晚清时期的“官督商办”为何会失败？

晚清陈卿美，匠心晚清一百年

文｜陈卿美

官督商办，就是政府参与民间资本经营的一种模式。其实，这种模式在中国自古就是一种传统。到了晚清时期，官督商办得到第一次全面放大，其实这就是所谓的公私合营。

官督商办，是洋务运动时期最主要的一种企业经营模式。轮船招商局、开平煤矿等著名洋务企业都是如此运作。为何要官督商办呢？其实原因并不复杂。

首先来说，政府具有超强的组织力。政府历来是万能型的，权力无所不能。关键时期，政府可以调集社会的一切资源，所谓集中优势干大事。洋务运动以图国家自强，需要在短时间内摆脱西方列强的资本控制，因此，官督商办就是最优选择。

再者，清政府因为对外赔款及战争巨大损耗等原因，导致财政枯竭，需要借助民间资本的力量。洋务运动是迫不得已的改革，但清政府又没钱，所以只能低下高贵的头颅，放弃完全官办，吸引民间资金的进入。政府出政策、出权力、民间出资金，一起将企业搞活。

另外，还有不能摆到台面上的原因，那就是权力的傲慢。权力无孔不入，是渗入到社会的血液中的。说白了，政府要具备对社会的完全管控力，任何无法干预的事情都会被视为威胁。所以，经营企业这种事情，权力必须介入。

说到底，清政府也爱钱。清政府的正常运转需要税收来维持，如果再加上腐败成本，财政经常压力山大。当财政无力承担的时候，清政府就要想办法从社会中攫取，办企业是再好不过的途径。

轮船招商局是洋务运动第一个官督商办的企业，由李鸿章创办于1972年。既然是官督商办，还是以民间经营为主，因此轮船招商局被定义为民营企业。实际上，民间资本只有73万两银，而官银则有190余两之多，完全是公私合营。

轮船招商局位于上海的总部大楼

创立轮船招商局的初衷就是要打破外国人在漕运方面的垄断。容闳建议，完全按西方公司运营模式，吸引外资入股。但一建议遭到清政府的否决。清政府躲避洋人还来不及，怎肯洋人来入股。李鸿章建议采用官督商办的模式。他在

《论试办轮船招商》中说：“目下既无官造商船在内，自无庸官商合办，应仍官督商办，由官总其大纲，察其利病，而听该商董等自立条议，悦服众商。”

但这一建议又遭到了曾国藩的反对，据《曾文正公全集》记载，李鸿章“招商集资、购买轮船”的构想引起了曾国藩的抵触。曾国藩认为，吸引民间运船业资本，势必会让本已孱弱的沙船业遭到巨大打击，导致船主猜忌、船员失业等诸多矛盾，引发社会动荡。

据《李文忠公全集》载，李鸿章曾与曾国藩就此问题沟通，李鸿章认为，中国的铁路、航运、矿山等关键命脉的大部分利权长期被洋人占有，而推行官督商办就是要尽快培植、壮大自己的本土企业，以抗衡洋人，争夺利权。“冀为中土开此风气 , 渐收利权”，“轮船招商局之设 , 原期收回中国利权 , 徐图自强之计”。 清政府对李鸿章的建议大力支持。

轮船招商局成立后，与外资的航运企业展开了激烈的竞争。如英国的太古、怡和、美国的旗昌轮船公司就曾联合起来对付轮船招商局。对方大幅降低运费，李鸿章就筹借官银，以低息贷款、漕运专营等方式加入反击。

正是由于政府的主导，抗风险能力显著增强，轮船招商局才没有被外资轮船公司击溃。最终，几家外资轮船公司不得不坐下来与轮船招商局谈判，共同制定市场规则。四年后的1876年，美国旗昌轮船公司竟然被轮船招商局挤垮破产，反而被轮船招商局并购。

由于轮船招商局有清政府的保驾护航，发展迅速，不仅经营规模持续扩大，盈利能力也逐渐增强。最重要的是，轮船招商局产生了强大的带动能力，相关上下游产业迅速活跃起来。比如围绕轮船航运这个行业，又产生了轮船修理厂、炼铁厂、保险公司、机器制造公司。轮船还要烧煤，就要采煤，于是又诞生了开平煤矿等采矿企业。一个行业带动另一个行业，各种衍生企业不断诞生，有了煤矿企业，又刺激了制砖业、制灰业。开平煤矿在唐山，而轮船招商局的轮船行驶在全国各地，于是，又促进了铁路的发展。企业虽多，但稍微大点的企业也基本都是官督商办的模式，经济命脉仍然要掌控在清政府手中。

如此一看，貌似官督商办的模式也很不错。政府犹如护身符，为企业遮风挡雨，企业运营无忧，不愁没市场。但这种模式的毛病同样也很多，因为权力在任何地方都会滋生腐败。

李鸿章为了掌控轮船招商局，安排自己的亲信盛宣怀担任专职督办，完全架空了董事会，而董事会的成员大都是出资的商人。所以，在这种半官半商的企业，实际上，商人并没有多少权力，他们必须让位于政府权力。在轮船招商局，盛宣怀就成了实际控制人，同时也是李鸿章的傀儡，任由李鸿章操控。

盛宣怀虽然人在企业，但本身还是一个官僚，又受控于李鸿章，因此，他根本不会按照现代企业的运营模式去管理企业。在他的管理下，企业任人唯亲、贪污腐败、效率低下，其他股东敢怒不敢言。这样的企业失败是早晚的事。