警机制的可用性和董事申请破产义务的范围（程度）”，这里突出强调了早期预警机制和董事申请企业破产的义务。然而，世行在 2022 年 12 月发布的 BEE 概念说明书定稿版，将“破产前程序”描述为：“该指标也将评估陷入财务困境的企业在申请破产前可选择的救济程序，以及债务人有无可以与债权人订立多边协议的程序（ 0ut-of-Court Workouts ，以下简称“ OCW 机制”）。最后，这一指标还将衡量该濒临破产的企业可选择的法律途径，包括是否存在早期风险预警机制和适当的董事信义义务”。请注意，这里没再强调董事必然有申请企业破产的义务。或许这可以看作是世行面对不同国家对董事信义义务具体规定的差异所作的妥协吧。毕竟，是否应当赋予董事申请企业破产义务，一直就是一个很大的争议。

世行上述子指标的逐步成形正好经历了 2022-2023 年度，“破产前程序”也因此受到了国内理论界与实务界的关注。北京破产制度综合改革关注的“建立破产风险监测预警机制”“搭建庭外调解等多元化平台”“为困境企业提供低成本、多样化、集约式纠纷解决方式和专业指引”；北京金融法院以优化营商环境工作室为纽带，开创出“金融执行一二三”工作模式，以修复和重建市场主体信用为核心，以解决申请执行人和被申请执行人所急为两个抓手，搭建民营企业财产转为资产和民营企业与金融机构信用关系修复及重建的平台，运用“市场精准评估 + 企业全力自救 + 投融资天使他救”三项举措，促进案件双方在深挖内潜和财产增值基础上互谅互信，避免企业破产风险；《上海破产法庭关于依法高效办理小微企业破产案件行动方案》提出“探索庭外多元债务化解机制实现程序前尽早救治”；苏州市中级人民法院在 2022 年联合司法局等单位成立“企业庭外债务重组指引中心”，为困境企业搭建纾困挽救一站式平台；绍兴市中级人民法院打造绍兴府院智破系统（企业破产“一件事”应用），并将“优化风险预警机制”纳入应用场景。凡此种种探索，实则都可以归入“破产前程序”的范畴，为营商环境建设和高质量发展提供了多元化路径。然而，未来“破产前程序”的探索依然有两个问题需要认真研究：一是何为 OCW 机制？我国各地喜好的类型多样的预重整究竟能否归入世行评价指标中的 OCW 机制？世行 2016 年发布的报告（ Toolkit for Out-of Court Workouts ）应引起我们的关注。二是世行指标中关于濒临破产企业在破产前的管理层（董事）义务，目前在我国公司法修改中未有体现，破产法修改中能否对此有所规定也不无疑问。“债务人企业采取合理措施以尽可能地避免破产，或者当破产无法避免时将影响最小化”究竟如何体现在规则层面？联合国国际贸易法委员会《贸易法委员会破产法立法指南》“关于濒临破产时董事义务的立法建议”值得我们研究。

或许，我们还有很多关于世行 B-Ready 评估的问题需要研究，但确定的是， B-Ready 评估的指标体系已经确定，评估工作已经于 2023 年在全球范围内展开。 2023 年 6 月 28 日，财政部主持召开世界银行新一轮营商环境评估工作部署会，展开积极主动的应对。期待中国在世界银行新一轮营商环境评估中取得理想的成绩，更希望借“商事破产”评估指标的实施来发现我们与先进经验之间的差距，找到改进破产制度的正确道路。

二、 立法机关：企业破产法修改与个人破产立法

观察中国破产法在 2022-2023 年度的立法进展，应当聚焦在企业破产法修改和个人破产制度的构建。当然，《公司法》修改以及《金融稳定法（草案）》和《民事强制执行法（草案）》提请审议，都是与破产法密切相关的立法动态，同样值得我们关注和学习。广义的破产立法还包括地方人大制定的有关破产制度的地方性法规和法律文件（如广东、湖北、河北等地的省级人大通过的优化营商环境条例以及《上海市浦东新区完善市场化法治化企业破产制度若干规定》等文件），囿于篇幅，本文不对此做分析。

（一）企业破产法修改何时完成

企业破产法修改无疑是中国破产法 2022-2023 年度的热点。事实上，全国人大财政经济委员会早在 2019 年就成立了《企业破产法》修改工作组， 2021 年全国人大常委会完成了企业破产法实施情况的执法检查并发布了备受好评的报告。 2021 年下半年，修改草案起草工作加速推进，全国人大财政经济委员会吸收专家学者加入修法工作组，最高人民法院继续积极呼吁和推动企业破产法修改，社会各界对立法进展充满期待。

2022 年 5 月，全国人大常委会发布《 2022 年度立法工作计划》，企业破产法修改被列入初次审议的法律案，属于“围绕全面深化改革和对外开放，持续激发市场活力”的立法任务。

2022 年 12 月 9 日召开的全国人大常委会委员长会议建议，十三届全国人大常委会第三十八次会议审议全国人大财政经济委员会关于提请审议企业破产法修订草案的议案。这一消息引起了全国理论界与实务界的广泛关注和热切期待。企业破产法自 2006 年颁布至今，已经 17 载，破产法的成就与问题得到了较好的呈现，大家都期盼这次修法能够为中国破产法的市场化法治化常态化信息化实施提供立法保障，更为供给侧结构性改革、“僵尸企业”出清和市场化法治化国际化营商环境建设助力。

2022 年 12 月 26 日“全国人大”官方微信公众号发布的《这 6 件法律案将提请本次常委会会议继续审议》通报，企业破产法修改草案未在其列。

2023 年 9 月，《十四届全国人大常委会立法规划》终于公布，企业破产法修改列入“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”。根据《法治日报》 2023 年 12 月 5 日的采访报道，全国人大财政经济委员会将“加大工作力度，加快推进立法进程，争取尽早提请全国人大常委会会议审议，推动破产法律制度更好服务于高质量发展”。

基于全国人大财政经济委员会近年来的立法规划和执法检查、专题调研所积累的工作基础，加上世行新一轮营商环境评估对破产制度完善带来的挑战和我国金融安全风险与对外开放政策的现实需求，我们希望企业破产法修改立法工作在 2024 年取得实质性进展。

（二）个人破产立法路在何方

个人破产立法是我们破产法同仁的殷切期盼。笔者曾撰文指出，个人债务救济是共同富裕目标实现的重要制度保障。大约 10 年前，我们就在呼吁个人破产立法。浙江、江苏、山东等地早已开始探索与个人破产制度功能相当的个人债务集中清理，但由于没有立法依据，无法强制豁免“诚实而不幸”的债务人的剩余债务，大多基于意思自治和执行和解的方式来解决余债问题，甚至出现了一些企业重整计划草案规定免除企业主剩余债务的做法，还出现了企业与企业主事实上一并破产的实例，但缺乏立法依据的探索，关键问题上总是有瓶颈难以突破。

2020 年 8 月《深圳经济特区个人破产条例》（以下简称《条例》）破茧而出，让我们看到了立法的希望。到 2024 年 3 月 1 日，《条例》实施满 3 周年，同时也是深圳市破产事务管理署成立 3 周年。最高人民法院于 2022 年在深圳市中级人民法院召开个人破产试点工作座谈会，揭牌成立“最高人民法院民事审判第二庭破产审判研究中心（深圳）研究基地”，充分肯定深圳个人破产试点工作；梁某某个人破产重整案入选最高人民法院 2021 年度人民法院十大案件，深圳市中级人民法院裁定个人破产示范性案件获评 2021 年度深圳十大法治事件；“探索个人破产制度，让诚信的创业失利者能有重归市场打拼的机会”写入了 2023 年 3 月两会审议通过的《最高人民法院工作报告》。更为重要的是，《条例》实施 3 年期间，深圳市破产事务管理署和深圳破产法庭共同探索建章立制，促进破产办理提质增效。创新建立个人破产申请前辅导制度，建立“集中讲解 + 一对一面谈”的辅导模式；编写《申请前辅导读本》，制定《个人破产申请前辅导服务规范》等业务规范，指引申请人规范提交个人破产申请；强化对债务人的日常监督和专项监督，协助防范个人破产欺诈行为。破产法庭在实践中摸索总结，出台《加强个人破产申请与审查工作的实施意见》《个人破产申请类案审查指南》等规范性文件，与破产事务管理署之间进行有效衔接，确保个人破产程序依法启动和高效公正运行。破产事务管理署和破产法庭共同努力深化府院联动，健全个人破产协同办理机制，彼此的分工协作和相互的共同努力，不仅让社会各界了解了个人破产立法，更是让公众可以放下“个人破产立法会让司法不堪重负”的担忧，理性对待个人破产立法；不仅让社会各界看到了个人破产与企业破产之间的差异，认识到了破产事务管理署和破产法庭彼此存在的独立价值，更是看到了探索出行政权与司法权分工协作路径的必要性与可行性。深圳这座城市作为改革开放的前沿阵地，现实社会有着强烈的个人债务救济需求，越是经济活跃和创新创业活跃的地方，个人破产的需求也越大，这是市场经济的客观规律，也是深圳个人破产制度试点实施取得成功的重要原因。

除了深圳个人破产立法试点，江苏、浙江、山东、四川等地探索的与个人破产制度功能相当的个人债务集中清理程序，也取得了良好的效果，帮助一批“诚实而不幸”的个人走出困境重获新生，为个人破产立法提供了宝贵的实践经验。总体而言，从知识储备和实践经验积累方面，我们已经做好了较为充分的准备，问题在于，社会各界对个人破产制度的了解是否足够全面和准确？到底有多少人认认真真看过《条例》全文，又有多少人放眼看过全球个人破产立法的普遍趋势？笔者不知道如何回答，或许有必要对此做一个专项调查。但笔者相信，越是对破产法研究深入的学者，越会感受到个人破产立法的紧迫性与可行性；越是对破产司法实践了解得深入，也就越发期盼个人破产制度的早日到来。

在 2022-2023 年度，理论界和实务界对个人破产问题的研究热度不减，受疫情影响的经济社会现实进一步折射出个人破产立法的必要性和紧迫性。笔者非常希望借企业破产法修改的契机确立个人破产专章，扩大破产制度的整体适用范围，也一直在做这方面的努力，为此曾向立法机关提交专项报告，分析国际上主要国家个人破产与企业破产分别立法、合并立法或者由分别走向合并的趋势。如果我们错过了这次合并（企业破产法修改与个人破产入法）与同步（个人破产立法与民事强制执行法的同步）立法的机会，未来中国可能较长时间内难以制定全国性的个人破产法。因此，我们需要继续呼吁，不管结果如何，我们都不能放弃，也鼓励各地探索。

总而言之，立法乃国之大者，立法机关的决定自有其道理，任何一部法律的起草、审议和通过都是极不容易的事情，破产法这样一部大家对其认识还并不十分全面和准确的法律，每一个立法环节的推进更为不易。我们——立法机关、司法机关、专家学者和所有同仁，一定要继续关注研究破产法修改的重大问题，一定要继续呼吁推动破产法修改的立法进程，一定要继续宣传普及破产法的理念知识，一定要继续对话交流求同存异，一定要摒弃偏见兼容并蓄。笔者始终相信，念念不忘，必有回响。

三、 司法机关：法院与检察院共同发力

人民法院是办理破产的主力军，法官是破产程序的主导者，最高人民法院和全国各地各级法院始终是破产法实施的最主要力量，是笔者撰写中国破产法年度观察始终如一的重点关注内容。与此同时，人民检察院监督和支持破产案件办理的个案和文件机制开始涌现出来，在 2022-2023 年表现尤为突出，值得我们从制度机制建设层面予以重视。

（一）最高人民法院全面指导

最高人民法院是我国最高审判机关，既肩负着建章立制、统一裁判尺度的使命，又承担着重大案件的指导审理职责。最高人民法院制定各类司法解释和发布司法政策文件，大家有目共睹，而最高人民法院在破产法实施中对个案的指导，则未必为人了解，事实上所有的上市公司破产案件、跨境破产案件，都离不开最高人民法院的指导和协调。不仅如此，最高人民法院需要负责审理有关破产衍生诉讼的上诉审和再审，需要参与和推动破产立法工作，还需要牵头负责世界银行营商环境评估中有关司法机关的指标迎评工作。因此，回顾和总结最高人民法院在破产法领域的工作情况，实在是一件非常难以周全的事情，笔者只在此结合自己的认知做如下五个方面的概括：

第一，最高人民法院及时出台司法解释统一破产案件裁判标准。 2023 年 4 月，最高人民法院公布《最高人民法院关于商品房消费者权利保护问题的批复》（法释〔 2023 〕 1 号），明确“商品房消费者以居住为目的购买房屋并已支付全部价款，主张其房屋交付请求权优先于建设工程价款优先受偿权、抵押权以及其他债权的，人民法院应当予以支持”，“在房屋不能交付且无实际交付可能的情况下，商品房消费者主张价款返还请求权优先于建设工程价款优先受偿权、抵押权以及其他债权的，人民法院应当予以支持”，成为法院审理房地产企业破产案件的重要依据。此外，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉总则编若干问题的解释》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民诉法解释》）、《人民法院在线运行规则》等，亦在不同程度作用于破产法的实施过程。

第二，最高人民法院多次发布司法政策文件明确破产法实施的方向和任务。最高人民法院在 2022 年 7 月发布《关于为加快建设全国统一大市场提供司法服务和保障的意见》，明确“完善市场主体救治和退出机制”。最高人民法院一直强调救治与退出并重，一直强调破产审判的市场化法治化专业化信息化方向，致力于“推动企业破产法修改和个人破产立法”。 2023 年 10 月 10 日，最高人民法院发布《关于优化法治环境促进民营经济发展壮大的指导意见》，强调“支持民营企业市场化重整”，“营造鼓励创业、宽容失败的创业氛围”。此外，最高人民法院在 2022-2023 年度发布的《最高人民法院关于为稳定就业提供司法服务和保障的意见》《最高人民法院关于充分发挥司法职能作用　助力中小微企业发展的指导意见》等司法文件，也与破产法存在密切联系。

第三，最高人民法院评选多批次主题典型案例助力高质量发展。最高人民法院与中央广播电视总台共同主办的新时代推动法治进程年度十大案件评选备受关注。北京破产法庭审理的“紫光集团等七家公司实质合并重整案”入选“新时代推动法治进程 2022 年度十大案件”；北京金融法院审理的全国首例保险公司重整案例（易安财险公司重整）入选“新时代推动法治进程 2023 年度十大案件”，北京破产法庭审理的“ Dr.A R 申请承认德意志联邦共和国亚琛地方法院破产裁定案”入选“新时代推动法治进程 2023 年度十大提名案件”。最高人民法院 2023 年 11 月遴选确定 5 件长江保护专题指导性案例，“上海某某港实业有限公司破产清算转破产重整案”入选，该案件明确了破产重整案件中环境污染治理共益债务认定规则，将环境污染治理作为实现重整价值的重要考量因素。可以预见，环境责任和可持续发展将成为“办理破产”的新理念和新元素。此外，最高人民法院在 2022-2023 年度还发布了年度商事案例以及有关民营经济发展、中小微企业发展、环境保护等多个主题范围内的典型案例。例如，“某果蔬公司破产清算转重整案——积极推动破产清算转重整，挽救农企复苏，保护农民工利益，助力脱贫攻坚与乡村振兴”和“某高新技术公司破产清算转和解案——探索运用预表决规则，高效推进破产清算转和解”入选最高人民法院 2022 年 4 月发布的“人民法院助力中小微企业发展典型案例和创新机制”；“重庆力帆实业（集团）股份有限公司及其十家全资子公司司法重整案”入选最高人民法院 2022 年 7 月发布的“人民法院助力全国统一大市场建设典型案例”；“隆鑫系十七家公司重整案”入选最高人民法院“ 2022 年度十大商事案例”；“湖南华晨房地产公司等十三家企业实质合并破产重整案”入选“ 2023 年度人民法院十大案件”；“乐清市宝乐能源实业有限公司等破产重整系列案”和“上海三岔港实业有限公司破产清算转重整案”入选最高人民法院 2023 年 8 月发布的“人民法院依法保护民营企业产权和企业家权益典型案例”。“一个案例胜过一打文件”。我们期待最高人民法院持续开展典型案例评选，因为这既是对各地法院破产审判的鼓励和激励，也是总结推广成功经验的有效方法。

第四，最高人民法院推动组建破产法庭强化破产审判的专业化专门化建设。在 2022 年度，全国新增两家破产法庭：长春破产法庭和武汉破产法庭。目前，全国已经设立了 17 家破产法庭、近 100 个清算与破产审判庭以及专门的破产审判合议庭。其中，广东省高级人民法院、山西省高级人民法院、浙江省高级人民法院、河南省高级人民法院、福建省高级人民法院、河北省高级人民法院等省级法院早就已经成立了破产审判庭，破产审判专业化建设的基础逐渐稳固。 2023 年 6 月 7 日，全国法院破产审判工作座谈会在四川成都召开，刘贵祥专委发表讲话，要求各级法院要树立符合高质量发展要求的能动司法、市场化法治化、兼顾公正与效率、强化整体协同等现代化破产审判理念，创新完善现代化破产审判工作机制。笔者期待着破产审判的专业化、专门化建设在 2024 年取得新的进展。

第五，最高人民法院积极推动设立破产法研究（调研）基地并开展研讨活动。继 2021 年 12 月 8 日在北京市第一中级人民法院成立最高人民法院民事审判第二庭破产审判研究中心（北京）研究基地之后，最高人民法院 2022 年在南京市中级人民法院设立了最高人民法院民事审判第二庭破产审判研究中心（南京）研究基地、在深圳市中级人民法院成立最高人民法院民事审判第二庭破产审判研究中心（深圳）调研基地。 2023 年 4 月 8 日，最高人民法院民事审判第二庭破产审判研究中心（北京）研究基地举办了第一届破产法治研讨会，围绕府院联动机制、中小微企业脱困发展等主题展开深入研讨。 2023 年 7 月 28 日，最高人民法院民事审判第二庭破产审判研究中心（南京）研究基地主办“新发展理念视野下企业破产公共服务体系构建”专题研讨会，围绕企业破产公共服务供给研究、破产领域诉源治理等主题进行了研讨，推动构建司法、行政、市场和管理人四位一体的企业破产公共服务体系。

（二）全国各地法院锐意进取

全国各地各级法院在“办理破产”中的努力是无法估量和简单评价的，笔者在调研过程中总是感慨于法官的责任与担当精神，感动于法官的勤勉与尽职态度，同时也佩服他们在个案处理中的各种创新做法，喜欢收集他们办理的典型案例和出台的规范性文件。尽管如此，当笔者因撰写本报告而回顾“中国破产法论坛”微信公众号上有关各地法院的资讯推文时，虽然能感觉到东西南北的地区差异对破产法实施的影响，但更强烈的感觉是，“每个人都不容易”“每一个人都了不起”。笔者在观察报告中只能是撷取一些精彩的浪花呈现给大家，同时建议大家多去做现场调研和观察。

第一，各地法院发布破产审判报告和典型案例的做法蔚然成风。全国各地各级法院作为破产法实施的最前线，认真办好每一个案件，就是最重要的职责。认真办好每一个案件，并不意味着每一个案件都能够成为典型案例，但每一个案件都关系到债务人、债权人、职工、投资人以及社会整体利益。因此，每一个案件都至关重要。与此同时，越来越多的法院开始撰写和发布年度破产审判工作白皮书（报告）和典型案例，这一早年在江浙出现的良好实践，现已在全国蔚然成风。笔者曾在 2018 年改革开放 40 周年的时候主编过《中国破产审判的司法进路与裁判思维》一书，汇总遴选了当时收集到的各地破产审判报告和典型案例。笔者认为，发布破产审判报告和典型案例，对于激励破产案件的办理和统一裁判制度，都具有积极的意义。

第二，各地法院积极推进制度机制建设为全国提供可复制可推广的宝贵经验。每次撰写中国破产法年度总结，笔者总感动于各地法院制定规范性文件的努力。各地以司法文件的形式总结司法经验和智慧，为全国性的司法解释和司法政策文件的制定以及全国性的破产立法提供了重要的参考。以 2022-2023 年度的实践观察来看，北京作为世行 DB 评估的样本城市一直在致力于破产审判的制度机制建设。北京法院“办理破产” 5.0 版改革政策顺利完成，目前正在推进 6.0 版本；《北京市进一步优化营商环境推动和保障管理人在破产程序中依法履职的若干措施》《中小微企业快速重整工作办法（试行）》等文件的出台备受好评；北京法院率先开通破产管理人信息查询“线上 + 线下”集成服务。上海既是 DB 评估的样本城市，又是 B-Ready 评估的代表城市，破产制度机制建设的改革从未停歇。上海市高级人民法院在 2022 年度修订了《上海市高级人民法院执行转破产工作的规范指引》，制定了《关于解除破产案件债务人财产保全和相关执行措施的暂行办法》，会同 22 家本市行政机关和中央驻沪机构联合印发《关于完善破产财产解封处置机制的实施意见》，这标志着《国务院关于开展营商环境创新试点的意见》中关于完善破产财产解封处置机制的部署要求在上海全市范围内得到全面落实，将有力推动破解长期制约办理破产质效的破产财产“解封难”“移送难”“处置难”等难题。上海破产法庭发布《关于规范债务人对外股权投资处置工作办法（试行）》《关于规范破产案件接管工作办法》《预重整案件办理规程（试行）》，得到了专家学者的积极评价。此外，重庆、广东、江苏、浙江、湖南、河南、河北、四川等地的规范性文件和机制建设也都受到业界关注。笔者一直相信，世界上不存在放之四海而皆准的破产规则，中华大地必有大量的改革经验涌现，破产审判制度机制的改革其实也不难，关键是要真抓实干。

第三，各地有关执破衔接的改革创新成为了年度一大亮点。执行与破产在法律上的衔接集中体现在 2014 年通过的《民诉法解释》之中。《民诉法解释》（ 2022 年修正）第 511 条规定了大家熟知的“执转破”制度，不过很多人可能忽略了第 514 条（当事人不同意移送破产或者被执行人住所地人民法院不受理破产案件的，执行法院就执行变价所得财产，在扣除执行费用及清偿优先受偿的债权后，对于普通债权，按照财产保全和执行中查封、扣押、冻结财产的先后顺序清偿）之于“执转破”的意义。执行程序坚持“先到先得”的债务清偿原则，破产法则奉行“按比例分配原则”，《民诉法解释》第 514 条告诉我们，如果不移送或者移送未果，则继续在执行程序中按照“先到先得”原则清偿债权，正是这一条宣告废除参与分配制度在被执行人为企业法人的执行案件中的适用。 2017 年出台的《最高人民法院关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》对“执转破”作出实施指引； 2018 年印发的《全国法院破产审判工作会议纪要》第七部分“执行程序与破产程序的衔接”对“执转破”制度作出更为详细的规定。“执转破”成为各地法院解决“执行难”和破产程序启动难的有力手段之一，基本的理论问题和规则适用问题研究成果丰硕，但执行法院移送积极性不高、移送时机过晚和破产法院受理移送案件动力不足等问题仍然客观存在。“执转破”制度的有效实施，关键在于各地法院的决心和魄力。令人欣慰的是，在最高人民法院持续推动之下，“执转破”机制的实施在 2022-2023 年度取得了飞速进展，地方法院审理执转破第一案的新闻报道时有出现，各地法院推动“执转破”的规范性文件陆续推出。更重要的是，各地法院探索推出了执行与破产协调运行的各种创新机制。例如，发轫于江苏省苏州工业园区人民法院，在 2022 年扩展至苏州两级法院并进而在江苏全省推进实施的“执破融合”机制，“以执助破”“以破促执”“执破一体”是关键；源自福州市中级人民法院审理“中国贵谷”重整案的成功经验、经由龙岩市中级人民法院率先制定实施意见予以规范，最终在福建全省推广实施的“执破直通”机制，创新人员直通、审查直通、职责直通、销案直通、上下贯通；在江苏省徐州市两级法院实施的“执破一体”改革，以“机构职能、人员力量、衔接程序、优势功能、组织保障”一体化为基础，致力于构建一体化企业债务清理大格局；金华市中级人民法院融合执行与破产理念探索出来的民事执行“输氧玻璃罩”机制；岳阳市中级人民法院探索的“执转破 + 预重整”创新机制（丹阳市人民法院也有类似案例）；北京金融法院优化营商环境工作室机制之下探索的“市场精准评估 + 企业全力自救 + 投融资天使他救”全新执行模式，在执行阶段邀请营商环境专家介入开展促和解纷，起到了“以执促和”和预防破产的功能。以上各种创新机制，内容和名称有差异，但也有共同的理念和相同的举措，整体反映了执行与破产机制在 2022-2023 年度的协调运行，已经从早期的“执转破”转型升级为执行与破产高度融合的机制，从早期关注的执行与破产的衔接理念扩展至“以执防破”的理念，全方位关注债务人及其出资人、债权人、投资人、执行法院、破产法院在执行与破产关系问题上的认知，推动了执行与破产协调运行机制的高质量发展。至于在立法层面是否有必要确立依职权移送破产或者是在企业濒临破产时赋予董事申请企业破产的义务，在企业破产法的修改过程中，对这些观点存在较大的争议，“如何更好地解决执行难和破产难的问题，如何在企业破产法的修改中建立更为完善的‘执转破’制度，仍需要进行不断的研究和探索”。

第四，各地法院继续推进破产信息平台向纵深发展。破产审判信息化是我们的追求。笔者曾在《中国破产法年度总结（ 2021 ）》中写道：“如何避免重复建设的资源浪费，这些问题依然值得思考。”但无论如何，各地法院破产信息化建设的亮点值得总结，或许，各地多点开花正好为今后全国统一信息平台的升级完善提供实践基础。例如，贵州法院上线“贵州智破云平台”，北京法院率先开通破产管理人信息查询“线上 + 线下”集成服务，重庆法院破产协同易审平台正式运行，广州市中级人民法院智慧破产一体化信息系统平台构建破产审判广州范式，常州市中级人民法院、宿迁市中级人民法院、南昌市中级人民法院联手京东拍卖上线破产企业信息平台助力资产处置提质增效；佛山市破产重整投融资平台、乌兰察布市中级人民法院启动破产案件办理钉平台，济宁市兖州区人民法院运行破产资产处置与投融资平台，鄂尔多斯市中级人民法院启用破产案件智能化办理平台。在多地开花的同时，浙江破产审判信息化又开始向纵深发展：一方面，温州“破产智审”助力破产审判，瑞安市借此打造破产审判领域“最强大脑”；绍兴市中级人民法院研发的“破产一件事”系统获评智慧法院创新案例；浙江省诸暨市人民法院、杭州市富阳区人民法院将破产信息化延伸运用至府院协调机制，相关政府部门通过线上操作履行相应职责，为破产审判提供信息化服务。另一方面，杭州市余杭区人民法院发布《破产审判数字化建设报告》，并优化升级“余法破产管理共享钉平台 2.0 版”，重点打造“个人债务集中清理智审平台”——全国首个运用大数据辅助判断诚信债务人的数字平台。

第五，各地各级法院成立了一批破产审判专业机构。一方面，破产法庭的成立不是人员队伍的简单组合，而是在管辖规则和办公场所方面都有特别的规定。目前 17 家破产法庭都在探索专业组织建设的模式，在案件审理、平台开发、机制建设、学习研讨、工作总结等方面推陈出新，呈现一种良性的竞争样态，其中，重庆、广州、深圳、上海、北京、苏州、温州、杭州、成都等破产法庭的表现尤为突出，这也可以从他们各自发布的周年总结活动中看出来。特别值得一提的是，成渝两地破产法庭签署合作协议，可以为破产法庭的区域协作和资源共享提供好的经验。另一方面，一批清算与破产审判庭纷纷组建。最为突出的是河北省高级人民法院及其下辖 9 家中院设立“清算与破产审判庭”。河北省高级人民法院及其下设邯郸、石家庄等中级人民法院近年来高度重视破产审判工作，举行过很多次全省范围的破产审判培训工作，推动审理了全国第一家省级层面的破产管理人协会，因此，河北省高级人民法院和下设全体中级人民法院设立“清算与破产审判庭”，实则是多年来努力推动破产审判工作水到渠成的结果。此外，全国在本文观察年度内成立清算与破产审判庭的法院至少还包括贵阳市中级人民法院、湘潭市中级人民法院、株洲市中级人民法院、宜春市中级人民法院、九江市中级人民法院以及湖南省花垣县人民法院。

（三）检察机关积极参与破产程序进行检察监督

人民检察院参与到破产程序中，为“办理破产”提供监督和支持，成为了 2022-2023 年度的一个亮点。当然，广西壮族自治区人民检察院与自治区高级人民法院早在 2020 年就联合出台《关于破产程序法律监督工作机制的若干意见（试行）》，早年也还有浙江、江苏等地法院与检察院就破产程序监督签订会议纪要或备忘录的情形，但破产程序的检察监督在近两年尤其受到关注。

2022 年 6 月 14 日，上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善三地法院、检察院及税务局九个部门以线上视频会议的方式，共同举办长三角生态绿色一体化示范区破产涉税协作机制实施意见会签仪式，签署了《关于建立长三角生态绿色一体化发展示范区破产案件涉税协作机制优化营商环境的实施意见》，强调要“充分发挥检察监督职能”，坚持监督与支持并重原则。 2023 年，泰州市人民检察院聚焦破产领域虚假诉讼，维护相关主体合法权益；聚焦破产程序，实现对破产与执行的全流程监督；聚焦破产企业职工债权保护，依法支持起诉护航民生民利；佛山市中级人民法院、佛山市人民检察院联合发布《关于加强协作防范和打击破产案件中逃废债行为的工作指引（试行）》。

中国破产法论坛及其专题研讨会、中国人民大学破产法前沿系列讲座曾多次组织安排检察机关的同志作主题发言和专题讲座。随着社会对破产制度价值的认可以及市场经济的深入发展，破产案件呈逐年上升趋势，制度机制缺陷和程序运行不畅等问题开始呈现，监督破产法的市场化法治化常态化实施，无疑是一个重要的命题。问题在于，检察机关对破产程序的监督是否具有充足的法律依据？检察监督应当重点关注哪些环节和哪些问题？这是我们办理破产案件和推动企业破产法修改都应当思考的问题。我们有必要在理论上深入研究破产检察监督的法律依据，在实践中全面分析何时以及如何引入破产检察监督的技术规则问题。

四、 行政机关：府院联动与创新试点

（一）中央层面

党中央、国务院高度重视营商环境优化建设工作，重视民营经济和中小微企业的发展，多次就营商环境建设发文，其中就包括破产制度改革的要求。 2022 年，国务院办公厅发布《关于复制推广营商环境创新试点改革举措的通知》（国办发〔 2022 〕 35 号）。不过，此事得从 2021 年的《国务院关于开展营商环境创新试点工作的意见》（国发〔 2021 〕 24 号）说起。 2021 年的这份意见旨在“鼓励有条件的地方进一步瞄准最高标准、最高水平开展先行先试，加快构建与国际通行规则相衔接的营商环境制度体系，持续优化市场化法治化国际化营商环境”，确定北京、上海、重庆、杭州、广州、深圳 6 个城市为首批试点城市，赋予试点城市有关破产制度改革的重点任务是：“完善市场主体退出机制，全面实施简易注销，建立市场主体强制退出制度。推行破产预重整制度，建立健全企业破产重整信用修复机制，允许债权人等推荐选任破产管理人。建立健全司法重整的府院联动机制，提高市场重组、出清的质量和效率。” 1 年试点之后，该是总结经验的时候了。因此，国务院办公厅发布了《关于复制推广营商环境创新试点改革举措的通知》，认为“相关地方和部门认真落实各项试点改革任务，积极探索创新，着力为市场主体减负担、破堵点、解难题，取得明显成效，形成了一批可复制推广的试点经验。为进一步扩大改革效果，推动全国营商环境整体改善，经国务院同意，决定在全国范围内复制推广一批营商环境创新试点改革举措”。其中，有关破产制度（退出机制）改革的可复制推广的经验为：“探索建立市场主体除名制度”“进一步便利破产管理人查询破产企业财产信息”“进一步完善破产管理人选任制度”（允许破产企业的相关权利人推荐管理人，并由人民法院指定——最高人民法院主管，非试点地区可参考借鉴）等。

国家发展和改革委员会等单位在 2022-2023 年连续两次发布关于推广借鉴深圳综合改革试点创新举措和典型经验的通知，其中，深圳破产制度的突破创新入选，主要包括三个方面： 1. 出台个人破产管理人名册管理办法、个人破产申请与审查工作实施意见、审理个人破产重整案件工作指引，建立个人破产申请前辅导机制。 2. 构建府院联动在线“一网通办”通道，便利法院与公安、工商、税务、不动产登记、人民银行及破产管理协会等共享数据。建设全国首个全面整合企业和个人破产信息、实现破产事务“一站式”办理的综合服务平台。 3. 成功审结首例认可协助香港破产程序案件，裁定认可所涉香港破产程序及其清盘人身份，明确香港清盘人在内地履职范围，实现跨境破产协作。截至 2023 年 12 月底，累计收到个人破产申请 2273 件，依法立案审查 819 件，其中， 227 件已正式进入破产程序，审结 184 件，助力营造鼓励创新、宽容失败的创新创业氛围。深圳市中级人民法院破产制度改革获得最高人民法院“首届人民法院改革创新奖”。

2024 年初，国务院发布《关于进一步优化政务服务提升行政效能推动“高效办成一件事”的指导意见》（国发〔 2024 〕 3 号） , 将“企业破产信息核查一件事”纳入国务院“高效办成一件事” 2024 年度重点任务清单。

（二）地方层面

第一，地方政府的府院协调机制和破产事务管理机构有新的突破。行政机关支持破产审判工作的重要表现就是，建立健全破产案件办理的府院协调机制，积极主动承担“办理破产”中的行政事务管理工作。全国各地行政机关于 2022-2023 年度在这方面有较大突破。例如，温州市司法局在 2022 年成立破产事务管理处，这是继 2021 年成立的北京市企业破产和市场主体退出工作联席会议办公室（以下简称“北京市企业退出办”）、深圳市破产事务管理署之后的第三家专司破产事务管理的机构。 2023 年，江苏省昆山市成立全国首家“企业重整服务中心”，作为昆山市人民法院主管的事业单位，旨在更好地整合相关部门、单位的资源优势以支持“办理破产”；福建省厦门市在全国率先挂牌成立实质化运行的破产事务府院联动议事协调机构——破产事务工作专班，这是以破产事务为核心、多部门协同为抓手的府院联动实质化运行平台；南京市在市级企业破产处置协调联动机制领导下，由南京市中级人民法院联合有关单位成立企业破产公共服务中心，旨在建立“一站式”服务平台以提升“办理破产”的集约度和便利度；黔南州人民政府在政务服务中心成立黔南州企业破产公共事务中心。

第二，地方政府持续迭代更新破产制度综合改革文件。 2022 年，北京市企业破产和市场主体退出工作联席会议机制印发了《北京市破产制度改革实施方案》，这是北京在积累多年改革实践的基础上，首次出台专门针对破产制度改革的系统性、综合性、创新性实施方案。 2023 年，上海市高级人民法院会同上海市发展和改革委员会等 17 家单位联合出台《上海市加强改革系统集成提升办理破产便利度的若干措施》，全面优化破产审判及配套保障制度机制，推动上海办理破产进一步降成本、提质效，营造良好营商环境；重庆市人民政府办公厅印发《重庆市 2023 年优化营商环境激发市场活力重点任务清单》，对预重整、管理人制度、破产协同易审平台、简易审、府院联动等工作提出了任务要求。《深圳市优化法治化营商环境工作方案（ 2023 — 2025 年）》明确“服务保障破产事务办理”，《深圳市优化市场化营商环境工作方案（ 2023 — 2025 年）》提出，对陷入财务困境但仍具有发展前景和挽救价值的企业，通过庭外重组、和解提出债权债务解决方案，提高破产重整、破产和解成功率。建设企业破产办理一体化联动平台，完善办理破产数据共享、业务协同机制， 2025 年全面实现破产相关信息“一键查询”、破产事务“一网通办”。

改革举措可以讨论，但改革的决心不容置疑。关于营商环境优化建设和破产制度机制的建立健全，从中央到地方，从官方到民间，一直在奋力前行。营商环境评价确实有助于我国破产法的改革与实施，但我们也要注意不能将指标排名和得分等同于破产法的市场化法治化常态化信息化实施。我们虽然期待世行的首份“ B-Ready 评估报告”，国内各大城市也都希望在国评、省评中取得佳绩。然而，任何指标设计都有不完备性，任何得分排名都有其局限性，营商环境评价不是“奖牌榜”，而应当是“助推器”，参与营商环境评价只是一个国家或者一个地区的一次再检视和再反思。

徐阳光：中国破产法年度观察（2022-2023）

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