划拨用地能赚钱吗？

划拨用地的盘活关乎中国所有城市进入存量时代后所面临的共性问题和重大难题。在不影响划拨用地基本公共职能的前提下，通过置入经营性用途，不仅可以更好地满足人民和社会的需要，更能将“有毒资产”转变为城市的优质资产，实现经济和社会效益的“双赢”。

在城市规划的政策语境中，“划拨用地”是与“经营性用地”互相对应的一个用地类别。划拨用地是城市政府交付给土地使用者使用的土地，一般作为城市公共管理和市政基础设施的建设空间，比如学校、广场、公园、机场等。

一般认为，城市划拨用地具有公益属性，不能用于商业性用途，而只能为城市提供公共服务。如果土地使用者需要利用土地进行商业经营，只能到土地二级招拍挂市场“摘地”。

但这一政策的规定愈发不适应存量时代的城市发展需求，原因主要有两个方面。其一，划拨用地普遍位于城市中心，不缺“人气”。人流量的集聚自然会衍生出对相应商业服务和经营活动的需求。如果划拨用地不能用作经营，则土地使用和市场需求之间就会发生脱节甚至错配。这是划拨用地用作经营的“拉力”。其二，是“推力”。在城市更新时代，原本用作划拨用途的土地，其自身的最优功能也应该“与时俱进”地进行相应调整。比如随着“卖地”的不断增加，地块周边不断增长的居住人口对停车、买菜等的日常需求也与日俱增。利用划拨用地来提供这些商业服务，比起利用新增土地“征地拆迁”，显然是更加经济的一种方法。

一方面是政策不允许，一方面又存在现实需求，那么划拨用地能用作经营用途吗？这个问题的答案其实包含三个方面，首先是价值层面的应不应该（should or shouldn’t）。用划拨用地赚钱，是“罪大恶极”还是“有点道理”？其次是实证层面的可不可以（could or couldn’t）。把划拨用地用于经营性用途，是否在经济上是可行的。最后，是策略设计层面的“如何是好”（how to handle）。如果将划拨用地用于经营，政策上应该怎么操作。

机场用地是典型的城市划拨用地，主要为城市提供航空出行方面的公共服务，具有极强的公共事业属性，按理说是不能用作经营性用途的。但不论是北京的首都机场、上海机场（浦东+虹桥）亦或是广州白云机场，都采用公司化运作，还都是上市公司。以上海机场公司为例，其于1998年就首次IPO，首次发行3亿股，每股发行价人民币6.41元，募集资金19.23亿元。

如果机场这种划拨用地不能用作经营性用途，那么他们上市做甚？又如何为所募集的资金提供投资回报呢？当然有人就要说了，机场上市是为了募集资金建设机场，然后可以收取一定的公共服务费（比如为航空公司提供起降服务等）。由于这些收费是政府统一定价，且不以“盈利”为目的而收取，虽然其能为股东投资者提供回报，但也不能叫做“经营性用途”。

OK，假设我们接受这种杠精式的“不以盈利为目的的收费就谈不上经营性用途”的诡辩，但接下来的一个事实，就足以让杠精难以招架了。

还是以上海机场为例。自2018年以后，上海机场通过引入中国中免等免税商品运营商，其非航空性收入（不是航空飞行等公益事业性收入，而是以免税商城销售提成、餐饮商业空间出租、办公空间出租等经营性业务）就占据甚至超过了其总营业收入的一半。2019年，上海机场的非航空收入68.61亿元，航空性收入则只有40.84亿。2020年，在疫情影响下，非航空性收入为25.67亿元，航空性收入则只有17.27亿元。最近公布的2023年财报显示，受到宏观经济的影响，上海机场的航空性收入为43.76亿元，而非航空性经营收入也恢复到了66.71亿元，仅次于疫情前的2019年。

那么，上海机场这种划拨用地为什么就能依靠非航空性的经营性业务赚钱呢？答案是其经营性业务在不干扰其基本公共职能的前提下，更好地满足了社会公众的需要。试想，如果乘客去赶飞机，机场前不着村后不着店，机场里还没有餐饮吃喝的地方，也没有商场可供消费，乘客们的情绪还能稳定吗？乘坐飞机还能是一件让人惬意的事情吗？况且上海机场的经营性业务并没有妨碍其本身应有的公共职能。既保证了飞机依然按序起降，乘客也能准时往返，同时还能让乘客吃吃喝喝买买，高高兴兴乘飞机，何乐而不为呢？

所以，总结起来不难看出，只要划拨用地满足以下两个条件就应该用作“赚钱”的经营性用途：一是经营性用途对其本身的公益性用途不造成妨碍。二是这些“赚钱”的经营性用途满足了市场和老百姓的需求，补足了周边城市用途的短板。

3 划拨用地可以（could）赚钱吗？

那么，在经济运营上，利用划拨用地“赚钱”是可行的吗？还是以上海机场为例。根据2019年财报（疫情前），上海机场的成本费用共计约54亿元，其中主要是固定资产、使用权资产和无形资产（土地使用权）的折旧摊销费用。这也反映出，虽然“为城市提供航空出行公共服务”是一句简简单单、甚至有些“站着说话不腰疼”的话，但其背后却是实打实的重资产投入和延绵十几年的巨大折旧摊销费用。

更为关键的是，这些固投成本费用是难以通过航空性、公益性的收费来覆盖的。2019年，上海机场的航空性收入只有41亿，相较于54亿的成本费用，尚有13亿之巨的距离。也就是说，如果没有非航空性收入，上海机场这样的每年约8000万人次的大型国际机场也会造成巨额的亏损。这些亏损都会最终体现在城市财政压力和债务风险敞口之上！更形象地来说，如果没有经营性业务的加持，就算是上海机场这样的顶尖城市的核心公共资产，也都是“有毒资产”，更遑论其他中小城市的那些“楼堂馆所”和“大白象工程”了！

但幸亏上海机场的管理层审时度势，利用划拨用地，发展了一系列经营性业务，最终使一个“有毒资产”变成了A股市场的优质核心资产。2019年，上海机场通过办公楼出租等经营性业务，斩获了14亿的其他非航收入，同时，还利用免税商城的提成以及商业餐饮空间的租金，另外获得了约55亿的收入。前者（其他非航收入的14亿）基本上补齐（cover）了航空性收入与成本费用之间的鸿沟，同时后者（免税+餐饮）则基本上构成了最终的净利润。

划拨用地的经营成果对地方政府的财政有巨大的实质性利好。地方政府主要可以通过股权分红和税收两个渠道获得财政收益。以疫情前（2019年）的上海机场为例，上市公司全年实现净利润50.3亿。上海国资委的全资子公司上海机场集团持有上市公司53.25%的股权。也就是说，上海机场在2019年为国有资本创造了约27亿（50.3*53.25%）的增值收益。按30%的股息支付率计算，相当于上海市政府财政当年增加了约8亿（27*30%）的可支配现金流收入。同时，上海机场还上缴了约14.1亿的所得税。粗略按照30%的地方政府所得税留存比例来计算，也相当于为上海市政府贡献了约4.2亿的税收收入。综上，通过上海机场这一划拨用地的经营，共实现了约31.2（27+4.2）的国资资本增值，为地方政府增加了12.2亿的可支配现金流。

总之，划拨用地利用其“自来水”一般的强大人流量，是可以满足空间运营的经济可持续要求的。但前提是其需要发展出较为强大的经营性用途，方可在覆盖城市公共资产所产生的巨大成本费用之后，获得净利润。

通过以上分析，其实已经不难看出，利用划拨用地“赚钱”是可以同时实现经济效益和社会效益的“双赢”的。在不影响划拨用地本身所担负的公共职能的前提下，通过植入经营性用途，划拨用地可以更好地满足人民的现实需求，符合人民的切身利益。随着城市更新的不断推进，人民对于城市美好生活的要求也不断提高。

如果生硬地坚持用地政策不改变，执拗地维护已经无法满足现实和时代需求的落后政策的所谓“纯洁性”，拒不调整用地政策从而呼应人民的需要，显然是与“以人民为中心”的城市发展观严重背离的！

可以说，利用划拨用地搞“经营”，只要不影响基本的公共服务职能，是实现社会效益净增长的加分项。试想，如果上海机场不能为乘客提供餐饮、免税消费和办公等商业服务，势必也会影响其对于乘客和航空出行选择的吸引力，从而造成“经济效益”和“社会效益”的“双输”。所谓的“经济效益”和“社会效益”的对立和矛盾，在现实中几乎不存在，其更多的是“书呆子们”在办公室里的“臆想”。在现实中，我们往往看到的是社会效益越好的划拨用地，其经济效益也越大；而经济效益越高的城市公共空间，人民和社会对其的满意度也往往是越高的。比如，老百姓都愿意去的车站、机场、公园、广场等划拨用地，其商业潜力也越大；而越是能“赚钱”的车站、机场、公园、广场，也证明了人民更愿意去，其公共服务的水平更好。

政策设计者需要做的是想方设法对划拨用地用作经营性用途进行许可和有效管制。其中最重要的是，在承认划拨用地可以增加经营性用途的政策许可基础上，按照其具体的经营性用途加收土地使用租金。租金的收取应按照年租制，每年根据实际的经营性用途进行调整和收取，保证城市更新和土地利用的弹性和有机性。租金的定价不应低于周边地块相同经营性用途的基准地价和实际公允地价。当然，也可以采取招拍挂的模式“价高者得”，——能承诺缴纳最高年度租金的竞拍人获得经营性空间的运营使用权。

城市划拨用地普遍具有占地面积大，区域分布广，前期投资重的特点。这些用地资产每年都会产生巨量的折旧摊销费用，给地方政府带来巨大的财政负担。如果不能使其产生效益，城市划拨用地将永远成为地方政府的“沉睡资产”，持续“毒害”和恶化地方政府的现金流和资产负债表。应该说，划拨用地的盘活不是一城一隅的局部问题，也不是可以忍受、可以忽略的微小问题，而是中国所有城市进入存量时代后所面临的共性问题和重大难题。

划拨用地的初衷不是以“赚钱”，而是以向城市提供公共服务为目的固然不错，但在不影响划拨用地基本公共职能的前提下，通过置入经营性用途，不仅可以更好地满足人民和社会的需要，更能将“有毒资产”转变为城市的优质资产，实现经济和社会效益的共同利好。我们的政策制定既要满足划拨用地的公益性职能不受损，同时更好地回应社会和市场的诉求。而这完全是可以通过政策的再设计去谋划实施的，毕竟，中国的城市需要更多的“上海机场”！

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